Актуальные проблемы гражданского права и процесса. Материалы всероссийской научно-практической конференции (Омск, 29 апреля 2016 г.)

тивных причин не могут быть обеспечены путевкой на санаторно-­ курортное лечение в установленный срок, поскольку на момент подачи заявления о предоставлении путевки на санаторно-курорт- ное лечение количество заявлений получателей набора социальных услуг (далее – НСУ) значительно превысило установленную квоту по обеспечению данными льготами в соответствующем году и такие расходы не покрываются выделенными ассигнованиями. То есть возможность предоставления уполномоченными органами санаторно-курортныхпутевокнуждающимсявэтомлицамсвязана с объемами соответствующего финансирования из федерального бюджета и ограничены ими1.

Отдельные решения, чаще всего определения Верховного Суда Российской Федерации, вынесенные им в порядке надзора, содержали противоположное мнение. Надзорная инстанция приходила

квыводу, что поскольку действующим законодательством предоставление НСУ не ставится в зависимость от объемов его финансирования, то неисполнение государством своих обязанностей не является основанием для лишения гражданина принадлежащего ему права на обеспечение санаторно-курортной путевкой2.

Изменениетенденцииформированиясудебнойпрактикии визвестной мере ее унификацию можно связать с опубликованием в 2013 г. позиции Верховного Суда Российской Федерации, согласно которой гражданин, имеющий право на НСУ и показания

ксанаторно-курортному лечению, своевременно обратившийся в исполнительный орган государственной власти с заявлением о предоставлении ему путевки и не получивший ее по обстоятельствам, не зависящим от него (как, например, недостаточное финансирование и большое количество граждан, претендующих на­аналогичныйвидльгот),долженбытьобеспечентакойпутевкой, несмотря на истечение срока, установленного для ­предоставления

1  См.,напр.:Апелляц.определениеТвер.обл.судаот1нояб.2012г.№33­-3813; Кассац. определение Ростов. обл. суда от 13 окт. 2011 г. по делу № 33-13924 ; ОпределениеВерхов.СудаРос.Федерацииот19апр.2013г.№77-КГ13-1.Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  См., напр.: Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 18 мая 2012 г.

№­16-В12-8 ; Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 4 мая 2012 г.

№­84-ВПР12-1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

11

гражданам социальных услуг ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»1 (далее – Закон о государственной социальной помощи). Указывалось, что государство не может быть освобождено от исполнения своих обязательств, так как названная норма направлена на определение периода, в пределах которого гражданину гарантируется реализация его прав. Неисполнение государством своих обязанностей не является основанием для лишения гражданина принадлежащегоемуправанаобеспечениепутевкойнасанаторно-­ курортное лечение2. После 2013 г. решения по аналогичным спорам, как правило, принимались в пользу граждан.

Вслучаеудовлетворенияподобныхтребованийграждане,обра- тившиесявсуд,должныполучатьпутевкинасанаторно-курортное лечение раньше, чем граждане, подавшие заявление о предоставлениипутевкидоних,поэтомуещеоднимаргументомотрицательных судебных решений является ссылка на наличие очередности. Несмотря на то что периодом предоставления НСУ по законодательству является календарный год, фактически период ожидания в среднем составляет около трех лет. В судебной практике встречаются случаи, когда граждане получают положенные им путевки через пять лет после приобретения соответствующего права3. И это лишь те случаи, которые известны судебной практике, тогда как значительная часть нарушений прав граждан на получение путевки в установленный срок остается невыявленной.

Обосновывая подобные отрицательные решения, судьи ссылаются на то, что меры социальной поддержки предоставляются и гарантируются всем гражданам согласно установленному законом порядку и очередности4. Поддерживая самые распространенные возражения ответчиков о том, что в случае предоставления

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 29, ст. 3699.

2  Обзор судебной практики Верхов. Суда Рос. Федерации за II квартал 2012 г. (определение № 84-Впр12-1) : утвержден Президиумом Верхов. Суда Рос. Федерации 10 окт. 2012 г. // Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2013. № 1.

3  Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 19 апр. 2013 г. по делу № 77­ -КГ13-1. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4  Кассац. определение Брян. обл. суда от 24 нояб. 2011 г. по делу № 33-3882. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

12

бесплатной санаторно-курортной путевки истцу, который подал заявление позже, чем граждане, которые имеют равные с истцом праваивсталинаучетвболееранниесроки,однакотакженеполу- чилипутевкунасанаторно-курортноелечение,некоторыесудысо- глашаются с тем, что законодательством не предусмотрено приоритетного либо внеочередного обеспечения санаторно-курортным лечением граждан, имеющих право на государственную социальную помощь1. Отдельные суды, мотивируя свой отказ в удовлетворении иска о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, апеллируют к тому, что действующее законодательство не определяет способы восстановления прав граждан, чьи заявления о предоставлении путевок не были удовлетворены по причине нехватки денежных средств на всех граждан, имеющих соответствующие льготы2.

В большей степени отвечают букве закона противоположные аргументы, которые в связи с этим заслуживают более подробного рассмотрения. Довод ответчиков о том, что предоставление путевки нарушит права других граждан, по нашему мнению, не может быть принят во внимание, поскольку реализация права на санатор- но-курортное лечение не ставится в зависимость от наличия илиотсутствия в очереди других граждан льготной категории3. Учет прав граждан на получение указанной услуги введен законодателем не с целью организации очередности на получение социальной государственнойуслуги,адляобеспеченияреализацииправаграждан наполучениесоциальныхуслугвсроки,предусмотренные­ законом, а также для обеспечения эффективного расходования средств, направляемых на предоставление социальных услуг4. То есть сама посебепостановканаучетнеозначает­ ­наличиеусловия­очередности

1  См., напр.: Кассац. определение Ростов. обл. суда от 13 окт. 2011 г. по делу

№33-13924 ; Апелляц. определение Самар. обл. суда от 22 окт. 2013 г. по делу

№33-9995/2013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  ОпределениеС.-Петерб.гор.судаот16июля2013г.поделу№33-9463/2013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  Апелляц.определениеВерхов.СудаРесп.Калмыкияот22окт.2013г.поделу № 33-1747/2013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4  Апелляц. определение Саратов. обл. суда от 26 сент. 2013 г. по делу № ­33-6185. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13

предоставления путевки на санаторно-­курортное лечение, поскольку закон не связывает данное право с наступлением очереди.

Конституционный Суд Российской Федерации высказал точку зрения о том, что обращение гражданина, имеющего право на государственную социальную помощь в виде НСУ, с заявлением опредоставлениипутевкииприложениемвсехнеобходимыхдокументов – это юридический факт, обусловливающий начало правоприменительнойпроцедуры,врамкахкоторойпутевкинасанатор- но-курортное лечение должны предоставляться таким гражданам в последовательности, определяемой датой регистрации их заявлений. Конституционный Суд Российской Федерации также справедливо полагает, что установление очередности обеспечения­ граждан путевками не исключается при условии соблюдения указанной последовательности, что согласуется с конституционными принципами справедливости и равенства, а также с требованиями Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществлениеправисвободгражданинанедолжнонарушатьправаисвободы других лиц1. Такая позиция, безусловно, логична: если гражданин подал заявление раньше другого, то и санаторно­ -курортную путевку он должен получить раньше. Однако у всех есть право на судебную защиту, и в случае удовлетворения требований заявитель обоснованно получит путевку на санаторно-курортное лечение раньше, чем те, кто не обратился в суд, в порядке исполнения судебного решения. Все это свидетельствует о том, что механизм предоставления путевок, не обеспеченный достаточным финанси- рованием,непозволяетреализоватьправонасанаторно-курортное лечение в рамках позитивной правоприменительной процедуры, т. е. без обращения в суд. Такое положение вещей является крайне нежелательным, так как создает перегруженность судебных органов, неопределенность в порядке реализации права определенных категорий граждан, имеющих льготу, и подрывает доверие к государству и закону в целом.

Дефицит бюджетных ресурсов обусловливает проблему несвоевременного предоставления санаторно-курортного лечения.

1  Определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 3 апр. 2014 г. № 686-О // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 5, ст. 877.

14

Период предоставления путевки на санаторно-курортное лечение установлен законодателем не случайно, ведь если у пациента есть медицинские показания к такому лечению (профилактике, реабилитации),тоонобудетэффективнымприегонынешнемсостоянии, а не по прошествии времени, тогда как отсрочка лечения может привести к ухудшению состояния больного, снижению эффективности такого лечения (профилактики, реабилитации), а то и вовсе к тому, что лечение может стать противопоказанным. Вследствие этого граждане, которые вынуждены ждать своей очереди годами, приобретают путевки в санаторно-курортные организации за счет собственныхсредств,надеясьвпоследствиивзыскатьихсгосударства.

Так, С., являясь инвалидом вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в 2011 и 2012 гг. обращался в Управление социального развития Тамбовской области с заявлением о предоставлении ему путевки на санаторно-курортное лечение, в чем ему было отказановсвязиснедостаточностьюпоступленияденежныхсредств на эти цели из федерального бюджета. Самостоятельно приобретя путевку в санаторий в 2012 г., он снова обратился в уполномоченный орган с заявлением о выплате компенсации за приобретенную путевку и проезд к месту лечения, в чем ему также было отказано на том основании, что компенсация расходов не предусмотрена законодательством. Суд первой инстанции не согласился с государственным органом и вынес решение о взыскании в пользу С. стоимости самостоятельно приобретенной путевки и проезда к месту лечения. В апелляционной жалобе государственный орган поставил вопрос об отмене решения суда.

Суд апелляционный инстанции, изучив жалобу, пришел к выводу, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил исковые требования о предоставлении путевки на санаторно-курортное лечение, так как истец своевременно обратился к ответчику с соответствующим заявлением, приложив необходимые медицинские документы о нуждаемости в санаторно-курортном лечении, и ему не может быть отказано в предоставлении государственной социальной помощи в виде обеспечения путевкой на санаторно-­ курортное лечение со ссылкой на недостаточное поступление финансовых средств из федерального бюджета. Между тем

15

ни Законом­ о государственной­ социальной помощи, ни Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»1 возможность получения (выплаты) денежной компенсации взамен входящей в НСУ путевки на санаторно-курортное лечение, в том числе возмещение расходов, понесенных в связи с приобретением данной путевки самостоятельно, не предусмотрена.

На момент самостоятельного приобретения С. путевки календарный год предоставления указанной социальной услуги не истек, в связи с чем оснований для признания бездействия ответчика незаконным у суда не имелось. Однако, поскольку С. не обеспечен путевкой за 2012 год в период действия справки, Управление труда и социального развития Тамбовской области не может быть освобождено от исполнения указанных обязанностей, в том числе и при истечении календарного года (2012). Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда вчастивзысканиясУправлениясоциальногоразвитияТамбовской области в пользу С. стоимости самостоятельно приобретенной пу- тевкинасанаторно-курортноелечениев2012г.,стоимостипроезда кместулечения,компенсацииморальноговредаподлежитотмене, и в указанной части следует принять новое решение, которым обязатьУправлениесоциальногоразвитияТамбовскойобластипредоставить С. путевку на санаторно-курортное лечение за 2012 год2.

Суд, изменив исковые требования, что запрещено процессуальным законом, обязал предоставить путевку за 2012 год, не приняв во внимание, что в этом году гражданин уже прошел санаторно-­ курортное лечение за свой счет. Как следствие, без установления показанийипротивопоказаний,которыекэтомувремениужемогли изменитьсяилипоявиться(ведьнеслучайносрокдействиясправки для получения путевки ограничен3), орган исполнительной власти субъекта по решению суда должен выдать путевку для фактически

1  Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48, ст. 4563.

2  Апелляц.определениеТамбов.обл.судаот15июля2013г.поделу№33­ -1900. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  В период вынесения анализируемых судебных решений срок действия справки составлял 6 месяцев.

16

повторного лечения в этом году. Все это может пагубно повлиять на здоровье гражданина и нивелировать потребность в таком лечении в принципе. Возможно, именно такой ситуацией обусловлено увеличение срока действия справки с 6 до 12 месяцев1. Для сравнения, в советский период справка действовала всего 2 месяца2. Даже не имея специальных знаний в области медицины, очевидно, что за календарный год состояние здоровья человека, а вместе снимипоказания(противопоказания)ксанаторно-курортномуле- чениюмогутсильноизмениться,поэтомурезкоеувеличениесрока действия справки оцениваем негативно.

Изменение судебной практики в 2015 г. не в пользу граждан связано с принятием Верховным Судом Российской Федерации определения от 20 июля 2015 г. № 3-КГ15-43, в котором вновь излагается прямо противоположная позиция. Отказывая гражданину

впредоставлении путевки, Верховный Суд Российской Федерации на этот раз ссылается на то, что право на получение санаторно-ку- рортного лечения имеют в равной степени все категории граждан, являющиеся получателями государственной социальной помощи

ввиде НСУ. Внеочередное или первоочередное обеспечение пу- тевкаминасанаторно-курортноелечениекого-либоизэтихкатего- рий граждан закон не предусматривает.

Подкрепляя свою позицию определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2014 г. № 686-О, Верховный Суд Российской Федерации, по сути, устанавливает очередностьполученияпутевок,началокоторойопределяетсядатойрегистрации заявления. В данном определении также дается правовая оценка установленному Законом о государственной социальной помощи годичному сроку предоставления санаторно-курортного лечения. Суд полагает, что положение закона о том, что периодом

1  Приказом Минздрава России от 15 дек. 2014 г. № 834н утверждена новая форма справки – форма № 070/у «Справка для получения путевки на санаторнокурортное лечение», действующая с 9 марта 2015 г.

2  Об утверждении Правил медицинского отбора и направления больных (взрослых, подростков и детей) на санаторно-курортное и амбулаторно-курорт- ное лечение : приказ Минздрава СССР от 16 мая 1983 г. № 580 (утратил силу). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17

предоставления гражданам социальных услуг является календарный год, само по себе не регулирует порядок и не устанавливает срокипредоставленияимпутевокнасанаторно-курортноелечение как в рамках указанного периода, так и за его пределами. Соответственно,еслигражданинвтечениекалендарногогоданебылобес­ печен такой путевкой, данная услуга не считается предоставленной и гражданин сохраняет за собой право на ее предоставление.

Вышеуказанное определение повлекло за собой принятие аналогичныхрешенийкакВерховнымСудомРоссийскойФедерации1, так и нижестоящими судами2. Лишь частью судебных решений требования истцов о предоставлении путевки по-прежнему удовлетворяются3, однако теперь вероятность положительного исхода дела при обжаловании таких решений ответчиками существенно повышается. Повторимся, что такое толкование, на наш взгляд, является неверным и противоречит однозначно выраженному смыслу нормы закона, а главное, не учитывает медицинской цели предоставляемой услуги, которая обусловливает необходимость своевременного обеспечения ею.

Вышеизложенное показывает, что сегодня право на бесплатное санаторно-курортное лечение является труднореализуемым, а выбор НСУ вместо ЕДВ – невыгодным. Обязательственная природа отношений между государством и гражданином по социальному обеспечению предполагает, что они должны характеризоваться признакомреальностиисполнения,т.е.угосударствакакусубъекта, принявшего на себя обязанность по компенсации социальных рисков, должны быть необходимые финансовые и материальные

1  См., напр.: Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 27 июля 2015 г.

№2-КГ15-5 ; Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 14 дек. 2015 г.

№­51-КГ15-12 ; Определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 16 нояб. 2015 г.

№1-КГ15-8. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  См., напр.: Апелляц. определение Том. обл. суда от 4 дек. 2015 г.

№­33-3523/2015 ; Апелляц. определение Моск. гор. суда от 22 дек. 2015 г.

№­33-48708/2015 ; Апелляц. определение Алт. краевого суда от 23 дек. 2015 г.

№33-12312/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  См., напр.: Апелляц. определение Саратов. обл. суда от 3 сент. 2015 г.

№­33-5766/2015 ; Апелляц. определение Брян. обл. суда от 25 авг. 2015 г.

№33­ -2720/2015 ; Апелляц. определение Калинингр. обл. суда от 29 июля 2015 г.

№33-3856/2015. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18

ресурсы в определенном объеме. Эти объемы определяются предварительной оценкой социальных рисков, в том числе на основании федеральных регистров лиц, имеющих право на определенный вид социального обеспечения1.

Принимая во внимание отсутствие возможности у государства оплатить за счет средств федерального бюджета путевки на сана- торно-курортное лечение всем гражданам, нуждающимся в этом, следует предусмотреть изменение формы реализации этого права (например, ввести частичную компенсацию стоимости путевки или увеличить срок предоставления санаторно-курортного лечения, дифференцировав его по степени нуждаемости граждан).

Новеллы приказного производства

Н. А. Бортникова –

мировой судья судебного участка № 1 Эртильского судебного района Воронежской области, кандидат юридических наук

Весной 2016 г. в законодательном регулировании приказного производства появились очередные новеллы2. Из норм Федерального закона от 2 марта 2016 г. № 45-ФЗ следует приветствовать ограничение цены требований по судебному приказу и расширение их перечня (дополнительно включены требования о взыскании задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, услуг телефонной связи, обязательных платежей и взносов с членов товарищества собственников жилья или строительного кооператива).

1  Федорова М. Ю. Об оценке социальных рисков на различных этапах существования обязательств по социальному обеспечению // Российский юридический журнал. 2014. № 6. С. 111–112.

2  См., напр.: О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2016 г. № 45-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 10, ст. 1319 ;О внесении изменений в Кодекс административного судопроизводства : федер. закон от 5 апр. 2016 г. № 103-ФЗ // Рос. газ. 2016. 8 апр.

19

Нельзяположительноотнестиськдополнениюч.1ст.135Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) нормой, позволяющей судье возвращать исковое заявлениевслучае,еслизаявленныетребованияподлежатрассмотрению в порядке приказного производства. Если законодатель понимает здесь предшествующий подаче иска обязательный порядок предварительного обращения с заявлением о выдаче судебного приказа (а только это и разумно предположить: например, такое правило установлено п. 3 ст. 48 Налогового кодекса Российской Федерации по требованиям о взыскании недоимок по налогам и другим обязательным платежам), то это ограничивает диспозитивные права заявителявгражданскомсудопроизводствепочастноправовымделам. Камнем преткновения между судом и заявителями (истцами, взыскателями) могут стать нераскрытые законодателем понятия «наличие спора о праве», «требование, не являющееся бесспорным» (п. 3 ч. 3 ст. 125 ГПК РФ, п. 3 ч. 3 ст. 123.4 КАС РФ).

Положительным моментом Федерального закона от 5 апреля 2016 г. № 103-ФЗ является возврат в компетенцию мировых судей вынесения судебного приказа по взысканию налоговых недоимок, хотя и произошло это в порядке, установленном КАС РФ. Непродолжительный период времени (с 15 сентября 2015 г. по 5 мая 2016 г.) исключения из компетенции мировых судей выдачи судебного приказа по налоговым недоимкам можно объяснить лишь чисто умозрительными целями, теоретическим экспериментом полного разграничения частноправовых и публично-правовых дел и попытки полного исключения последней категории из подсудности мировых судей. Данный эксперимент, как это было вполне ожидаемо, не состоялся. Он полностью противоречил потребностям судебной практики (экономичному и скорому рассмотрению дел) и не учел, что в теории права «четкого и абсолютного разделения между публичным и частным правом в принципе нельзя достигнуть»1. На фоне стремления к единому Гражданскому процессуальному кодексу нелогичным выглядит и само появление КАС РФ, большинство норм которого дублирующие.

1  Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов / А. И. Абрамова [и др.] ; под ред. А. С. Пиголкина. М. : Городец, 2003.

20