Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

С нашей точки зрения, переход к целевой социальной политике предполагается по следующим основаниям:

1)материальная безопасность и условия для потребления доходов всех членов общества;

2)возможности свободно получать образование, медицинскую помощь и т. п.;

3)защита и поддержание окружающей среды на требуемом уровне безопасности;

4)улучшение финансового положения пенсионеров, уменьшение числа малообеспеченных семей и граждан;

5)расширение льгот для работающих женщин, создание необходимых условий для воспитания молодого поколения.

В целом, задачами использования системы социальных гарантий является:

1)полная занятость либо гарантированное предоставление рабочего места;

2)создание систем профессиональной подготовки и переподготовки, а также повышение квалификации;

3)поддержание определенного уровня материальной безопасности на период переподготовки или временной потери работы;

4)защиту основных прав работника.

Современная социальная политика характеризуется не столько стремлением к росту финансового благополучия индивида, сколько к инвестированию в его же социальное развитие. По мнению западных исследователей, человек способен осознать, какая именно помощь от общества ему необходима для достижения социального роста, только тогда, когда сам станет активным субъектом собственного развития. Этим аспектом заинтересовались отечественные политики и ученые. В программе социальноэкономического развития России «Стратегия 2020: Новая модель роста – новая социальная политика» отмечается, что рост благосостояния граждан напрямую зависит от роста экономики. Однако, находясь на переходном этапе развития, российское общество нуждалось в экономическом росте определенного направления. Экспорта сырьевых ресурсов было недостаточно для того, чтобы удерживать от падения экономику страны, поскольку цены на

41

сырье на мировом рынке оставались крайне нестабильными. К тому же, с каждым годом все больше и больше увеличивалось технологическое и институциональное отставание страны. Чтобы решить эти проблемы, разработчики концепции предложили использовать такие новые факторы конкурентоспособности, как высокое качество человеческого капитала и значительный научный потенциал.

Подчеркнем, что социальная политика является особой, функционально значимой сферой социальной деятельности. Основное ее содержание – регулирование социальных отношений и формирование стабильной социальной структуры общества. Результатом социальной политики является достижение оптимального уровня социального неравенства, обеспечение благоприятного социального климата и формирование необходимых условий для развития потенциала человека. В настоящее время социальная политика характеризуется высокой степенью социальной дифференциации, сложностью социальных отношений и, кроме того, продвижением человеческих ресурсов на первое место среди других факторов общественного развития74.

Структурные элементы социальной политики, основываясь на их взаимодействии, можно выразить схематически: субъект → функции → принципы → цель → приоритеты → механизм → объект. Остановимся на характеристике каждого элемента данной системы:

–субъекты социальной политики – это государственные учреждения; органы местного самоуправления; общественные, благотворительные и религиозные организации;

–функции социальной политики – это обеспечение гарантий социальной защиты нуждающихся; контроль за политической стабильностью власти и уровнем экологической безопасности. Основная цель воплощения функций состоит в воспроизводство общества и регулировании рабочей силы;

–принципы социальной политики: толерантности, социального равенства и солидарности, социальной поддержки, социальных гарантий и социальной ответственности;

74 Социальная политика и социальная работа в изменяющейся России / под ред. К. М. Ярской. – Москва : ИНИОН-РАН, 2002. – С. 116.

42

–главная цель социальной политики – это обеспечение достойного качества жизни народонаселения посредством удовлетворения его насущных потребностей путем улучшения материального положения; реализации конституционных гарантий в сфере труда; социальная защита народонаселения; предоставление социальных гарантий слабообеспеченным слоям; урегулирование демографических сложностей;

–приоритеты социальной политики – основные действия государства и общества для урегулирования социальных проблем;

–механизм социальной политики предполагает использование отдельных форм, методов и средств для достижения поставленной цели:

а) формы – социальные программы, решения, контроль над ресурсами, сбор налогов, контроль расходов финансов и т. д.;

б) методы – это убеждение, поощрение, принуждение, акцентирование на общественное мнение и т. д.;

в) ресурсы – это финансовое и материальное обеспечение соответствующими кадрами75.

–объекты социальной политики – это все население; социальные общности, которые объединены определенными связями и отношениями; отдельные индивиды, оказавшиеся в тяжелой жизненной ситуации. Основанием для такого дробления на элементы социальной политической системы является выделение в обществе трудоспособного и нетрудоспособного народонаселения. Государство предоставляет трудоспособным условия для их самостоятельного обеспечения благополучием, нетрудоспособным оказывает социальную помощь и поддержку.

Таким образом, выделение моделей и элементов структуры социальной политики зависит от выбора приоритетных направлений социальной политики и степени участия государства в ее реализации.

Среди ученых-политологов отсутствует единое мнение относительно моделей социальной политики. Большинство современ-

75 Олейникова Е. Г. Социальная политика государства: эволюция моделей и приоритетов в ХХ – начале ХХI вв. : [моногр.]. – Волгоград : ВАГС, 2006. –

С. 16–19.

43

ных специалистов в качестве типичных моделей выделяют либеральную, консервативную и социал-демократическую.

К основным структурным элементам социальной политики относятся: субъект, функции, принципы, цель, приоритеты, механизм и объект, которые в своем взаимодействии образуют четкую структуру социальной политики.

1.3. Социальная защита в структуре социальной политики

Повсеместно люди стремятся поднять свой уровень жизни не только за счет собственного труда, но и с помощью механизмов социальной защиты. В индустриально развитых странах социальная защита – важнейший элемент социальной политики: расходы на социальные нужды составляют более 25 % валового национального продукта, именно здесь получили развитие первые социальные программы. По опыту индустриально развитых государств, продуманная система социальной защиты, как структурного элемента при реализации целевой социальной политики, не только повышает благосостояние населения, но также расширяет и укрепляет трудовые ресурсы, активизирует экономический рост, придает устойчивость политической и социальной ситуации в стране.

Существующие теории и национальная практика социальной защиты различаются по структуре и конфигурации (сочетанию) институтов, таких как: обязательное социальное страхование, социальная помощь и государственное социальное обеспечение, медицинское обслуживание, образование, а также ресурсов, выделяемых на их функционирование.

Исследования категории «социальная защита» за рубежом имеют долгую историю. Впервые этот термин был применен в Соединенных Штатах в ходе внедрения социальных программ в рамках политики Т. Рузвельта в 1935 г. В 1940-х гг. термин «социальная защита» был принят Международной организацией труда и

44

стал базисом для всех нормативных документов по вопросам социальной политики76.

В трактовке Международной организации труда, «social security» – это «защита, которую общество обеспечивает своим членам посредством набора общественных мер от экономических и социальных бедствий...»77.

Как отмечает исследователь А. М. Бабич, «формирование современных систем социальной защиты связано с процессом индустриализации, усилением государственного регулирования социальных процессов, усложнением социально-демографической структуры общества»78. Быстрому развитию систем социальной защиты способствовали ускоренные темпы экономического роста, усиление роли государства в социально-экономических процессах и зарождение теории «социального государства»79.

Детальный анализ социальной защиты представлен в трудах ученых, полагающих, что система социальной защиты способна объединить все доступные возможности и нивелировать социальные риски80. Среди российских исследователей данную позицию наиболее последовательно отстаивает В. Д. Роик. С его точки зрения, «система социальной защиты охватывает пять основных институциональных форм: государственную социальную помощь, оказываемую населению за счет государственного бюджета; государственное социальное обеспечение работников, которые выполняют специальные государственные функции (сюда относятся военнослужащие, полиция и др.); систему обязательного социального страхования; систему добровольного личного страхования, финансируемые либо за счет личных средств работников, либо сов-

76 Гунибский М. Ш., Макаров В. Ф. История развития «государства благосостояния» в Европе. – Москва : Проспект, 2011. – С. 47.

77Конвенции МОТ // Российское трудовое законодательство. Комментарии / под ред. Ю. П. Орловского. – Москва : Контракт, 1997. – С. 38.

78Бабич А. М., Егоров Е. Н., Жильцов Е. Н. Экономика и финансирование социальной сферы. – Казань : Изд-во КГУ, 2012. – С. 74.

79Там же. – С. 76.

80 Мартыненко А. В. Медико-социальная работа: теория, технологии, образование. – Москва : Наука, 2009; Поздняков С. В. Социальное страхование

45

местно с работодателем; систему социальной защиты работников только за счет средств работодателя (фонды социального назначения)»81. В предложенной модели одновременно приведены три метода добровольной негосударственной социальной защиты: индивидуальное страхование, коллективное страхование и корпоративное социальное обеспечение, что следует отнести к ее несомненным достоинствам. Однако, согласно данной схемы, обязательные государственные формы социальной защиты затронуты весьма ограничено, при этом в реальности они обычно охватывают значительный диапазон социальной защиты и существенно различаются между собой82.

На самом деле понятие «социальная защита» неоднозначно трактуется в разных странах и международных организациях. Иногда оно включает в себя все показатели социальной среды человека, в частности, благоприятную экологическую обстановку, заботу о детях, улучшение жилищных условий. Зачастую социальная защита понимается достаточно узко, сводясь только к вопросам пенсий и помощи безработным. Это различие в подходах объясняется национальным своеобразием формирования социальной политики, традиций и спецификой экономики страны.

Рассмотрев основные трактовки понятия «социальной защиты» считаем определение статьи 25 Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. наиболее приемлемым с учетом статьи 39 Конституции Российской Федерации: каждый человек право на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого, членов его семьи, в том числе, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и пр.83

По-нашему мнению, различия в существующих трактовках «социальной защиты» обусловлены территориальными особенностями отдельных государств. Наряду с ними, в международном

81Роик В. Д. Социальное изменение государственной экономической политики. – Москва : РАГС, 2007. – С. 95.

82Там же. – С. 97.

83Всеобщая декларация прав человека от 10.12.1948 года // Российская газета. – 10 декабря 1998. – № 235; Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 года // Российская газета. – 4 июля 2020. –

№144.

46

праве основным документом о социальной защите является Конвенция Международной организации труда № 102 о минимальных стандартах социального обеспечения, которая вступила в силу в 1995 г. Этот документ содержит перечень основных видов социальной защиты. Конвенция № 102 определяет девять видов социальной защиты: медицинское обслуживание; пособие по безработице; пенсии по старости; пособия по профессиональным травмам; пособия по инвалидности; пособия по случаю потери кормильца; пособия по беременности и родам; пособия по болезни; семейные пособия84. В Конвенции перечислены не все социальные проблемы. Например, в ней не упоминается защита наиболее социально уязвимых групп населения: бездомных, беженцев, хотя во многих странах эти социальные группы все чаще обращаются к ней. Исходя из рекомендаций Международной организации труда государства разрабатывают свое национальное социальное законода-

внимание в социальных вопросах переключается на коллективные соглашения и систему трудового арбитража.

Наряду с различными подходами к социальной защите, в разных государствах существуют общие принципы ее организации.

Первый принцип – дифференцированного подхода к разным слоям и группам населения в зависимости от их социального статуса, возраста, способности работать и степени экономической независимости. Для инвалидов основная задача их социальной защиты заключается в поддержании благосостояния, обеспечении определенного уровня потребления, создании надежных гарантий дохода и т. д. Для трудоспособного населения государственные гарантии сохранения среднего уровня жизни сведены к минимуму. Так, социальными гарантиями для них выступает обеспечение условий для получения трудового дохода, и, прежде всего, организация занятости, а также повышения квалификации

47

и переподготовки, защиты прав граждан в сфере трудовых отношений.

Второй принцип – это создание механизма социальной защиты на основе набора юридически закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий, предоставляемых обществом каждому члену, и контроль за соблюдением его важнейших социальных прав. Другими словами, это принцип перехода от социальной зависимости к социальным гарантиям. Система социальной защиты должна быть гибкой, направленной на предотвращение возможных факторов социального риска, а не на устранение уже возникающих очагов социальной напряженности. В наиболее общем виде государственными минимальными социальными стандартами являются социальные нормы и стандарты, установленные государственными органами, которые определяют уровень минимального гарантированного удовлетворения наиболее значимых потребностей человека в материальных благах, свободных и общедоступных социально-культурных услугах, имеющих первостепенное значение. В сферу применения этих стандартов входят основные виды платежей населению: заработная плата, пенсии, стипендии, а также бесплатные и общественные услуги социальных

икультурных учреждений, финансируемых из государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Третий принцип системы социальной защиты – принцип интеграции. Он определяет фундаментальное требование для системы социальной защиты, которое заключается в том, что эта система действует на всех уровнях с четким определением прав, обязанностей и функций каждого элемента общества. В то же время, чрезвычайно важно правильно распределить компетенцию между уровнями и учреждениями.

Из опыта зарубежных стран следует, что защита инвалидов

исоциально уязвимых слоев населения в первую очередь зависит от местных органов власти, что значительно увеличивает адресность социальной помощи. К компетенции местных органов власти, как правило, относится также организация социальных услуг для престарелых, инвалидов, многодетных семей. В развитии системы социальной защиты западно- и восточно-европейских стран, помимо государственных, большую роль играют различные не-

48

правительственные некоммерческие организации. В эти организации входят представители различных общественных движений, социальных или профессиональных групп; инвалиды, женщины, молодежь, потребители и предприниматели. Субъектный состав включает также различные женские ассоциации, организации по защите детей, ассоциации лиц с ограниченными возможностями здоровья и ветеранов, молодежные правозащитные организации, медицинские ассоциации, Красный Крест и другие гуманитарные общества85.

Термин «социальная защита» подчеркивает универсальный характер социальных прав. В Российской Федерации этот термин используется в узком смысле, когда речь идет о защите социально уязвимых групп населения и инвалидов. «Социальная защита – это не только константа, норма, но и система мер, направленных на создание условий, обеспечивающих экономическое и моральное благополучие наиболее уязвимых, незащищенных

слоев населения, а также на предоставление им дополнительных прав и льгот …»86.

Нельзя не согласиться с широким смыслом понятия социальной защиты, под которым понимается следующее: «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого, членов семьи, право на обеспечение при безработице, болезни, инвалидности, вдовстве, наступлении старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам» (статья 25 Декларации прав человека, принятая 10 декабря 1948 г. на Генеральной Ассамблее ООН, Российская Федерация ее ратифицировала в 1998 г.)87.

85Анбрехт Т. А. Социальная защита отдельных категорий граждан. – Тюмень : Изд-во ТюмГУ, 2005. – С. 23.

86Осадчая Г. И. Социальная сфера: методология анализа и управления // Общество и экономика. – 2010. – № 9. – С. 78.

87Ахинов Г. А. Методические аспекты регулирования социального развития как фактора экономического роста в процессе реформирования экономики России // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. – 2009. – № 2. – С. 64.

49

Еще одним, самостоятельным элементов социальной политики выступает социальное страхование. История зарождения и развития социального страхования показывает, что оно органически связано с капиталистическим способом производства и европейской цивилизацией и требует наличия необходимых предпосылок:

–правовые документы, основанные на принципах равенства перед законом и соблюдения естественных прав человека;

–социальные традиции по самоорганизации гражданского общества на принципах солидарности (обмен гуманитарной помощью, кооперативное движение в Англии) и развитие городского

иместного самоуправления в большинстве европейских стран;

–экономические предпосылки, вызванные трансформацией в экономической и социальной жизни общества и капиталистическим способом организации производства – увеличение социальных рисков потери заработной платы наемным персоналом и социальной незащищенности в городских условиях без поддержки сообщества и большой семьи.

В мировой практике были разработаны три базовые модели социального страхования: централизованная, децентрализованная

икумулятивная88. Централизованная модель представляет собой такую структуру, в которой центральное положение занято государственным социальным страхованием, которое является обяза-

тельным и универсальным. Эта модель применяется в Великобритании, Италии, скандинавских странах, а также в России. Для децентрализованной модели характерно преобладание коллективного социального страхования, которое может быть либо обязательным, либо добровольным. Она распространилась в Японии и США. Смешанной является кумулятивная модель, поскольку в ней государственное социальное страхование и коллективное страхование имеют примерно равное значение для покрытия социально значимых рисков. Эта модель используется во Франции, Швейцарии и Германии. Причем, «… в большинстве европейских стран существует достаточно развитая система социального страхования. Она характеризуется наличием индивидуальной ответственности за формирование условий жизни населе-

88 Гунибский М. Ш., Макаров В. Ф. История развития «государства благосостояния» в Европе. – Москва : Проспект, 2001. – С. 28.

50