Актуальные проблемы становления и развития регионального гражданского общества (в вопросах и ответах). Учебное пособие

области есть положительные примеры организации и проведения общественного мониторинга Общественной палатой Воронежской области. Совместно с Воронежским отделением Всероссийской общественной организации ветеранов (пенсионеров) войны, труда Вооруженных сил и правоохранительных органов, Общественной палатой области была проведена независимая общественная оценка состояния паспортизированных воинских захоронений и состояния символических военно-мемориальных объектов, находящихся на территории Воронежской области. Для проведения мониторинга во всех муниципальных районах и городских округах были созданы рабочие группы по проведению мониторинга. В их состав вошли председатели районных общественных палат, представители районных городских советов ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов, женских советов и других общественных организаций. Работа велась в два этапа: в феврале и апреле 2019 года. На первом этапе, общественными палатами муниципальных районов (городских округов) Воронежской области совместно с районными ветеранскими организациями, было осмотрено 595 паспортизированных воинских захоронений и 737 символических военно-мемориальных объектов в 34 муниципальных районах и городских округах области. По результатам мониторинга,12 паспортизированных воинских захоронений получили оценку «неудовлетворительно». О ходе проведения мониторинга был проинформирован губернатор области А. В. Гусев на оперативном совещании  75.

В марте 2019 года Общественная палата Воронежской области приняла решение провести общественный мониторинг реализации в Воронежской области 11 национальных проектов  76. Для повыше-

75  Общественный мониторинг военно-мемориальных объектов. URL: http://opvo36.ru/obshhestvennyiy-monitoring-voenno-memorialnyih-obektov (дата обращения: 10.12.2019 г.).

76  Пленарное заседание Общественной палаты Воронежской области с участием губернатора. URL: http://opvo36.ru/plenarnoe-zasedanie-obsh- hestvennoy-palatyi-voronezhskoy-oblasti-s-uchastiem-gubernatora (дата обращения: 10.12.2019 г.).

121

ния эффективности этой работы председатель Общественной палаты Воронежской области Н. В. Пономарева предложила, совместно с профильными департаментами областного правительства, сформировать карту результатов мониторинга национальных проектов за 2019 год и последующие годы, которая будет доступна пользователям в сети интернет на сайтах Общественных палат по всему региону. Ход реализации национальных проектов в области был обсужден на пленарном заседании Общественной палаты области 24 июня 2019 года  77. По итогам заседания было принято решение:

—сформировать 11 рабочих групп (в соответствии с профилем реализации национальных проектов на территории Воронежской области), для осуществления общественного контроля за ходом реализации национальных проектов;

—организовать информационно-коммуникативный канал, обеспечивающий вовлечение и содействие участию общественности в реализации национальных проектов, выступить реальным проводником информации для НКО и населения в целом о возможностях участия в национальных проектах в регионе;

—разработать систему взаимодействия и координации усилий, обеспечивающих проведение экспертных групп и переговорных площадок на базе общественных советов при профильных департаментах и управлениях, общественных палат разного уровня.

Общественным советам при исполнительных органах государственной власти и местного самоуправления было рекомендовано осуществлять общественный контроль за реализуемыми исполнительными органами, национальными проектами.

Общественная палата Воронежской области, проводит ежегодный мониторинг отношения общественных институтов к деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов

игородских округов Воронежской области, в рамках исполнения постановления правительства Воронежской области от 26 сентября 2013 г. № 838 «О мониторинге и оценке эффективности разви-

77  Пленарное заседание Общественной палаты Воронежской обла-

сти. URL: http://opvo36.ru/plenarnoe-zasedanie-obshhestvennoy-palatyi-vo- ronezhskoy-oblasti 6 (дата обращения: 10.12.2019 г.).

122

тия муниципальных районов, городских округов и поселений, являющихся административными центрами районов Воронежской ­области»  78.

Насколько эффективно осуществляется общественный контроль в области, сегодня сделать выводы пока нельзя. В тоже время необходимо отметить, что предложение председателя Общественной палаты Н. Пономаревой сформировать совместно с профильными департаментами областного правительства карту результатов мониторинга национальных проектов за 2019 год и последующие годы, доступной пользователям в сети интернет на сайтах Общественных палат по всему региону пока не появилась.

10. В чем суть общественной экспертизы нормативно-правовых актов? Участие в законотворческой деятельности

Практика работы органов государственной власти показывает, что принятие нормативных правовых актов, призванных регулировать важнейшие общественные отношения в различных сферах экономики и политики, прав и интересов граждан и общественных организаций, требует серьезного анализа как возможных последствий от их принятия, так и реакции общества. При этом, исключительно важное значение имеет согласование социальных интересов по принципу формальной свободы в их реализации, когда свобода одних в реализации своих интересов не нарушает свободу других. Эту задачу невозможно решить органам власти без тесного взаимодействия с институтами гражданского общества. Очевидно, что согласование интересов гражданского общества и власти не простой процесс. Это возможно только в случае взаимной заинтере-

78  Постановление Правительства Воронежской обл. от 26.09.2013 № 838 «О мониторинге и оценке эффективности развития муниципальных районов, городских округов и поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов Воронежской области». URL: https://www.govvrn.ru (дата обращения: 30.09.2013 г.),

123

сованности и ответственности, как со стороны власти, так и гражданского общества. Ярким примером может служить обсуждение Общественной палатой Воронежской области вопроса о создании лесопаркового зеленого пояса города Воронежа, в соответствии с законодательством Воронежской области  79. Проведение публичных слушаний показало, что вопрос определения лесопаркового пояса города Воронежа, оказался не простым, так как различные группы граждан видели его решение исходя из собственных взглядов и интересов. Проводимая в течение двух лет Общественной палатой работа, позволила найти разумный компромисс, и было принято постановление Воронежской областной Думы  80.

Общественная палата области, обладая правом законодательнойинициативывВоронежскойобластнойДуме  81можетнепосредственно вносить в Воронежскую областную Думу разработанные ею законопроекты, а также поправки к законопроектам принятым в первом чтении; проводить общественную экспертизу законопроектов и нормативно-правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с Законом области об общественной палате Общественная палата проводит экспертизу проектов законов Воронежской области о поправках к Уставу Воронежской области, а также проектов законов Воронежской области, затрагивающих вопросы:

79  Закон Воронежской области от 06.07.2017 № 92 ОЗ «О лесопарковых зеленых поясах городских населенных пунктов в Воронежской области». URL: https://www.govvrn.ru (дата обращения: 07.07.2017 г.) ; Закон Воронежской области от 16.12.2016 № 169 ОЗ «Об Общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежской области». URL: https://www.govvrn.ru (дата обращения: 21.12.2016 г.).

80  Постановление Воронежской областной Думы от 07.03.2019 № 1665 VI-ОД «О создании лесопаркового зеленого пояса города Воронежа и о его площади». URL: https://www.govvrn.ru (дата обращения: 07.03.2019 г.)

81  Закон Воронежской области от 05.06.2015 г. № 96 ОЗ «О поправках к Уставу Воронежской области». URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.06.2015 г.).

124

1) региональной социально-экономической политики и прав граждан в области социального обеспечения;

2) обеспечения общественной безопасности и правопорядка  82. Анализ практики реализации Общественной палатой области предоставленных ей прав показал, что основной акцент делается на рассмотрение законопроектов и нормативно-правовых актов, направляемых органами государственной власти. Право законодательной инициативы в Воронежскую областную Думу используется крайне редко. По инициативе Общественной палаты области

вобластной Думе было рассмотрено и принято 3 законов области.

Внастоящее время в России сложилась практика так называемого «нулевого» чтения. По мнению специалистов, она достаточно эффективна с точки зрения повышения скорости законодательного процесса, так как законопроект приходит в законодательный орган уже доработанным. Процедура «нулевого» чтения активно применяется в практике бюджетной деятельности, при составлении проекта федерального закона о бюджете, несмотря на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации норм, касающихся «нулевого» чтения, нет  83. По мнению Секретаря Общественной палаты РФ Л. М. Михеевой, реакция общества на новый закон должна быть выявлена и доведена до законодателя на стадии инициативы, а не тогда, когда закон опубликован и вступает в силу  84.

ВВоронежской области недостаточно внимания уделяется участию населения и институтов гражданского общества в рассмотрении законопроектов на стадии «нулевого чтения», несмотря на то,

82  Статья22законаВоронежскойобластиот16.12.2016№ 169 ОЗ(ред. от 13.09.2019) «Об Общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежскойобласти».URL:https://www.govvrn.ru(датаобращения:21.12.2016 г.).

83  Болтинова О. В. Становление и развитие бюджетного законодательства Российской Федерации / О. В. Болтинова // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3. С. 74—82.

84  Главой Общественной палаты стала заслуженный юрист РФ Лидия Михеева. URL: https://www.oprf.ru/press/news/2019/newsitem/51801 (дата обращения: 10.12.2019 г.).

125

что ежегодно проводятся публичные слушания по законам: опроектебюджетанаочереднойфинансовыйгодиплановыйпериод;опроекте отчета об исполнении областного бюджета, в порядке, предусмотренном Законом Воронежской области «О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области»  85. Проведенный анализ правовой базы, регулирующей деятельность Общественной палаты Воронежской области показал, что внем имеются пробелы. Так, ни вРегламенте Воронежской областной Думы, ни в Регламенте правительства Воронежской области не прописан механизм рассмотрения заключений Общественной палаты по результатам проведения общественной экспертизы нормативных правовых актов. Заключение, подготовленное по результатам общественной экспертизы, всоответствии со статьей22 Закона № 169 ОЗ, направляется на рассмотрение губернатору Воронежскойобласти,ворганыгосударственнойвластиВоронежскойобласти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы иорганизации, осуществляющиевсоответствиисфедеральнымизаконамиотдельныепубличные полномочия, иобнародуется всоответствии сФедеральным законом № 212 ФЗ, в том числе, размещается в информационно-телекомму- никационной сети «Интернет»  86. Однако взаконодательстве области отсутствует механизм рассмотрения заключений Общественной палаты по результатам проведенных общественных экспертиз. Аналогичная ситуация наблюдается и на федеральном уровне  87.

85  Закон Воронежской области от 27.11.2008 № 120 ОЗ «О народном обсуждении проектов нормативных правовых актов Воронежской области и важнейших вопросов социально-экономического развития Воронежской области» // Молодой коммунар. 2008. 29 ноября.

86  Статья22законаВоронежскойобластиот16.12.2016№ 169 ОЗ(ред. от 13.09.2019) «Об Общественной палате Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Воронежскойобласти».URL:https://www.govvrn.ru(датаобращения:21.12.2016 г.).

87  Агибалов Ю. В. О формировании механизмов, обеспечивающих участие Общественной палаты Российской Федерации, общественных па-

126

Для повышения роли и значения проведенной общественной экспертизы Общественной палатой Воронежской области, целесообразно закрепить в областном законодательстве обязанность органов государственной власти и местного самоуправления рассматривать, в порядке, установленном законом или регламентом органа власти, заключения по результатам общественной экспертизы,

снепосредственным участием представителя общественной палаты, проводившего экспертизу нормативно-правового акта. С такой

сзаконодательной инициативой в областную Думу могла бы выйти Общественная палата Воронежской области. При наличии такой нормы, можно было бы оценивать работу общественной палаты по осуществлению общественной экспертизы.

Подобные нормы были в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, Законом Ярославской области было предусмотрено, что Заключения Общественной палаты подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти Ярославской области, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами. Мотивированный ответ по результатам рассмотрения заключения Общественной палаты должен быть направлен в Общественную палату не позднее тридцати дней с момента получения заключения. На заседания Ярославской областной Думы, органов исполнительной власти Ярославской области, органов местного самоуправления при рассмотрении заключений Общественной палаты приглашаются члены Общественной палаты  88. В Брянской области, при рассмотрении заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Брянской области на заседании Брянской областной Думы, в администрации Губернатора Брянской области и Правительства Брян-

лат субъектов Российской Федерации в экспертизе законопроектов и государственных решений, в том числе в рамках «нулевого» чтения // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2015. № 4 (23). С. 15—28.

88  Закон Ярославской области от7 октября 2008 г. № 50 з «Об Общественной палате Ярославской области». URL: http://www.duma.yar.ru/service/acts/z_08_050.html (дата обращения: 10.12.2019).

127

ской области, представительных органах муниципальных образований приглашается представитель Общественной палаты  89. Подобные нормы закреплены в законе Костромской области  90. В Смоленской области Общественная палата вправе проводить общественную экспертизу по своей инициативе, в случае обращения

вОбщественную палату граждан или общественных объединений по вопросам необходимости проведения общественной экспертизы, а также по инициативе субъектов, указанных в частях 3 и 4 статьи 22 Федерального закона «Об основах общественного контроля

вРоссийской Федерации»  91.

Спринятием Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»  92, субъекты Федерации привели, в соответствии

сним, свои региональные законы.

11. В чем суть общественных советов при исполнительных органах государственной власти?

Общественные советы при органах государственной власти, как институты гражданского общества — это постоянно действующие органы общественного контроля, выполняющие консульта-

89  Закон Брянской области от 14.12.2006 № 120 з «Об общественной палате Брянской области». URL: http://docs.cntd.ru/document/974007517 (дата обращения: 10.12.2019 г.).

90  Закон Костромской области от 4 марта 2016 года № 71 6 зко «О внесении изменений в закон Костромской области «Об общественной палате Костромской области». URL: http://docs.cntd.ru/document/432942985 (дата обращения: 10.12.2019 г.).

91  Закон Смоленской области от 13.03.2006 № 3 з «Об Общественной палате Смоленской области» (статья 11) // Смоленская газета, 2006. 16 марта.

92  Федеральный закон от 23.06.2016 № 183 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2016. № 26 (Часть I). ст. 3852.

128

тивно-совещательные функции и, участвующие в осуществлении общественного контроля, в порядке и формах, которые предусмотрены Федеральным законом № 212 ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ. Они позволяют учитывать и согласовывать между собой интересы различных социальных групп, на которые направлены, принимаемые органами власти решения. Общественные советы образуются при взаимодействии с органами власти, поэтому исключительно важное значение имеет обеспечение самостоятельности и независимости общественных советов от органов власти. Без этого невозможно эффективно осуществлять функции общественного контроля и давать объективную общественную оценку деятельности органов власти.

Президент РФ В. В. Путин своим Указом от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»  93, установил необходимость открытого формирования составов общественных советов и участия в их деятельности организаций и экспертов, независимых от органов власти, повышения роли Общественной палаты РФ при формировании общественных советов при федеральных органах государственной власти. С принятием Федерального закона № 212 ФЗ, Общественная палата РФ получила право организовывать конкурсы по формированию общественных советов. Аналогичное право получили и Общественные палаты субъектов РФ в региональном законодательстве  94. Порядок формирования общественных советов при исполнительных органах государственной власти в субъектах РФ, регулируется подзаконными актами: на основе постановлений регионального правительства осуществляется формирова-

93  Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ», 07.05.2012, № 19, ст. 2338.

94  Закон Воронежской области от 05.06.2013 № 103 «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области». URL: http://www.govvrn.ru (дата обращения: 08.06.2015 г.).

129

ние общественных советов в Тюменской области  95и Свердловской области  96; на основе закона — в Челябинской области  97, на основе закона, постановления правительства и положения, утвержденного исполнительным органов государственной власти — в Воронежской  98.ВсубъектахРоссийскойФедерациисложиласьпрактика формирования общественных советов при исполнительных органах государственной власти.

Анализ, проведенный Е. Г. Дьяковой и А. Д. Трахтенберг  99 на примере Уральского федерального округа, показал, что положения об общественных советах в субъектах РФ существенно различаются. В Свердловской области, акцент делается на необходимости информирования граждан о деятельности органов власти, участии членов общественных советов в работе конкурсных и аттестационных комиссий, организации и проведении общественной экспертизы; в Курганской области — наиболее часто встречаются указания на обязательность проведения экспертизы нормативных правовых

95  Постановления правительства Тюменской области от 25.04.2013 № 131 п «О порядке образования и Типовых правилах организации общественных советов при исполнительных органах государственной власти Тюменской области».

96  Постановление правительства Свердловской области от 07.02.2014 № 65 ПП «Об утверждении порядка образования общественных советов при областных исполнительных органах государственной власти Свердловской области» ; от 29.07.2015 № 691 ПП «О внесении изменений в постановление правительства Свердловской области от 07.02.2014 № 65 ПП».

97  Закон Челябинской области от 13.04. 205 № 155 ЗО «Об общественном контроле Челябинской области».

98  Закон Воронежской области от 05.06.2013 № 103 «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области». URL: http://www.govvrn.ru (дата обращения: 08.06.2015 г.).

99  Дьякова Е. Г., Трахтенберг А. Д. Общественные советы при исполнительных органах власти: рецепция федерального законодательства на региональном уровне (на примере Уральского федерального округа) // Российский юридический журнал. Екатеринбург : Изд-во УрГЮА, 2016, № 2. С. 68—77.

130