Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

мики, социальную сферу и другие объекты управления, реализуемого на основе установленных правил с привлечением набора форм, методов, средств, технологий и инструментов.

Безусловно, существование государства как экономической и политической структуры должно зависеть, прежде всего, от того, насколько полно оно удовлетворяет интересы населения. Поэтому роль и значение социального фактора постоянно возрастает. Личное развитие, повышение уровня общественной и нравственной культуры, повышение профессионального и творческого потенциала, улучшение благосостояния и здоровья являются важнейшими условиями и в то же время мощной движущей силой для научнотехнического прогресса и социальной политики как приоритетной функции государства.

В числе современных западноевропейских ученых наиболее обстоятельную проработку вопросов, связанных с реализацией государственной социальной политики, осуществил немецкий социолог, философ-постсекулярист, автор концепции коммуникативного акта Ю. Хабермас. По его мнению, «власть в буржуазном государстве должна формировать специализированные социальные программы, а их реализация контролироваться госструктурами»38. Иными словами, социальная политика органично выдвигается в авангард государственной деятельности.

Ю. Хабермас предлагает рассматривать социальную политику в качестве отличительного признака современной эффективной системы социальных взаимоотношений, регулируемых нормами демократического общежития, отмечая при этом значительный конструктивный потенциал свободных полисубъектных дискуссий, социального партнерства, социального страхования. Однако этот сектор государственной деятельности, по его мнению, имеет свои пределы: «Социальная политика ликвидирует крайние диспропорции и проявления незащищенности, не затрагивая, однако, неравенства собственности, дохода и власти, обусловленного структурой»39. Данное противоречие, с точки зрения ученого,

38Хабермас Ю. Теория коммуникативного действия. – Москва : КноРус, 2006. – С. 144.

39Хабермас Ю. Теория коммуникативного действия. – Москва : КноРус, 2006. – С. 146.

21

смягчается в результате компромиссов, достигаемых в ходе реализации социальной политики. На его взгляд, вопросы развития и совершенствования сферы социальных услуг посредством организации системы регулярных социальных выплат (пособий, пенсий, компенсаций), а также льготирования приобретают первостепенное значение для современного государства, их решение находится в прямой зависимости от исправности частнокапиталистического механизма, готового к принятию факта государственного участия в этом многосубъектном процессе. Бесспорно, серийный характер и значительные масштабы сложных общественных трансформаций последнего времени закономерно приводят к мысли о справедливости приоритетного статуса государственной социальной политики, нацеленной на достижение приемлемого уровня и качества жизни современного человека, на обеспечение условий востребованности духовного, интеллектуального, профессионального потенциала его личности.

Популярный как в зарубежной, так и в отечественной академической среде «Словарь социальной работы» Р. Баркера предлагает следующее определение понятию социальной политики: «Социальная политика – деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в большей степени определяют распределение ресурсов между его людьми»40. Обратим внимание, что свои уточнения терминологической базы социальной науки Р. Баркер строит на концепции индивидуального начала в социальной политике, рассматривая последнюю исключительно как функцию общества – не государства. Принимая во внимание влияние мощных этатистских традиций на взгляды современных отечественных политологов, не вызывает удивления факт констатации ими государства на позиции ведущего (лидера), а общества (неправительственные, негосударственные, добровольные объединения граждан, например) – в положении ведомого41.

40Баркер Р. Словарь социальной работы. – Москва : Наука, 2008. – С. 167.

41Баркер Р. Словарь социальной работы. – Москва : Наука, 2008. – С. 168.

22

Дискуссионное уточнение смысловых границ термина «социальная политика» приходится на современность, в то время как интеллектуальный и экспериментальный поиск оптимальной версии социально-политического курса, с нашей точки зрения, начался в более ранний период. Побудительной силой изысканий являлась разница в представлениях об идеальном общественном устройстве и социальной справедливости, сформированных еще Платоном и Аристотелем.

Отечественные политологи сравнительно поздно начинали вести системные исследования в области теории и практики социальной политики. Так, среди отечественных авторов выделим П. Д. Павленка, который подразумевал под социальной политикой государства соответствующую ориентацию и систему мер по оптимизации социального развития общества, отношения между социальными и другими группами, создание условий для удовлетворения насущных потребностей их представителей42. Данное определение, как и многие другие, широко трактует рассматриваемое явление, включая в себя также и содержание других видов политики.

Наиболее широкое определение сформулировано И. А. Григорьевой: «Социальная политика – это деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социальнотерриториальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющих согласовывать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества»43. Приведенное определение базируется на максимально широкой интерпретации феномена социальной политики, вбирающей в себя почти все сферы общественной жизнедеятельности: при таком подходе статус других составляющих низводится до составных элементов процесса реализации социальной политики. Вероятно, такая точка зрения близка по своей сути известной формуле

42Павленок П. Д. Основы теории и практики социальной работы. Монография. – Барнаул : БГПУ, 1994. – С. 49.

43Григорьева И. А. Развитие теоретических подходов к социальной политике в 1990–2000-х годах // Общественные науки и современность. – 2012. –

№3. – С. 146.

23

«l’artpourl’art» – «искусство ради искусства»: здесь общество становится целью функционирования общества. Внутренняя и внешняя государственная политика, сферы производства и потребления, научный и технический прогресс и художественное творчество подчинены достижению только одной цели – удовлетворению разнокачественных потребностей личности и социальных групп, содействию эволюции жизнедеятельности общественного организма.

Социальная политика в исследовании И. М. Лаврененко – это «деятельность по управлению социальной сферой общества, предназначенная для обеспечения жизни и воспроизводства новых поколений, создания предпосылок стабильности и развития социальной системы и достойной жизни для людей»44. Социальная политика, с одной стороны, является искусством неконфликтного сочетания интересов отдельного индивида и мощной государственной машины; с другой стороны, – это система непрерывной коммуникации по различным вопросам жизнеобеспечения и развития человека между государственной властью, негосударственными струк-

В. А. Капицын и А. В. Акмалова. Они пишут: «Социальная политика в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия – способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства»45. Необходимо отметить, что названные авторы делают смысловой акцент на управленческом содержании государственной социальной политики.

44Лаврененко И. М. Государственная социальная политика Российской Федерации: опыт и проблемы трансформации (80-е – первая половина 90-х гг. XX столетия) : [моногр.]. – Москва : Инфра-М, 1996. – С. 54.

45Капицын В. И., Акмалова А. В. Правовое обеспечение социальной работы. – Москва : Инфра-М, 2016. – С. 16.

24

В исследовании по теории и методологии социальной работы А. Н. Аверина понятие социальной политики интерпретируется как «причинно обусловленная, ситуационная, динамическая по форме и направленности деятельность для социального обеспечения людей, осознающих свои потребности и интересы в обществе»46. Взаимообусловленность социальной политики и социальной безопасности получила отражение в отечественной науке рубежа тысячелетий; идея нашла сторонников в лице, например, В. В. Колкова47. Позже И. Г. Зайнышев уточнил эту точку зрения и предложил вариант формулировки понятия социальной политики как «неотъемлемой части проводимой государством внутренней политики, которая воплощается в осуществляемых социальных программах и практике системы, регулирующей общественные отношения в интересах основных социальных групп населения»48.

Ограничиться обычной констатацией факта вовлеченности государства в процесс разработки и реализации социальной политики, на наш взгляд, было бы малопродуктивным для науки шагом. Государство мыслится как система разноуровневых элементов или органов, при этом преследуемые ими цели могут быть не одинаковыми, а работа одного из органов может вступать в острое противоречие с деятельностью другого. Так, государственные органы социальной защиты населения ответственны за ведение результативной деятельности, направленной на обеспечение общественного взаимодействия индивидов, семей и групп, удовлетворение их важнейших социальных потребностей. Однако органы государственной власти, специализирующиеся на регуляции экономических вопросов жизнедеятельности страны, могут предпринимать совокупность мер, нацеленных на стимуляцию роста трудовой и экономической активности населения (Л. А. Маслов): запуск процедуры банкротства нерентабельных производственных структур, перевод безработицы из скрытой формы в явную, круп-

46Аверин А. Н. Государственная система социальной защиты населения. –

Москва: РАГС, 2007. – С. 29.

47Колков В. В. Эффективность социальной работы. – Москва : Ин-т соц.

работы, 1998. – С. 56.

48Зайнышев И. Г. Технология социальной работы. – Москва : Владос, 2002.

–С. 38.

25

ные внутриотраслевые структурные трансформации, причинами чего становится прекращение производственной деятельности, в том числе, и градообразующих предприятий.

Реализация указанных мероприятий, хотя и может (и то – не всегда) обеспечить достижение общего положительного экономического эффекта, все же существенно увеличивает риски возникновения или обострения социальных противоречий. Оздоровление социальной сферы может стать достижимой целью только тогда, когда экономические преобразования будут реализованы, в целом, успешно, и будут подкреплены специально разработанными государственными программами социальной направленности, предусматривающими компенсацию социальных издержек экономических реформ, которые понесли те или иные социально ослабленные категории населения. В Германии конца ХХ в., например, действовали общенациональные и капиталоемкие проекты социальной защиты, предусматривающие организацию системы мер по сбалансированному возмещению потерь, понесенных населением в ходе государственного реформирования немецкой экономики; с течением времени стало понятно, что этот процесс является трудным и зачастую противоречивым, при этом намеченные цели далеко не всегда оказываются достижимыми49. Противоречия, допускаемые в ходе реализации государственной социальной политики, выражающиеся, например, в несогласованности комплекса мер и отдельных (под-)программ по возмещению социального ущерба, понесенного населением в результате преобразований экономики страны, становятся серьезными барьерами на пути оздоровления социально-экономической ситуации: к примеру, попытки оптимизации обстановки в регионах, специализирующихся на добыче угля, посредством упразднения «аварийных» мест трудовой занятости, могут спровоцировать бесконтрольный рост безработицы, регион концентрации угольных бассейнов рискует приобрести статус экономически депрессивного. Приведенный пример демонстрирует трудности достижения приемлемого уровня социально-экономической эффективности реформационной деятельности. В частности, государство выступает многоэлементным

49 Чилькина К. В. Понятие и принципы социальной помощи в Германии // Вопросы российского и международного права. – 2011. – № 2. – С. 134.

26

и «противоречивым» субъектом процесса реализации социальной политики, отдельные органы (или составляющие) которого могут проводить рассогласованные друг с другом курсы социальной политики.

В ходе разработки социальной политики актуализируется вопрос о приоритетах общественного развития – о первостепенных задачах, решение которых требует неотложного решения. Этот выбор между разными векторами повышения благосостояния отдельных – критически ослабленных – категорий населения производится в контексте борьбы за удовлетворение ключевых социальных потребностей. При этом следует учитывать одно обстоятельство: для подобной трактовки социальной политики характерно несколько расширительное толкование ее границ за счет таких понятий, как целостность, динамизм, образ жизни, зависящих, в первую очередь, от политики вообще, в том числе экономической. Употребление же понятия «социальное развитие» без уточнения его смыслового наполнения не позволяет уточнить границы государственной политики в области социального развития и социального обеспечения.

Самостоятельно расставляет смысловые акценты Л. Д. Воеводин, определяя социальную политику как «целенаправленную деятельность государственных и общественных структур в социальной сфере общества, связанную с регулированием отношений основных социальных групп и общностей, согласованием их интересов друг с другом, а также с основными интересами и целями общества, оптимизацией процессов социальной

личных свобод и прав граждан»50. Несмотря на то, что приведенное определение широко толкует социальную политику, напрямую связанную с понятиями прав и свобод граждан, социальной справедливости и дифференциацией населения; такой подход позволяет точнее описать общие контуры социальной политики.

В узком смысле слова социальная политика предстает системой «государственных мер по поддержанию тех или иных обще-

50 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. – Москва :

Норма, 1997. – С. 34.

27

ственных групп и слоев, которые в силу определенных обстоятельств оказываются в более трудном положении, чем другие, и не могут своими силами вырваться из нужды, неблагополучия»51. При таком подходе социальная политика проявляется в качестве инструмента поддержки наиболее уязвимых слоев общества – лиц со стойким расстройством жизненных функций организма (инвалидов), граждан пенсионного возраста, детей-сирот, лиц без определенного места жительства, нетрудоустроенных, многодетных (с тремя и более несовершеннолетними детьми) семей и др. Иными словами, органы государственной власти, ответственные за реализацию социальной политики, налагают на себя обязательства по избирательной – адресной – поддержке конкретных общественных групп.

Заслуживает внимания определение социальной политики, предложенное В. С. Ткаченко, где она рассматривается в качестве объекта государственного воздействия, а каналом выступают интересы отдельных социальных групп. Социальная политика здесь

– «часть государственной внутренней политики, регулирующая посредством реализации социально ориентированных государственных программ сложный комплекс общественных взаимоотношений в интересах (и через интересы) основных категорий населения страны. Ключевая задача реализации социальной политики состоит, таким образом, в создании гармонии в общественных отношениях, стабильной политической системы и общества гражданского согласия»52. Однако, и эту дефиницию нельзя считать недискуссионной, поскольку объектом социальной политики названа социальная группа, ее интересы; в расчет не берется конкретный индивид в его уникальном социальном статусе. Можно возразить: социальная общность – упорядоченная совокупность индивидов, разделяющих схожие интересы, смысложизненные ценности, поведенческие модели, ведомых одними нравственными ориентирами. Социальная же политика нацелена (в идеале) на обеспечение благосостояния конкретного члена общества; для эф-

51Газимагомедова Г. Г. Государство, социальное положение и социальная защита. – Санкт-Петербург : Изд-во СпбГУ, 2005. – С. 19.

52Ткаченко В. С. Организационно-административная работа в системе социальных служб. – Ростов-на-Дону : Наука ; Спектр, 2009. – С. 45.

28

фективного осуществления своих регулятивных функций «государство располагает такими мощными рычагами воздействия, как

законодательство страны, национальный бюджет, система налогов и пошлин»53.

Критериями эффективности реализации социальной политики становятся в трактовке Г. Г. Газимагомедовой: «совершенствование качества жизни, улучшение условий труда и отдыха, оптимизация качественных характеристик досуговой деятельности личности, ее культурного уровня, оздоровление характера межличностной, межгрупповой, межэтнической коммуникации, соблюдение неотъемлемых прав и свобод человека и пр.»54. В этой связи интерес представляет концепция о различных измерениях социальной политики: собственно социальном, личностном, экономическом, правовом, культурологическом, организационном и др., соответственно которым формулируются количественные и качественные характеристики социальной политики, приоритетное значение среди которых имеют: «практическая реализация принципа социальной справедливости; учет социальных интересов различных групп людей, удовлетворение их рациональных потребностей; социальная защищенность населения, особенно его малоимущих и социально уязвимых слоев»55.

Проведенный анализ различных подходов к формулировке содержания социальной политики позволяет сделать следующие выводы. Понятие социальной политики относится к числу политологических категорий, используемых в теории государственного управления. Вместе с тем, содержание категории «социальная политика» выступает предметом современных дискуссий в академической среде по уточнению смысловых границ понятия. Разница во взглядах ученых обусловлена многообразием проявлений государственной заботы о нуждах населения, некоторой противоречивостью хода реализации государственной социальной

53Романова Т. Ф., Иванова О. Б., Рукина С. Н., Богуславцева Л. В. Система государственных социальных стандартов и реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. – Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. – С. 67.

54Газимагомедова Г. Г. Государство, социальное положение и социальная защита. – Санкт-Петербург : Изд-во СпбГУ, 2005. – С. 22.

55Гатауллин Р. Ф. Проблемы становления системы социальной защиты в переходной экономике. – Уфа : Восточ. ун-т, 2006. – С. 31.

29

политики, а также фактом ожидаемо повышенного интереса общественности к вопросам, напрямую связанным с удовлетворением важнейших человеческих потребностей. Социальная политика связана с типом общественного развития, с национальным характером титульного этноса, со стратегическим и тактическим набором целей и задач социального развития, поставленных органами государственной власти.

В целом, под социальной политикой мы понимаем институализированные в нормативных документах установки и деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, направленные на удовлетворение потребностей населения в сфере образования, здравоохранения, культуры и дополнительную специализированную поддержку отдельных социальных групп (малоимущих, пожилых людей, детей, инвалидов и т. д.), осуществляемые в аспектах социальной защиты, социального обеспечения и социального обслуживания. Идеологические основы социальной политики государства воплощены в ее целях, выражаемых в социокультурных традициях данного общества.

Объект государственной социальной политики – сфера социальных отношений, динамически развивающихся на основе межличностных контактов, обусловленных содержанием и характером трудовой активности, материального положения субъектов общественной коммуникации, ориентацией политического курса и иными факторами. В фокусе социальной политики – социальный интерес человека и общественных групп, без учета, удовлетворения и поддержания которого общество не может считаться благополучным.

1.2. Модели и элементы социальной политики

Несмотря на универсальность реализации социальной политики в современном мире, ее приоритеты, механизмы и формы зависят от традиций, установок и ресурсных возможностей отдельных обществ. В связи с заимствованием Российской Федерацией некоторых технологий политического управления у ряда западноевропейских государств и, учитывая большое методологиче-

30