Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

ское значение этого факта в теоретическом обосновании отечественной социальной политики, при дальнейшем исследовании специфики региональной социальной защиты в РФ, нельзя обойтись без анализа ее моделей и элементов структуры.

В современной литературе и практике существуют разные подходы к определению моделей социальной политики. Чаще всего при анализе моделей социальной политики используется описание ситуаций, в рамках которых решаются те или иные социальные проблемы, а также определяется степень участия в них государства и институтов гражданского общества. Известно, что любые классификации крайне относительны. Однако, западные исследователи, такие как Т. Н. Маршалл, Н. Мэненинг, Г. Терборн, Г. Эспинг-Андерсен и др., смогли определить ряд критериев, на основе которых сложились типичные модели социальной политики56. Согласно этим критериям можно выделить три основные модели социальной политики:

1)либеральная модель (иное название островная, или англосаксонская);

2)консервативная модель (наиболее распространена

вконтинентальной Европе);

3)социал-демократическая модель (характерная для Скандинавии)57.

Либеральная модель самое широкое распространение получила в Англии, США и, к сожалению, в наибольшей степени, по нашему мнению, воспринята Российской Федерацией. Ее отличительными признаками являются минимальное внимание государства к социальной политике и остаточный принцип финансирования социального обеспечения. Такая система обеспечивает население лишь необходимым прожиточным минимумом. Одна из

56 Esping-Andersen G. The Three World of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. – 364 р.; Furniss N., Tilton T. The case for the Welfare State. From social security to social equality. – Bloomington; London, 1977. – 186 р.; Marschall Т. Н. Citisenship and social class. – London: Pluto Press, 1981. – 262 р.; Therborn G. Weifare State and Capitalistic Markets // Acta Sociologia. –1987. – № 3– 4. – P. 237–254.

57 Кормщиков Д. А. К какой модели социальной политики стремится Россия? // Вестник Нижегородского университета. Серия «Социология. Психология. Философия». – 2014. – № 1 (2). – С. 442.

31

главных особенностей данной модели – адресность социальной помощи, доступной малоимущим группам граждан. Скромные пособия – единственный вид социальных гарантий, которые им предоставляет государство. В рамках данной модели граждане несут персональную ответственность за собственное материальное благополучие. Иными словами, либеральная модель социальной политики стимулирует развитие различных форм негосударственного страхования с целью обеспечения свободы личности и улучшения положения слабо обеспеченных категорий населения на рынке труда, способствуя, в конечном итоге, увеличению доходов человека.

А, вот в ряде европейских стран (Германия, Франция, Италия, Австрия, Бельгия) получила распространение другая модель социальной политики – консервативная. В рамках данной модели государство ответственно за выплату социальных пособий. Социальная защита индивидов в консервативной модели основывается на принципе достижений: индивидам, достигшим наибольших профессиональных успехов, предоставляется наивысшая степень социальной защиты. И, с нашей точки зрения, активное применение этого принципа наиболее значимо для Российской Федерации. Ресурсы в государстве перераспределяются так, чтобы доход представителей разных социальных сообществ зависит от их принадлежности к определенным профессиональным группам. Особенность государств, реализующих данную модель – сохранение в обществе социальной иерархии.

Еще одна, третья модель социальной политики, носит название социал-демократической. Также ввиду ее широкого распространения в Швеции, Исландии, Финляндии, Норвегии и Дании данную модель называют скандинавской. В сравнении с рассмотренными выше моделями, для нее характерна наивысшая степень перераспределения доходов и социальных расходов. Главный принцип социального обеспечения в социал-демократической модели – универсализм, который обеспечивает уравнивание доходов населения через налоговую политику, в частности, прогрессивную шкалу налогообложения. Финансовый базис данной модели закладывается на стабильном и высоком уровнях производительности труда, эффективном производстве, стремлении государ-

32

ства к полной занятости населения, а также при поддержке сильных объединений работодателей. Наибольший социальный эффект данной модели видится в том, что государство несет основную ответственность за обеспечение благосостояния населения, в результате этого жители вышеперечисленных государств максимально защищены от воздействия рынка на их материальное благополучие. Считаем, что отдельные элементы той модели, безусловно, значимы для нашего государства.

Мнения специалистов относительно числа и специфики моделей социальной политики разделяются. Подавляющее большинство аналитиков единогласно утверждают, что ни для одного государства не характерно использование какого-то определенного типа социального режима в его чистом виде. Полагаем точнее говорить о смешанных, гибридных типах социальной политики, соединяющих в себе отдельные черты различных моделей58.

При командно-административной системе развития экономики ряда социалистических стран, как известно, реализовывалась патерналистская модель социальной политики. Я. Корнаи определяет патернализм «как модель, в которой центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»59.

По первому впечатлению, государство, в руках которого сосредоточена основная часть резервов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их наиболее эффективным образом, удовлетворяя, насколько это возможно, жизненно важные потребности народонаселения. Однако, понашему мнению, в условиях тоталитарного режима патернализм превратился в господство бюрократии, для которого характерны предпосылки возникновения коррупции, принятия неэффективных

58Ткаченко В. С. Система социальных выплат в Германии // Труд за рубежом. – 1999. – № 3; Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – Москва : Соцэкгиз-Язык, 1962; Роик В. Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. – 2007. – № 2; Мюллер-Армак А. Социальное рыночное хозяйство. – Москва : Прогресс, 1994.

59Корнаи Я. Дефицит. – Москва : Экономика, 1990. – С. 116.

33

решений и вторжения государства в частную жизнь граждан. Поэтому, среди негативных последствий патернализма следует выделить рост социальной пассивности граждан, считающих государство «высшим авторитетом», который решает все социальные проблемы.

Другим отличительным признаком патерналистской модели, с нашей точки зрения, является строгий надзор за процессами производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Однако такого рода контроль и стремление директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги привели к тому, что заинтересованность производителей в изучении потребительского рынка резко понизилась. В итоге установился полный диктат производителя.

Третьей характерной чертой патерналистской модели исследователи называют огосударствление социальной сферы, а также ее отдельных отраслей и организаций. Этатизм, т. е. полный контроль государства над социальной сферой, является логическим следствием патернализма. Полагаем, что эти явления повсеместно проявлялись в советский период нашего государства.

Четвертая черта, отличающая патерналистскую модель от других,– очень слабое развитие рыночных отношения, а зачастую и полное их отсутствие. Причем, в зависимости от конкретной отрасли уровень развития рыночных отношений будет разным. Считаем, что целый ряд отраслей в советский период (к ним относятся образование, здравоохранение, социальное обеспечение) был практически лишен платных форм, поэтому главным источником их развития выступали государственные и местные бюджеты, средства предприятий. Рыночные отношения в отраслях культуры, связи, на пассажирском транспорте и т. д. модифицировались – предусматривали платные формы обслуживания населения. Однако вместе с этим цены на услуги данных отраслей занижались в сравнении с себестоимостью и требовали регулярных, все возрастающих дотаций. Еще одна группа отраслей, к которой относятся торговля, общественное питание и бытовое обслуживание, исторически сохраняла элементы реального рынка, также здесь присутствовала определенная доля частной собственности. Наиболее

34

активное развитие рыночных отношений наблюдалось в сфере «теневой» экономики.

Эгалитаризм, или равенство в потреблении материальных благ и услуг, называют пятой чертой патерналистской модели. Исследователи отмечают положительную роль данного принципа в обеспечении общедоступности наиболее важных социальных благ. Эгалитаризм послужил основой для распространения в России всеобщей грамотности, улучшения жилищных условий, увеличения продолжительности жизни и т. д. Но, вместе с тем, эгалитаризму присуще и отрицательное воздействие – так, например, он влиял на снижение стимулов у населения, на качество предоставляемых услуг. Также стоит отметить, что декларируемые государством эгалитаристские принципы нередко вступали в противоречие с привилегиями номенклатурного класса.

И, наконец, шестой особенностью патерналистской модели социальной политики считаем гарантированную полную занятость, обусловленную отсутствием реального рынка труда. Наряду

сразвитием общественного производства в социалистических странах возникала нехватка новых рабочих мест. Система подготовки и переподготовки кадров, очень слабо развитая, в сочетании

смассовым начальным обучением персонала, не могла в короткие сроки удовлетворить потребности национальных экономик. В то же время, по мнению В. Д. Роика, «в отдельных странах была скрытая безработица – в виде занятости в домашнем и личном

подсобном хозяйстве, а также в результате неэффективного использования рабочего времени»60.

Задуманное увеличение доли социальных расходов не могло предотвратить снижение уровня жизни населения, включая работников социальной сферы. Это привело к быстрому росту проблемы дефицита бюджета в дальнейшем. Поэтому патерналистская модель показала свою неэффективность в урегулировании современных социальных процессов в обществе. В то же время, ее применение на начальном этапе социально-экономических реформ в социалистических государствах Восточной Европы объяснялось наличием ряда объективных факторов, среди которых:

60 Роик В. Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. – 2007. – № 2. – С. 46.

35

–быстрое снижение уровня жизни населения;

–отсутствие практики решения масштабных задач в области социальной политики;

–неточное определение социально-экономических приоритетов государства;

неподготовленность технической и нормативно-методической базы для решения многих проблем социальных реформ;

–невозможность полного использования ресурсов, форм и методов работы, которые остались от дореформенной системы социальной защиты.

Постепенное развитие восточно-европейской социальной политики повлекло переход от патерналистской модели к целевой модели социальной политики. Основные признаки целевой модели:

–четкое определение приоритетов социальной политики;

–разграничение социальной политики государства по отношению к разным слоям населения;

–правильное распределение категорий получателей социальной помощи;

–предоставление финансовых ресурсов получателям социальной помощи в полном объеме;

–определение и делимитация полномочий в осуществлении

социальной политики между всеми ступенями бюджетной системы61.

В развитии социальной политики ряда постсоциалистических государств Восточной Европы сложились еще несколько моделей социальной политики, сформировавшиеся в период политических трансформаций.

Так, особенностью переходной модели этих государств, с нашей точки зрения, является усиленная борьба с последствиями коренных социально-экономических преобразований на рубеже 80–90-х гг. ХХ в. Преобразование и реорганизация институтов социальной сферы преимущественно являлись реакцией на экономические реформы. Заключалось это, главным образом,

61 Общий ход реформы. О стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на долговременную перспективу // Российский экономический журнал. – 2006. – № 4. – С. 27.

36

в изменении принципов финансирования социальной сферы. В рамках этих преобразований появились абсолютно новые органи- зации-фонды: пенсионный, обязательного медицинского и социального страхования, занятости населения и т. п.

Полагаем, что система социальных гарантий переходной модели направлена, прежде всего, на предотвращение возможных факторов социального риска, а не на устранение уже возникающих очагов социальной напряженности. Ресурсная и финансовая основа системы социальных гарантий должна формироваться не по остаточному принципу, а с учетом реальных потребностей общества. Квинтэссенцией этого является создание научно обоснованного базиса для социальных гарантий в виде системы государственных социальных стандартов: минимальная заработная плата и социальные пособия (пособия, пенсии, стипендии); рациональное питание и семейные бюджеты; прожиточный минимум и индексация личного дохода и т. д.62

Поскольку создание системы полной социальной защиты всего населения видится нереальной, правильнее говорить о социальной поддержке отдельных слоев и групп населения. Слабообеспеченные категории населения обычно называются социально уязвимыми. К социально уязвимым принадлежат те, кто лишен возможности самостоятельно, собственными усилиями повышать свое благосостояние и поддерживать достойные условия жизни. Как правило, к ним относятся многодетные и малообеспеченные семьи; пенсионеры и инвалиды; безработные; семьи, которые потеряли своих кормильцев; матери, воспитывающие детей в одиночку; лица, пострадавшие от репрессий и стихийных бедствий63. Все эти группы нуждаются в социальной поддержке64.

Составным элементом переходной модели социальной политики постсоциалистических государств являлась социальная под-

62Бобков О. В. О задачах повышения уровня и качества жизни населения в России // Общество и экономика. – 2000. – № 2. – С. 10.

63Богомолова Т. Ю., Тапилина В. С. Экономическое неравенство населения России в 1990-е годы: бедных все больше, богатых все меньше // ЭКО. – 2001. –

№4. – С. 12.

64Батурин Л. А., Бутов В. Н. Социальная сфера в рыночной экономике. – Ростов-на-Дону : Феникс, 2008. – С. 27.

37

держка – временные меры адресной помощи в кризисной ситуации (услуги, льготы). Поддержка может оказываться следующим образом: пособия в денежной и естественной (натуральной) формах; льготы – выгоды (скидки) при получении услуг; субсидии – целевое предоставление средств для оплаты услуг; компенсации – возмещение расходов на ранее полученные услуги и др.65.

Институты социальной защиты, социальных гарантий и социальной поддержки образуют состав специальной категории «социальная работа» – под этим термином понимается профессиональная деятельность, целью которой является содействие людям либо социальным группам в преодолении личностных и социальных трудностей посредством поддержки, защиты, коррекции и восстановления66.

Социальная работа направлена на организацию индивидуальных услуг с учетом личных потребностей клиента, стимулирующих его деятельность, деятельность окружающей социальной среды с целью преодоления кризисной ситуации.

Вышеприведенный анализ составных элементов социальной политики предопределяет характеристику ее структуры.

Социальное страхование, социальное обеспечение, социальная защита и социальная поддержка являются основными элементами при реализации целевой социальной политики. Так, социальное страхование – это система материальной поддержки работников в случае инвалидности, болезни, возраста и т. д., устанавливающая гарантии социальных и профессиональных рисков различных типов. Базовыми элементами социального страхования являются пенсии по старости, а также пособия по безработице и временной нетрудоспособности. Важнейшим источником социального страхования выступает обязательное удержание страховых

взносов из заработной платы, дополненное взносами от работодателей67.

65 Богдан Н. Н. Социальная защита и социальное страхование работников. – Новосибирск : Изд-во СибАГС, 2008. – С. 83.

66 Жуков В. И. Российские преобразования: социология, экономика, политика. – Москва : Эксмо, 2007. – С. 89.

67 Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования. – Москва : Норма, 2000.

– С. 72.

38

Социальное обеспечение – система социально-экономических мер для материальной поддержки инвалидов, комплексного обеспечения детства, материнства и отцовства. Оно включает: социальные пенсии по инвалидности, старости, по утери кормильца; льготы (материнство, семьи с детьми и другие); компенсационные

выплаты инвалидам, ухаживающим за нетрудоспособными гражданами и др., стипендии и т. д.68

По мнению Т. А. Васильевой, функции социального обеспечения, как одного из элементов социальной политики, реализуются различными государственными органами, министерствами, ведомствами, службами социальной защиты и неправительственными организациями. «В качестве основного метода исполнения социального обеспечения местные органы власти имеют право увеличить стоимость социальных услуг, финансируемых из местных

бюджетов, с привлечением дополнительных источников финансирования»69.

Социальная защита при целевой социальной политике выступает неотъемлемой частью конституционной системы прав человека. Например, социальные гарантии оплаты, условия труда (в частности, минимальная заработная плата) и занятость. Она обеспечивает социальные методы правового и практического характера для защиты интересов тех, кто не может реализовать свои права самостоятельно (социальная защита детей, пожилых людей, инвалидов), а также политические меры по повышению социального статуса групп, испытывающих дискриминации (инвалиды, женщины, престарелые, представители этнических меньшинств и т. д.)70.

Под методом в системе социальной защиты народонаселения понимается способ действия, обосновывающийся целью и результатом, устанавливающий наиболее эффективный путь к успеху. Классификация методов реализации социальной политики – это очень сложная, недостаточно развитая, но актуальная проблема теории и практики социальной защиты, важный составляющий

68Аверин А. Н. Государственная система социальной защиты населения. –

Москва : РАГС, 2007. – С. 28.

69Васильева Т. А. Оптимизация деятельности органов социальной защиты населения. – Москва : Изд-во МГУ, 1997. – С. 21.

70Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. – Томск : Изд-во ТГУ, 2001. – С. 41.

39

элемент функционирования социальной политики. Причем, описание и анализ методов, их ранжирование в специальной литературе находятся, только на этапе разработки71. Необходимо отметить,

Ведущее место в системе социальной защиты принадлежит административным и организационным методам. Разделение этих методов в определенной степени условно, поскольку четкое разграничение каждого из них не всегда возможно: они взаимодействуют друг с другом и имеют много общих черт. В то же время, у них есть различия в мотивационном механизме влияния на группы управления.

Экономические методы занимают одно из центральных мест в механизме социальной поддержки, поскольку они затрагивают основные аспекты концепции социальной защиты: с одной стороны, поощряя человека к самореализации потенциальных возможностей и самооценке достаточности, с другой стороны – предоставляют человеку, семье, группе определенную социальноэкономическую поддержку в кризисной ситуации72.

Анализ практической деятельности органов управления социальной защитой позволяет выделить четыре группы наиболее распространенных методов: организационные, административные; социально-экономические; педагогические; психологические. Ряд специалистов (В. Н. Аргунова, Е. А. Борисова, С. А. Иванова) говорят о правовых методах. По их мнению, правовые (юридические) методы следует рассматривать в контексте правовых основ управления, которые легально закрепляют компетенцию, права и обязанности субъектов управления, их способность маневрировать ресурсами и т. д.73

71Технология социальной работы / под ред. И. Г. Зайнышева. – Москва :

Владос, 2010. – С. 76.

72Тихомиров Ю. А. Право и экономические методы управления. – Москва :

Юрист, 1988. – С. 116.

73 Аргунова В. Н. Социальная справедливость: ценностноинституциональный анализ. – Иваново : Изд-во ИГУ, 2004; Борисова Е. А. Теория и практика менеджмента. – Санкт-Петербург : Питер, 2012; Иванова С. А. Значение принципа социальной справедливости. – Москва : Норма, 2005.

40