Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

го 5 мая 1917 г. в составе первого коалиционного Временного правительства, еще включало в себя слово «призрение» – Министерство государственного призрения. Необходимость создания специализированного министерства диктовалась, прежде всего, осложнившимся материальным положением части подданных Российской империи ввиду общей экономической дестабилизации, вызванной продолжавшейся Первой мировой войной, затянувшейся политической неопределенностью и ростом числа граждан, нуждавшихся в получении помощи, защиты и поддержки со стороны государства.

Властные структуры приложили немало усилий для устранения набирающих силу социальных конфликтов и противоречий, всегда и везде сопутствующих ослаблению центральной власти. В это время внимание правительства было направлено, по преимуществу, на создание специальных заведений для граждан, не способных к самостоятельной трудовой деятельности. Наряду с приютами, домами призрения и милосердия, богадельнями за счет государственных средств начинали свою работу заведения недорого и бесплатного общественного питания и проживания (общежития, дома, квартиры, комнаты). Летом революционного 1917 г.

с мастерскими и рукоделием, различные справочные, консультативные офисы и комиссии. С марта по сентябрь 1917 г. была организована работа специальной комиссии по выработке руководящих идей в сфере государственного призрения, по рассмотрению различных вопросов, связанных с передачей ведомств и учреждений, занимавшихся организацией помощи нуждающимся, в Министерство государственного призрения.

Временное правительство рассчитывало произвести централизацию управления системой социальной помощи в пользу органов местного самоуправления и общественных организаций, «ведавших делом призрения до установления Министерства государственного призрения»125. «К осени 1917 г. в состав министерства были переданы: Ведомство учреждений императрицы Марии; Со-

125 Приказы и распоряжения Временного правительства России // ГАРФ. –

Ф. 6787. – Оп. 1. – Д. 6. – Л. 2.

71

вет Человеколюбивого общества; канцелярия Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов; Романовский комитет; Попечительство о трудовой помощи; Бюро общегосударственного комитета помощи военноувечным; Скобелевский комитет для выдачи пособия потерявшим на войне способность к труду воинам; Алексеевский комитет; Совет детских приютов; Попечительство о слепых; Попечительство о глухонемых; Женское патриотическое общество и часть отдела народного здравия и общественного призрения Министерства внутренних дел»126.

В рассматриваемый период времени власть планировала к исполнению целый ряд мер, нацеленных на демократизацию системы государственной заботы о нуждах наиболее уязвимых социальных групп, однако в силу экономических и политических причин и обстоятельств они были отложены на неопределенный срок. Впрочем, все-таки состоялось переподчинение министерству части структур системы общественного призрения, был создан ряд различных комиссий для подготовки проектов реформ социальной сферы, была организована работа Всероссийского совещания по вопросам организации социальной помощи детям.

Вскоре, в условиях предреволюционного хаоса, Министерство прекратило свою работу. Деятельность государственной власти оказалась парализована вследствие тотальных нарушений трудовой дисциплины, управленческой иерархии, нивелировки порядка и дисциплины, о чем сообщают, в частности, приказы по Министерству государственного призрения: например, в приказе № 2 от 18 августа 1917 г. министр И. Н. Ефремов пишет: «Предлагаю всем служащим в Министерстве государственного призрения являться на службу не позже одиннадцати часов утра и оставлять оную не ранее пяти часов пополудни»127. К осени 1917 г. положение дел ухудшилось: написанный рукой неизвестного текст приказа, оставшегося без обязательного для подобных документов идентификационного номера, датируемого 27 октября 1917 г., гласит:

126Приказы и распоряжения Временного правительства России // ГАРФ. –

Ф. 6787. – Оп. 1. – Д. 6 . – Л. 24.

127Приказы и распоряжения Временного правительства России // ГАРФ. –

Ф. 6787. – Оп. 1. – Д. 1. – Л. 1.

72

«Ввиду отсутствия Министра государственного призрения, а также товарища Министра А. А. Барышникова, я сего числа вступаю в управление Министерством государственного призрения»128.

За не истекшие шесть месяцев три персоны побывали в кресле министра государственного призрения; на 10 октября 1917 г. число служащих Министерства государственного призрения составляло менее двадцати человек129. Таков печальный финал реформирования отечественной системы социальной защиты в период общественно-политического перелома.

Советское государство на заре своего существования декларирует потребность в глубокой реконструкции действовавшей в имперской России модели социальной политики. 29 октября этого же года начинает свою работу Наркомат государственного призрения Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принявший ответственность, финансовую и имущественную составляющую деятельности прежних структур общественного призрения, благотворительных организаций. Функциональная нагрузка Народного комиссариата включала: «социальное обеспечение трудящихся во всех случаях нетрудоспособности; охрану материнства и младенчества; попечение об инвалидах войны и их семьях, о престарелых и несовершеннолетних»130. Революционный год в отечественной истории отмечен, кроме прочего, тотальным упразднением частных благотворительных учреждений и обществ. Время с 1918 по 1921 гг. было затрачено на экспериментальный поиск оптимальной версии организации системы социальной защиты, приемлемой для воплощения в политических и социально-экономических условиях конкретного исторического периода.

В первое время состав рабочих задач и основных функций Наркомата государственного призрения не носил фиксированного характера, претерпевал дополнения и сокращения. «Ко времени окончания марта 1918 г. в ведение Наркомата были переданы:

128Приказы и распоряжения Временного правительства России // ГАРФ. –

Ф. 6787. – Оп. 1. – Д. 1. – Л. 2.

129Там же. – Д. 90. – Л. 35.

130Великая Октябрьская социалистическая революция: энциклопедия. Третье издание. – Москва : Просвещение, 1987. – С. 325.

73

охрана материнства и младенчества; призрение несовершеннолетних; выдача пайка призванным на военную службу; дома для военноувечных; назначение пенсий военноувечным; некоторые открытые учебные заведения, санатории»131.

Обратной стороной расширения круга ответственности явилось излишнее усложнение управленческого аппарата ведомства, включавшего 18 самостоятельных отделов и 10 иных обособленных структурных элементов (канцелярии, комиссии, бюро и т. п.). Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 30 апреля 1918 г. ведомство сменило наименование, став Народным Комиссариатом социального обеспечения, со следующей мотивировкой: «существующее название… не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности»132. Большое значение для создания системы советской социальной защиты имело принятие 31 октября 1918 г. Положения о социальном обеспечении трудящихся, поскольку в нем получили законодательное закрепление несколько руководящих идей: социальное обеспечение всех граждан без исключения, единственным источником существования которых был их собственный труд и социальное обеспечение работников за счет государства и посредством государственных органов. Это Положение предусматривает следующие виды социального обеспечения:

1)медицинское обслуживание;

2)пособия и пенсии в денежном эквиваленте;

3)помощь в натуральной форме133.

В период военного коммунизма поддержка нуждающихся обрела форму снабжения продуктами питания, одеждой, топливом. Статус центрального руководящего органа Положение закрепляло за Отделом социального обеспечения и охраны труда Народного

131Социальное обеспечение в РСФСР к десятой годовщине Октября. –

Москва, 1927. – С. 95.

132Приказы и распоряжения Временного правительства России // ГАРФ. –

Ф. А-413. – Оп. 2. – Д. 1. – Л. 2.

133Гельфер А. Л. Пролетарская революция и социальное обеспечение трудящихся (Закон 31.10.1918 г.). – Санкт-Петербург, 1919. – С. 13–19.

74

комиссариата труда, а также рядом соответствующих местных органов – подотделами социального обеспечения и охраны труда отделов труда местных Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. Таким образом, была допущена дублирующая деятельность двух государственных органов, ответственных за дело социального обеспечения в стране: Народного комиссариата труда и Народного комиссариата социального обеспечения134. Кроме того, блок проблем медико-социального обеспечения населения первого в мире социалистического государства лег на плечи Народного комиссариата здравоохранения.

В мае 1918 г. в отдельных губерниях и уездах страны открываются отделы социального обеспечения – в основном, в виде соответствующих отделов исполкомов советов, функционировавшие на принципе двойного подчинения. Для этого в апреле 1918 г. распоряжением по Комиссариату социального обеспечения всем соответствующим губернским и областным комиссариатам было предложено приступить к организации в подведомственных им территориях учреждений социального обеспечения135. «Организационная структура местных органов социального обеспечения, при всем ее видовом разнообразии, приближалась к типичной схеме, состоящей из девяти отделов:

1)общий;

2)пенсионный;

3)суточный и пайковой;

4)убежищ для престарелых и детских домов (иногда разделялся на два самостоятельных отдела);

5)увечных;

6)беженцев и военнопленных (существовал не повсеместно);

7)помощи жертвам контрреволюции;

8)охраны материнства и младенчества (не везде);

9)финансовый (местами входил в общий)»136.

134Сборник декретов, постановлений, циркуляров и распоряжений по социальному обеспечению. – Москва, 1921. – С. 6–8.

135Сборник декретов, постановлений, циркуляров и распоряжений по социальному обеспечению. – Москва, 1921. – С. 73–74.

136Там же. – С. 96.

75

2 июля 1918 г. в ходе работы Всероссийского съезда комиссаров социального обеспечения была определена организационная структура советской государственной модели социального обеспечения «нуждающихся из числа трудящихся граждан»: уездные – губернские – центральные органы социального обеспечения, возглавил которую Народный комиссариат социального обеспечения. Все местные (региональные) органы социального обеспечения прекращали свою деятельность (кроме тех, что располагались в удаленных от центра местностях, поскольку там они исполняли роль посредников между отделами и подотделами социального обеспечения ряда губерний). Одновременно было принято решение об организации на местах в системе социального обеспечения местных отделов материнства и младенчества137.

Представление о состоянии и эффективности раннесоветской социальной политики можно получить по ключевым статистическим показателям: к примеру, если в 1918 г. в стране на социальном обеспечении находилось 105 075 пенсионеров, то в следующем году – уже 232 758, в 1920 г. – 1 млн пенсионеров, из них 2/3 военных и треть – пенсионеров труда138.

По-нашему мнению, создавшаяся ситуация отнюдь не способствовала упорядочению управленческой системы, создавала благоприятные условия для исполнителей и бесконтрольного расходования средств. В конечном итоге, на основании Постановления Всероссийского центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров РСФСР от 4 ноября 1919 г. произошло объединение Народного комиссариата социального обеспечения и Наркомата труда, результатом чего стало появление Народного комиссариата труда и социального обеспечения. Позже, однако, практика не подтвердила необходимости учреждения такого ведомства и специальным декретом Совета народных комиссаров от 21 апреля 1920 г. комиссариат был разделен на два самостоятельных наркомата139.

137Всероссийский съезд комиссаров социального обеспечения // Трудовая помощь. – 1918. – № 7. – С. 144–148.

138Ксенофонтов И. К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. – Москва, 1925. – С. 20.

139 Сборник декретов, постановлений, циркуляров и распоряжений по социальному обеспечению. – Москва, 1921. – С. 5.

76

Ясность в разграничение областей ответственности должна была внести изданная в том же 1920 г. «Инструкция о распределении функций аппарата, кредитов и имущества между Народными комиссариатами труда, здравоохранения и социального обеспечения». Документ поделил совокупность исполняемых функций таким образом: «к Народному комиссариату труда перешел контроль над безработицей и установление общих норм социального обеспечения; к Наркомату здравоохранения – установление наличия и степени нетрудоспособности, определение возможности использования труда инвалидов, восстановление трудоспособности путем лечения, охрана материнства и младенчества, предоставление отдыха переутомленным и выздоравливающим. Все остальные социальные функции отошли в ведение Народного комиссариата социального обеспечения»140.

Переход к новой экономической политике (1921 г.) обусловил ряд радикальных трансформаций в системе социальной политики. Так, существенным изменениям подвергся перечень обязанностей государства по отношению к своим гражданам: систематическая социальная поддержка крестьянства стала фактом прошлого – теперь же власти возложили всю ответственность за обеспечение его нужд на саморегулируемый механизм взаимопомощи (был создан Крестьянский комитет общественной взаимопомощи и соответствующие структуры на местах); социальная политика в отношении рабочего класса приобрела форму социального страхования. Однако, если во время Гражданской войны с 1918 по 1920 гг. количество обеспечиваемых государственной пенсией увеличилось почти в десяток раз, то позднее – в 1922–1923 гг. – произошло почти семнадцатикратное снижение этого индикатора; показатель первого послереволюционного года был достигнут в 1926–1927 гг. Поэтому можно констатировать смещение социальной политики от специализированной системы государственной заботы о нуждах каждого гражданина страны в сторону строго дифференцированных форм социального обеспечения лиц, принадлежащих к заранее оговоренным общественным категориям.

140 Сборник декретов, постановлений, циркуляров и распоряжений по социальному обеспечению. – Москва, 1921. – С. 14.

77

Кроме социального обеспечения, советская власть изменила свое отношение и к организационным проблемам социальной политики: ежегодные (начиная с 1922 г.) сокращения коснулись и без того дестабилизированной управленческой структуры и численности штата центрального и местных органов социального обеспечения. Различные общественные организации – общества взаимопомощи для крестьян, кооперация инвалидов, общества слепых и глухонемых – превратились в самостоятельные хозяйственные единицы, работающие во вновь созданной советской системе социальной политики141.

Кроме того, советская социальная политика 1920-х гг. предусматривала оказание необходимой и законодательно установленной помощи инвалидам войн, пенсионерам из числа военнослужащих, членам их семей. Участие России в Первой мировой и гражданской войнах, ряде локальных вооруженных конфликтов обусловило перманентное численное увеличение категории лиц, испытывавших потребность в получении надежной государственной социальной поддержки142. Например, в начале 1920-х гг. Наркомат социального обеспечения выдавал пенсии и пособия 9 млн семей военнослужащих143.

Помощь пострадавшим в результате боевых действий направлялась со стороны Всероссийского комитета помощи инвалидам войны, больным и раненым красноармейцам и семьям лиц, погибших на войне (Всерокомпом), действовавшего при Всесоюзном центральном исполнительном комитете. В 1920-е гг. в стране было зарегистрировано 6,7 млн инвалидов войны, из которых 4,4 млн человек утратили трудоспособность вследствие травм и ранений, полученных на фронтах Первой мировой войны, а 2,3 млн человек

– в период Гражданской войны. Социальная группа инвалидов имела внутреннюю дифференциацию на шесть основных категорий, из которых государственным пенсионным обеспечением и

141Социальное обеспечение в РСФСР к десятой годовщине Октября. –

Москва, 1927. – С. 98.

142Советское общество: возникновение, развитие, исторический финал / под ред. Ю. Н. Афанасьева и В. С. Лельчука. – Москва : КноРус, 1997. – Т. 2 –

С. 211.

143Там же. – С. 212.

78

пособиями пользовались только инвалиды первых трех. Ежегодно две с половиной тысячи инвалидов войны за государственный счет получали высшее и среднее специальное образование по наиболее востребованным специальностям и направлениям.

В 1920-е гг. организуется работа различных союзов, ассоциаций, обществ инвалидов: Всероссийского общества слепых (1923 г.), Всероссийского общества глухонемых (1926 г.) и др. С 1930 г. содействие трудоустройству инвалидов оказывают специализированные структуры государственной социальной политики. На 1932 г. приходится реформа действовавшей системы пенсионного обеспечения инвалидов, по итогам которой было решено сохранить только три (существующие и по ныне) группы инвалид-

ности, подлежащие обязательному государственному пенсионному обеспечению144.

Еще одним направлением социальной защиты выступало государственное страхование, получившее развитие с начала

1920-х гг.

Отечественная система социального страхования исторически восходит к началу ХХ в. В 1912 г. на территории нашего государства была впервые принята страховая программа, охватившая не более 10 % наемных работников145. В то же время начали действовать больничные фонды, которые действовали как страховой орган. Закон от 23 июня 1912 г. о страховании работников от болезней или травм на производстве распространялся только на 3 млн. рабочих (общее число работников составляло 14 млн. человек). Группа лиц, подлежащих страхованию, не включала сельскохозяйственных рабочих, занятых в сфере торговли, транспорта, малых предприятий и т. д. В этом случае каждый застрахованный должен был внести 2 % от прибыли в страховые фонды146. При этом действие закона распространялось только на области Европейской России и Северо-Кавказского региона.

144Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. – Москва : Просвещение, 1986. – С. 107–109; Ксенофонтов И. К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. – Москва, 1925. – С. 30–34.

145Социальное страхование // Большая Советская энциклопедия. – 1-е изд. –

Москва, 1947. – Т. 52. – С. 303.

146Ксенофонтов И. К. Состояние и развитие социального обеспечения в РСФСР. – Москва, 1925. – С. 12.

79

Впериод военного коммунизма и гражданской войны социальное страхование в нашей стране фактически не существовало. Только в 1921 г., на этапе внедрения новой экономической политики, социальные права стали восстанавливаться. Для всех, занятых в сфере наемного труда (как временно, так и постоянно), было законодательно установлено обязательное медицинское страхование – независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности предприятия или учреждения. Основные положения декрета о страховании также распространялись на тех сотрудников, которые работали по договору найма у физических лиц.

В1923 г. в рамках союзного государства были сформированы основные элементы советской модели социального страхования. Высокие темпы формирования этой системы подтверждаются сле-

дующими фактами: к концу 1922 г. около 80 % работников были охвачены социальным страхованием147, а уже в 1925 г. были застрахованы фактически все, кто работал по найму.

Изначально функции социального страхования возлагались на комиссии по охране труда и социальному обеспечению при фабрично-заводских комитетах. Позднее они были переданы органам Наркомтруда, а с 1933 г. перешли в ведение профсоюзов. В дальнейшем государственная система социального страхования продолжала развиваться и совершенствоваться, при этом харак-

терные особенности социального страхования оставались неизменными148. Иными словами, социальное страхование:

– реализовалось за счет обязательных взносов предприятий

иучреждений, являющихся неотъемлемой частью государственного бюджета;

– распространялось на всех без исключения работников;

– было одной из основных гарантий конституционного права граждан на материальную поддержку в старости, в случае болезни или инвалидности, а также при потере кормильца;

147Итоги и перспективы социального страхования : доклад Н. А. Милютина на Первом Всероссийском совещании по социальному страхованию 05.09.1922

года). – Москва, 1922. – С. 13.

148Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР. –

Москва : Просвещение, 1986. – С. 108, 231–232.

80