Генезис политики в сфере социальной защиты постсоветской России. Монография

ния и в то же время солидарным социальным страхованием от опасностей, угрожающих самому существованию человека»89.

В целом, система социального страхования государств Западной Европы реализуется по следующим направлениям: страхование от риска заболевания; страхование от старости, в том числе страхование членов семьи в случае смерти застрахованного лица; страхование от потери дохода в случае безработицы; защита от несчастных случаев и страхование от потери дохода из-за инвалидности в результате аварии. Социальное страхование, наряду с социальной помощью, обычно рассматривается как элемент социального обеспечения. Расширение системы социального обеспечения, обусловленное ростом экономики страны, осуществляется по трем направлениям:

1)расширение социального страхования. Это означает, что изначально система социального страхования брала на себя защиту только от определенных социальных рисков, но, в конечном итоге, стала включать все большее их количество;

2)расширение состава социально защищенных групп. Иными словами, первоначально система социального страхования охватывала только лиц наемного труда и постепенно распространилась на другие категории населения, которым требовалась защита;

3)увеличение количества услуг социального страхования и повышение их качества. Это означает, что количество предоставляемых услуг изначально было небольшим. Однако, с ростом эко-

номического потенциала государства стало возможным постепенно улучшать качество предоставляемых услуг90.

Наряду с основными направлениями реализации социального страхования, не меньшее значение имеют принципы страхования, которые устанавливают источники финансирования помощи, предоставляемой за счет взносов, а также соотношение между взносами и объемом социальных услуг. В большинстве стран источниками фондов социального страхования выступают перечис-

89Ветрова Н. С. Социальная программа в странах Запада. – Москва : РГИУ, 2001. – С. 53.

90Капитоненко Н. А., Пудовкина В. В. Социальная защита и социальное страхование в России: итоги перемен. – Москва : Юрайт-Издат, 2008. – С. 74.

51

ления сотрудников, работодателей, а также государства из фондов социальной помощи, финансируемых за счет общих налогов.

С нашей точки зрения, каждый из перечисленных принципов оказывает влияние на систему социальной защиты. Вместе с тем, основным для Европы, но не для нашей страны, остается принцип страхования91.

Как указывает в своей работе В. Д. Роик, «мировой опыт показывает высокую эффективность автономных систем социального страхования, которые являются не только финансовыми системами, обеспечивающими накопление средств для социальной защиты населения, но и мощными механизмами, которые поощряют предприятия к улучшению условий труда, созданию социальной инфраструктуры на предприятиях и обеспечению широкого спектра медицинских услуг населению»92.

Безусловно, зарубежная система протестирована на практике и некоторые ее элементы, возможно, могут быть внедрены в Российской Федерации. Однако, изменять в отечественную систему следует постепенно и с обязательным учетом отечественной специфики. Система социального страхования зарубежных стран нам представляется только частично востребованной в современной России, при заимствовании отдельных элементов которой необходимо воздерживаться от механического копирования.

Социальное обслуживание как форма реализации социальной защиты способствует удовлетворению социально-культурных, духовных, интеллектуальных потребностей человека, поддержанию его нормальной жизни. Социальные услуги предоставляются как государственными учреждениями, так и коммерческими организациями. Отношения между государственными и негосударственными институтами в социальной инфраструктуре общества различны и определяются спецификой социальной политики государств.

Отечественный исследователь В. В. Антропов, анализируя организацию социальной защиты населения в индустриально разви-

91Крылов А. А. Сущность социальной защиты населения. – Москва :

КноРус, 2009. – С. 38.

92Роик В. Д. Социальное изменение государственной экономической политики. – Москва : РАГС, 2007. – С. 95.

52

тых странах, вводит понятие «экономическая модель». «Под экономической моделью социальной защиты, – пишет он, – понимаются сложившиеся принципы организации и функционирования ее программ в той или иной стране. В странах Европейского союза доминируют четыре основные модели: континентальная или бисмарковская, англосаксонская или модель Бевериджа, скандинавская и южно-европейская»93.

Континентальная модель (модель Бисмарка) утверждает жесткую взаимосвязь между уровнем социальной защиты и продолжительностью профессиональной деятельности. Континентальная модель основана на социальном страховании, услуги которого финансируются главным образом за счет взносов работодателей и застрахованных. Основой модели Бисмарка является принцип профессионального единства (солидарности), который предусматривает присутствие страховых фондов, находящихся в равной доступности для работников и предпринимателей. В фондах собираются деньги, отчисляемые из заработной платы работников, и из этих средств производятся выплаты. Финансовое обеспечение таких систем, как правило, осуществляется не из государственного бюджета, поскольку принцип гибкости бюджета противоположен этой модели социальной защиты. Соответственно, для слабообеспеченных граждан, которые не получают страховые социальные пособия (например, из-за отсутствия необходимого страхового опыта), национальная солидарность реализуется через системы социальной помощи.

Несмотря на существование принципа обязательного социального страхования (например, в Германии обязательное социальное страхование предусмотрено законом), он не соблюдается полностью. Это связано с наличием максимального уровня заработной платы, при получении которой членство в режимах социального страхования не является обязательным (возможно только добровольное страхование) или ограничивается вычетами (в данном случае в рамках обязательного социального страхования вычеты производятся только в пределах предельной заработной платы, а социальные выплаты рассчитываются с учетом этого уров-

93 Антропов В. В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС. – Москва : Экономика, 2009. – С. 74.

53

ня). Иными словами, базисом этой модели является принцип справедливости, при котором размер страховых выплат определяется суммой страховых премий. Рождение этого принципа произошло в Германии в конце XIX в. и на сегодняшний день существенное развитие системы социальной помощи (основанной на принципе благосостояния, а не страхования) привело к изменению этой мо-

дели и увеличению доли бюджетного финансирования социальной защиты94.

Ключевыми параметрами национальных систем социальной защиты, основанных на модели Бисмарка, являются максимальное рассмотрение характера трудовых отношений, стремление сохранить уровень материального благосостояния работников в профессиональных группах и категориях на принципе обязательного социального страхования, что является центральным институтом социальной защиты.

Эта модель используется во многих европейских странах: Германии, Франции, Австрии, странах Бенилюкса. Уровень социальных пособий (пенсии и пособия) связан с размером заработной платы. Это обеспечивается на основе высокой культуры социального страхования:

–поддержание достигнутого уровня и качества жизни застрахованных работников, их социального статуса в случае социальных рисков, а также предоставление качественных медицинских услуг и услуг по реабилитации;

–оптимальное сочетание интересов субъектов правовых отношений – индивидуальная ответственность работников и работодателей, их солидарная взаимопомощь, которая проявляется в распределении страховой нагрузки между ними на паритетной основе. В то же время, размер пенсий и пособий зависит от размера заработной платы, суммы страховых выплат и продолжительности страхового периода;

–организация социального страхования для определенных видов социальных рисков в форме взаимных страховых партнерств, в которых работодатели и сотрудники играют ключевую роль. Их уполномоченные представители устанавливают размер

94 Ветрова Н. С. Социальная программа в странах Запада. – Москва : РГИУ, 2001. – С. 65.

54

страховых тарифов, закладывают основы политики для развития страховой, социальной и медицинской инфраструктуры, организуют процесс управления деятельностью исполнительных органов (страховщиков);

– конгломерат универсальных и дифференцированных подходов при определении финансового бремени и размера страховых тарифов. Первое выражается в равных для всех категорий занятых взносов на социальное страхование, второе – в гибких тарифах, которые позволяют компенсировать затраты, связанные с различ-

Европе Великобританией и Ирландией. Она основана на докладе британского экономиста У. Бевериджа, представленном британскому правительству в 1942 г. Большое влияние на предложения У. Бевериджа было оказано соображениями Дж. Кейнса о том, что развитие общественного производства и занятости определяется факторами эффективного спроса и, следовательно, перераспределение доходов в интересах социальных групп, получающих более низкие доходы, может увеличить денежный спрос массовых покупателей. Модель основана на следующих принципах: принципе универсальности системы социальной защиты – распространении ее на всех граждан, нуждающихся в материальной помощи; принципе единообразия и унификации социальных услуг и платежей, которые выражаются в размере пенсий, пособий и медицинских услуг, а также условиях их предоставления95.

Принцип распределительной справедливости выступает фундаментом в этой модели, поскольку в этом случае он является не профессиональной (как в случае с моделью Бисмарка), а национальной солидарностью. Финансирование таких систем социальной защиты осуществляется как за счет страховых взносов, так и от налогообложения. В частности, финансирование семейных пособий и медико-санитарной помощи осуществляется из государственного бюджета, а других социальных пособий – за

95 Алпатова Г. М. У истоков социального государства: У. Беверидж // Вестник Пермского государственного университета. – 2009. – № 8. – С. 93.

55

счет страховых премий работников и работодателей. В отличие от континентальной, эта модель включает социальное страхование с минимальными по размеру социальными пособиями и социаль-

ной помощью, имеющими доминирующее значение в этой системе96.

Скандинавская модель социальной защиты применяется в Дании, Швеции и Финляндии. Отличительной особенностью скандинавской модели является широкий перечень различных социальных рисков и жизненных ситуаций, требующих поддержки общества. Получение социальных услуг и платежей, как правило, гарантируется всем жителям страны и не определяется трудоустройством и выплатой страховых взносов. В целом, уровень социальной защиты, характерный для этой модели, является относительно высоким, что достигается посредством активной политики перераспределения, направленной на выравнивание доходов. Предпосылкой для функционирования этой модели выступает высокоорганизованное общество, построенное на основе приверженности принципам справедливости97.

Финансирование систем социальной защиты, связанных с этой моделью, осуществляется в основном за счет налогообложения, хотя определенную роль играют страховые взносы от предпринимателей и работников. Исключением из данной системы следует считать страхование по безработице, которое относится

к юрисдикции профсоюзных организаций и не является обязательным98.

Южно-европейская модель социальной защиты представлена в Италии, Испании, Греции и Португалии. Только в первое десятилетие ХХI в. системы социальной защиты были созданы или улучшены под влиянием социально-экономических и структурных изменений в этих государствах. В отличие от предыдущих, эта модель может интерпретироваться скорее как развивающаяся, пере-

96 Социальное государство: концепция и сущность: доклады Института Европы. – Москва : Наука, 2004. – С. 86.

97 Гунибский М. Ш., Макаров В. Ф. История развития «государства благосостояния» в Европе. – Москва : Проспект, 2011. – С. 27.

98 Антропов В. В. Экономические модели социальной защиты населения в государствах ЕС. – Москва : Экономика, 2009. – С. 102.

56

ходная и, следовательно, не имеющая четкой организации. Вот почему «рудиментарный» характер этой модели отмечен как ее главная особенность различными западными исследователями. Как правило, уровень социальной защиты, характерный для этой модели, относительно низок, и основная функция социальной защиты зачастую рассматривается как забота о родственниках и семьях. Поэтому здесь важную роль играют семьи и другие институты гражданского общества, а социальная политика в основном пассивна и ориентирована на компенсацию потерь в доходах определенных категорий граждан. Характерной особенностью этой модели является также асимметричная структура социальных расходов. Например, в Италии это проявляется в том, что большая часть социальных расходов состоит из пенсий (ВВП Италии – 14,7 % при среднем по Европе – 12,5 %), в то время как относительно мало денег тратится на поддержку семьи, материнства, политики в области образования и занятости (около 1 %)99.

Аналогичный подход к классификации систем социальной защиты и пенсионного обеспечения, с точки зрения тенденций развития программ социальной защиты, предложен российским исследователем Е. В. Тишиным. Он определяет следующие модели социальной защиты: неоконсервативную (США, Англия, Канада); социал-демократическую (Швеция, Дания, Швейцария, Люксембург); на основе теории социального государства (Германия, Австрия); на основе теории государства всеобщего благосостояния (Франция, Бельгия, Япония).

Таким образом, современная социальная защита выступает одним из самостоятельных структурных элементов целевой социальной политики, наряду с социальным страхованием, социальным обеспечением и социальной поддержкой. В этой связи, отождествлять социальную защиту со всей социальной политикой ошибочно.

Система социальной защиты в индустриально развитых странах развивалась на всем протяжении становления рыночных отношений. Причиной создания этой системы стало воздействие комплекса политических и социально-экономических факторов:

99 Роик В. Д. Социальное изменение государственной экономической политики. – Москва : РАГС, 2007. – С. 98.

57

индустриализации, монополизации экономики, активизации классовой борьбы, урбанизации образа жизни и др.

В большинстве промышленно развитых стран социальная защита осуществляется через систему прав и гарантий, включает государственную помощь для обеспечения «социально гарантированного минимума». Важность проблемы социальной защиты в индустриально развитых странах заключается в том, что задачей существующих социальных программ является снижение социальных рисков, которое большинство населения рассматривает как основную функция государства.

К тому же существующие системы социальной защиты индустриально развитых стран достаточно дорогостоящие. Поэтому, стремление большинства государств реформировать собственные системы социальной защиты и сократить расходы в целях приспособления к изменившейся социальной обстановке, будут в последующем занимать центральное место в обществе.

Нельзя не признать, что апробированные на практике отдельные элементы зарубежной системы социальной защиты, могут быть применены в Российской Федерации. Однако, нам представляется, что зарубежная система социальной защиты может быть только крайне осторожно, постепенно и частично востребованной в современной России.

58

Глава 2

ФАКТОРЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

2.1. Становление политики в сфересоциальной защиты РФ в досоветский и советский периоды

Политика в области социальной защиты включает в себя создание системы компетентных государственных органов и других общественных институтов, деятельность которых направлена на прогрессивное развитие социальной сферы, улучшение качества, условий и образа жизни людей, обеспечение некоторых частей их жизненных потребностей, оказание населению необходимой социальной поддержки, защиты и помощи.

Грамотный анализ проблем и перспектив концептуализации и реализации современной отечественной социальной защиты невозможен без учета ценного опыта, приобретенного Россией в области политики общественного развития и социального обеспечения.

В первой половине 1990-х гг. российская социальная защита сохраняла заимствованный из практики регулирования социальной сферы Советского Союза патерналистский характер социального развития, для которого характерно строгое определение социального статуса человека и распространение социальной поддержки практически на все население. С позиции неоинституционализма патерналистский этап можно описать в терминах теории

«path dependence», «зависимости от предшествующего развития» или «эффекта колеи»100.

Основная идея «path dependence» состоит в том, что выбор путей развития находится в зависимости от подобного выбора, сделанного ранее. Причем, хронологически первый выбор оказы-

100 Лайкам К. Основные этапы направления реформирования социальной политики в РФ // Общество и экономика. – 2009. – № 11. – С. 116.

59

вает прямое влияние на общий характер и интенсивность развития своего субъекта.

Обусловленность путей развития институтов предшествующим выбором направления деятельности ясно прослеживается на двух уровнях; во-первых, на уровне работы отдельных институтов (правовых, политических и пр.), во-вторых, на уровне институциональных комплектов и систем (особенно, систем национальных экономик).

По замечаниям Р. М. Нуреева и Ю. В. Латова, «применение теории зависимости от предшествующего развития к социальной политике позволяет видеть их альтернативные издержки и тем самым делать выводы об эффективности выбора, сделанного в бифуркационных точках социально-экономических изменений»101.

В ситуации технологической или институциональной конкуренции велика вероятность чередования колебаний коэффициента полезности сначала одного, затем другого варианта. Однако, вариант, на первоначальном этапе уступивший по показателю предельной полезности, теряет всякую возможность для демонстрации собственных преимуществ. Например, когда в начале последнего десятилетия прошлого века в России конкурировали между собой денежный и бартерный расчеты, в первое время большинство организаций оказывалось в выигрыше от бартеризации, однако позднее, в ходе постепенной институционализации рынка она буквально «закупорила» возможности реорганизации производства102.

С нашей точки зрения, любые системы периодизации несовершенны в аспектах схематизации, допуска неизбежных упрощений и даже намеренной примитивизации. Трудности при создании специальным образом дифференцированных хронологических шкал возникают у отечественных специалистов ввиду слабой научной разработанности целого комплекса вопросов, связанных с закономерностями реализации государственной социальной политики, с очевидной сложностью этого феномена. На наш взгляд, на

101Нуреев Р. М., Латов Ю. В. Институционализм в новой экономической истории. – Москва : КноРус, 2007. – С. 24.

102Нуреев Р. М., Латов Ю. В. Институционализм в новой экономической истории. – Москва : КноРус, 2007. – С. 26.

60