Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

основании принципов и характера ее реализации можно выделить шесть этапов:

–неструктурированный (до начала XVIII в.), основанный на частно-общественном призрении социально-незащищенных групп;

–попечительский (с начала XVIII в. до 1917 г.) – формирование и функционирование совмещенной государственнообщественной системы социального призрения;

–перераспределительный (с 1917 г. до конца 1950-х гг.) – в связи с недостатком ресурсов и существовавшими идеологическими установками государство определяло социальные группы с приоритетным уровнем социальной защиты;

–патерналистский (1960–1980-е гг.) – формирование и реализация патерналистской модели социальной политики;

–переходный (с 1991 г. до начала 2000-х гг.), сочетавший в себе элементы патерналистской и адресной социальной политики;

–адресный (с начала 2000-х гг. по настоящее время) – закрепление приоритета адресной политики.

Важно заметить: до времени вступления на престол императора Петра I социальная политика фактически существовала в России как помощь неимущим со стороны Русской Православной Церкви и отдельных благотворителей. Анализ показывает, что формы помощи нуждающимся ввиду схожего характера потребностей населения императорской России не отличались особой сложностью. По мнению одного из известных исследователей проблем общественной благотворительности в российской империи Е. Д. Максимова, история больше всего говорит о милостыне

ибогадельне, редко ссылается на выкуп заключенных, на больни-

цы, школы, помощь жертвам пожара и так далее. В любом случае, все эти меры носили случайный характер103.

В российском государстве подаяние, милостыня выступали самостоятельными элементами благотворительности, обусловленными силой личного религиозного чувства и человеколюбием жертвователя. Имея, бесспорно, большое значение в воспитании

высоконравственной личности, наряду с другими социально-

103 Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности и общественного призрения в России. – Санкт-Петербург : Северная звезда, 1997. –

С. 12.

61

экономическими причинами, они способствовали формированию независимой социальной категории «профессиональных» нищих. В некоторые периоды национальной истории проблема огромного количества «профессиональных» нищих достигала общегосударственного масштаба. Авторитетный русский историк В. О. Ключевский охарактеризовал бедных как «переполненный паразитический класс, случайно расположенный духовенством и мирянами через ложно направленную благотворительность»104. Однако, при этом необходимо учитывать множество факторов, провоцировавших обнищание населения: разрушительные землетрясения, неурожаи, эпидемии, ураганы, пожары, наводнения, землетрясения, засухи и др. По утверждению В. О. Ключевского, согласно расчетам, произведенным по «Своду экстремальных явлений, отмеченных в русских летописях», за период с Х по ХVII вв. на территории нашего государства произошли: 29 наводнений, 19 землетрясений, 74 засухи, 28 ураганов, 158 пожаров и 68 эпидемий; каждому из этих тяжелых бедствий сопутствовали голод, долговременные материальные лишения и иные резко отрицательные социальные последствия105. Становлению организованных форм нищенства способствовала естественная потребность неимущих, утративших по тем или иным причинам способность к ведению активной и доходной трудовой деятельности, в объединении.

Зарождение отечественной социальной политики можно отнести к XII в., когда на Руси возникает прообраз будущих земских учреждений –выборных органов местного самоуправления, – именовавшихся братчинами и братскими союзами и берущих начало с языческих «складных пиров» (иначе – «законные обеды»). Эти самоуправляемые союзы заботились о благополучии церковных приходов, откликались на нужды увечных, больных, бедных, престарелых. Через несколько сотен лет эти общины примут форму организованной земской помощи, оказываемой не только

62

по религиозным соображениям, но и с учетом общественных интересов.

В середине ХVI в. впервые возникают предпосылки для создания российской системы государственного призрения. В 1551 г. собравшийся в Москве Стоглавый собор «постановил просить, чтобы благочестивый царь повелел всех прокаженных и престарелых описати по всем градам и в них устроити богадельни, поместив в последние не могущих нигде же главы подклонити»106.

Многое для становления формальных институциональных основ государственного призрения сделал Петр I – именно ему принадлежит первенство признания государственной обязанности по содержанию нищих, больных, сирот и других категорий нуждающихся. Вместе с тем, в начале своего царствования Петр Алексеевич расценил «нищее сословие» как существенную угрозу государственному благополучию и предпринял решительные законодательные и репрессивные меры по искоренению этого социального явления. Однако, вопреки энергичным действиям, первый российский император в 1718 г. вынужденно признал факт существенного количественного роста числа неимущих. Меры же государственного призрения нуждающихся дали, наоборот, положительный результат: к концу первой четверти XVIII в. в одной только Москве открылось около девяноста богаделен, в которых разместилось четыре с половиной тысячи нищих, слабых и увечных, получавших постоянную материальную поддержку от имперской казны. Вопросам государственного призрения был посвящен целый ряд указов государя, принятых с 1700-го по 1724 гг.107 Для примера упомянем следующие документы:

–Указ 1712 г. – обязательность устройства по всем губерниям госпиталей «для самых увечных» и «зело престарелых» людей, строительство и содержание которых поручалось магистратам;

–Указом 1715 г. было предписано создавать при церквях в Москве и других городах специальные госпитали для «зазорных младенцев» (незаконнорожденных);

106 Ключевский В. О. Сочинения : в 8 т., т. 4. – Москва : Наука, 1958. –

С. 245.

107 Максимов Е. Д. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. – Санкт-Петербург : Северная звезда, 1997. – С. 17–18.

63

– Указом 1724 г. повелевалось провести на территории империи перепись таких категорий населения, как нищие, сироты,

больные и увечные, «которые работами себя пропитать не могут»108.

Историки высоко оценили заслуги царя по организации дела государственной заботы о нуждающихся: «государственное призрение в России, – отмечал, например, Е. Д. Максимов, – обязано своей постановкой императору Петру I»109; русский философ, писатель и публицист И. А. Ильин именовал государя «воплощенным носителем социальной идеи»110.

Система государственного призрения Петра I включала в себя следующие социально-правовые элементы: «полное осуждение нищенства, запрет на ведение соответствующего образа жизни; запрещение на раздачу милостыни профессиональным нищим; определение мер взыскания, которыми должны быть, по преимуществу, тяжкие телесные наказания и тяжкие принудительные работы, вплоть до каторжных; определение мер, собственно, призрения и обязанностей по призрению»111:

а) в селениях – предоставление помещиками и вотчинниками нуждающимся трудоспособным работы, а неработоспособным – продуктов питания и одежды;

б) в городах – вменение в обязанность магистратам строить и содержать госпитали и другие заведения общественного призрения;

в) по отношению к бедным из лиц, служивших государству, главным образом солдатам, признание обязанностей, если не прямо государства, то, во всяком случае, таких общегосударственных институтов, как монастыри, и выделение им таких средств, которыми не располагают местные учреждения; обособление управления некоторыми отдельными видами помощи нуждающимся (главным образом, продовольствием и медицинской помощью); признание за государством права создавать в области призрения

108Там же. – С. 19–21.

109Там же. – С. 26.

110Ильин И. А. Основы правосознания. – Москва : Норма, 2001. – С. 82.

111Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. – Санкт-Петербург : Северная звезда, 1997. – С. 29.

64

и помощи нуждающимся обязательные нормы и требовать их исполнения.

В числе характерных для первой четверти XVIII в. государственных социальных мер также необходимо упомянуть заботу о «зазорных младенцах» (подкидышах), требование обучения детей

мелкому ручному производству – ремеслам в сиротских домах и приютах112.

В. О. Ключевский отмечает как отрицательную сторону петровской социальной политики уход от традиционных для Руси форм поддержки нуждающихся: предоставление льготных усло-

вий кредитования, помощь пришедшим в упадок хозяйствам и другие113.

Организованное реформатором дело государственного призрения имело разветвленные каналы централизованного и локального управления:

–центральные органы включали в первое время патриарший

имонастырский приказы, затем – с 1721 г. – Святейший Синод,

ас 1724 г. – и камер-контору;

–органы местного управления состояли из городских маги-

стратов, «помещиков во владельческих селениях, старост и сотских в селениях со свободным людом»114.

Таким образом, категория государственной благотворительности не полностью соответствовала статусу «государства». Наименование «государственная благотворительность» было получено в связи с тем, что она создавалась государственной властью. Именно государство взяло на себя развитие этой системы, регулирующей благотворительность в повседневной жизни, «со-

здание правовых норм для нее и борьбу с ... профессиональным попрошайничеством»115. По факту же на нужды ослабленных категорий населения откликались сельские общины, городские сооб-

112 Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. – Санкт-Петербург : Северная звезда, 1997. – С. 30.

113 Ключевский В. О. Сочинения : в 8 т., т. 4. – Москва: Наука, 1958. –

С. 246.

114 Там же. – С. 248.

115 Ключевский В. О. Сочинения : в 8 т., т. 4. – Москва : Наука, 1958. –

С. 251.

65

щества, помещики и церковные учреждения (чаще всего – монастыри).

В 90-е гг. ХVIII в. резко возрастает число специализированных типов благотворительных заведений, некоторые из которых существовали до начала работы приказов общественного призрения. Воплощая идеи общинности и соборности, про которые А. Ф. Лосев писал, что они – «основа всей реальности, как самая глубокая потребность каждого отдельного человека. Это общее жизненное социальное тело, в котором каждый человек является не более чем одним из бесчисленных органов или клеток, перешло от старого мировоззрения ... к первенству общественности и народа, к чувству бесконечной, интенсивной ответственности людей»116. В этом рассуждении просматриваются истоки отечественной модели государственной помощи и поддержки ослабленным категориям социума, зачатки организованной системы социального обеспечения.

Время правления Екатерины II в Российской империи отмечено количественным ростом новых приказов общественного призрения, первым из которых стал Новгородский приказ (1776 г.); деятельность других начата в период с 1778 по 1850 гг. Обязанности общественного призрения возлагались на различных должностных лиц: например, указ 1775 г. обязывал к тому земских капитанов, указ 1781 г. – городничих, указ 1782 г. – частных приставов. Екатерина Великая предприняла ряд мероприятий, привнесших существенные изменения в сформированную Петром I систе-

принудительным трудом; состав учреждений, оказывающих поддержку нуждающимся, пополнился работными, воспитательными домами, различными типами закрытых учреждений; была создана система специализированных мер, направленных на профилактику нищенства и др.

Екатерининская эпоха обогатила отечественную теорию и практику государственной заботы о неимущих, увечных, нетрудоспособных и пр. понятием «общественное призрение». Импера-

116 Лосев А. Ф. Философия, мифология, культура. – Москва : Просвещение, 1991. – С. 509.

66

трица сформировала понятийную и правовую базу российской социальной политики, обеспечила комфортные условия для участия в ней частных благотворителей, общественных деятелей. Однако, основная ответственность за исполнение дела государственного призрения осталась на органах самоуправления и местных органах управления.

Государственная социальная политика XIX в. в основном носила характер заботы о малоимущих категориях населения Российской империи. На краткое время (1810–1819 гг.) именно руководство органами охраны правопорядка – Министерство полиции Российской империи – стало субъектом управления делом благотворительности и общественного призрения. Позже, однако, эта деятельность возвратилась в ведение Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел, а с началом работы Главного управления по делам местного хозяйства (в 1904 г. вместо упраздненного департамента) перешла в область ответственности его Отдела народного здравия и общественного призрения (ряд админи- стративно-территориальных единиц высшего уровня Российской империи сохранял обязанности по исполнению дел общественного призрения за военным министерством: Закаспийская, Кубанская, Самаркандская, Семиреченская, Терская, Ферганская губернии). В пореформенный период забота о неотложных нуждах этнических меньшинств, населяющих территории Сибири, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерний, легла на Главное управление землеустройства и земледелия России. Такой сложный процесс организации государственных органов в сфере общественного призрения в ХVIII–ХIХ вв. показывает отсутствие в государстве единого центра управления социальными вопросами.

Укреплению системы государственного призрения и частной благотворительности способствовали два крупных исторических события: во-первых, крестьянская реформа (1861 г.), во-вторых, земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы117.

Органы государственной власти не оставляли попыток передачи обязанностей по осуществлению дела общественного призрения местной власти – структурам земского и городского само-

117Корнилов А. А. Курс истории России ХIХ века. – Москва : Спарк, 1993.

–С. 23.

67

управления. Так, в середине 60-х гг. XIX в. приказы общественного призрения прекратили свою работу ввиду замещения их земскими учреждениями, унаследовавшими функциональную нагрузку первых; в 1870 г. учреждается должность городового (низший чин городской полиции), профессиональная ответственность которого распространялась на вопросы, связанные с социальной поддержкой нуждающихся лиц.

Увеличивала эффективность социальной заботы на рубеже ХIХ–ХХ вв. «организация частной благотворительности, призрение и попечительство земско-приходских учреждений, которые значительно превышали долю государственного призрения в этой сфере»118. В последней четверти ХIХ в. государственная власть ясно сознавала серьезный риск нарушения социального и социаль- но-экономического благополучия империи, неизбежный ввиду обезземеливания крестьянства и резкого количественного роста пролетариев119.

Важнейшим фактором формирования социального облика предреволюционной России стал процесс образования двух влиятельных общественно-классовых категорий: промышленного пролетариата и промышленной буржуазии. Первый имел характерные черты, позволявшие отличить его от предпролетариата эпохи крепостного права, социальной базой которого были крепостные рабочие вотчинных и посессионных мануфактур или зависимые от власти своего барина крестьяне, регулярно отлучавшиеся на заработки, сохраняя при этом тесный контакт с сельской общиной. В течение двух последних десятилетий XIX в. активно шел процесс оформления и существенного укрупнения социальной категории рабочих, постоянно проживавших вместе со своими семьями в промышленных центрах Российской империи, утративших «связь с землей». Однако, наряду с внушительным ростом числа потомственных рабочих, значительная часть наемных работников на производственных предприятиях все еще сохраняла «прописку» в деревне, поддерживала связь с крестьянской общиной. В 1880–

118Благотворительные учреждения Российской империи (по учреждениям императрицы Марии) : в 3 т., т. 1. – Москва, 1896. – С. 14–17.

119Бунге Н. Х. Полицейское право. – Киев, 1869. – С. 142, 144–145.

68

1890-е гг. уход рабочих со столичных фабрик и мануфактур в село на «летние» работы был обыденной практикой.

В конце шестого десятилетия XIX в. государственная власть, наконец, усмотрела в «рабочем» вопросе серьезную опасность: «лишенный обеспеченной будущности, с более развитыми нуждами, – писал российский государственный деятель, ученыйэкономист Н. Х. Бунге, – рабочий класс ощущает сильнейшую потребность в хозяйственном порядке, который доставил бы ему более прочное общественное положение»120. Индустриализация национальной экономики Российской империи неизбежно влекла за собой усиление остроты «рабочего» вопроса; государственная власть в надежде обретения способа его конструктивного решения устремила свой взгляд на западные страны, чей «купленный тяжкой ценой»121 опыт мог оказаться достойным примером для подражания.

Правительственные круги сделали для себя верный вывод: развитие капитализма влечет за собой возложение на государство части ответственности за обеспечение приемлемого уровня и качества жизни пролетариата. Власть категорически отказалась следовать рекомендациям немецкого теоретика «кооперативного социализма», политического деятеля Ф. Г. Шульца-Делича, согласно которым усилия по оздоровлению социальной и социальноэкономической ситуации в пролетарской среде должны прилагать исключительно сами рабочие. Правительство вполне понимало необходимость объединения в этом деле усилий нескольких сторон; роль государства в успешном разрешении противоречий «между трудом и капиталом» виделась главным образом в исполнении им функций по непротиворечивому законодательному регулированию сферы фабричного производства, по формированию правовой базы деятельности органов правительственного надзора на промышленных предприятиях.

Промышленный рывок Российской империи 1860–1870-х гг. обусловил кардинальную трансформацию социально-

120Бунге Н. Х. Значение промышленных товариществ. – Санкт-Петербург, 1870. – Ч. 1. – С. 6.

121Бунге Н. Х. Очерки политико-экономической литературы. – Санкт-

Петербург, 1871. – С. 120, 122–123.

69

экономического облика государства, внес изменения в характер исполнения властью своей социальной роли. Соседство устаревающих и новых форм производственных отношений, конкуренция враждебных друг другу социальных сил, исповедующих приверженность конкурирующим моделям организации социальноэкономической сферы страны не могли не спровоцировать рост противоречий общественного развития, проявившихся в государственной социальной политике во второй половине ХIХ в. в виде

конфронтации интересов помещиков и держателей крупного капитала122.

Благотворительность, оставаясь во все времена эффективным инструментом гармонизации общественных отношений, получает в этот период поддержку государственной власти. Отечественные исследователи, специализирующиеся на изучении проблем и успехов дела общественного призрения и благотворительности отмечали, что «в начале ХХ столетия в России в помощи нуждались 8 млн. человек»123 (что в те годы было почти равно численности населения всех трех скандинавских стран – Дании, Норвегии, Швеции). Принимая во внимание, что число лиц, постоянно проживающих в благотворительных заведениях, составляло 178 126 человек, становится очевидным масштаб и сложность проблемы оказания в массовом порядке адресной социальной помощи и поддержки нуждающимся жителям Российской империи. Тем более, что в указанный период частная благотворительность не выходила за рамки своей единственной формы – устройства благотворительных заведений. Назрела потребность в реорганизации действовавшей системы социальной помощи, ее осовременивании124.

Об актуальности реформирования системы социальной помощи свидетельствует появление в активном словаре общественных деятелей и журналистов терминов «социальная помощь», «социальное обеспечение» в первые же месяцы после свержения самодержавного строя, хотя название ведомства, вновь учрежденно-

122Гиндин И. Ф. К вопросу об экономической политике царского правительства в 60–80-е гг. ХIХ в. // Вопросы истории. – 1959. – № 5. – С. 63.

123Ганзен П. Г. Советы и указания работникам в области благотворения // Трудовая помощь. – 1915. – № 9. – С. 311.

124Там же. – С. 314.

70