Административное право. Учебное пособие для СПО

Глава 10. ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

10.1. Понятие и задачи производства по делам об административных правонарушениях

Административное правонарушение является разновидностью юридического конфликта и поэтому требует правовой оценки со стороны компетентного органа или должностного лица. Правовая оценка административного правонарушения сводится к совершению компетентными органами (должностными лицами) в соответствии с административнопроцессуальными нормами комплекса действий по делу об административном правонарушении, направленных на назначение и исполнение административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях — комплекс последовательно совершаемых компетентными органами (должностными лицами) в соответствии с админист- ративно-процессуальными нормами КоАП РФ действий по делу об административном правонарушении, направленных на назначение и исполнение административного наказания.

Производство по делам об административных правонарушениях призвано решить ряд установленных законом задач. Обратимся к ст. 24.1 КоАП РФ«Задачи производства по делам об административных правонарушениях».

Первая задача производства по делам об административных правонарушениях — всестороннее, полное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении. Это означает, что государственный орган или должностное лицо, рассматривая дело об административном правонарушении, должны выяснить все обстоятельства дела, исследовать их, заслушать доводы сторон, иных лиц, участвующих в производстве по делу (потерпевших, представителей, защитников, свидетелей, понятых), дать им оценку, исключить противоречия, произвести иные действия с целью полноты исследования всех обстоятельств.

Вторая задача производства по делам об административных право- нарушениях-разрешение дела об административном правонарушении

81

Административное право

всоответствии с законом. Порядок осуществления производства по делам об административных правонарушениях определен Конституцией РФ, Кодексом административного судопроизводства РФ (КАС РФ), законами о судебной системе, о военных судах, о судах общей юрисдикции и другими нормативно-правовыми актами.

Третья задача производства по делам об административных пра- вонарушениях-обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления. После вступления решения суда в законную силу, взыскателю выдается исполнительный лист. Исполнительный лист необходимо передать для исполнения в федеральную службу судебных приставов. После передачи исполнительного листа, написания заявления о возбуждении исполнительного производства судебным приставом возбуждается исполнительное производство

вцелях контроля исполнения решения суда.

Четвертая задача производства по делам об административных правонарушенияхвыявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений для возможности прогнозирования и предупреждения появления новых правонарушений.

10.2. Стадии производства по делам об административных правонарушениях

Производство по делам об административных правонарушениях развивается во времени как последовательный ряд закономерно связанных между собой процессуальных действий. Оно проходит несколько сменяющих друг друга стадий (схема 4).

Схема 4. Стадии производства по делам

об административных правонарушениях

82

Глава 10. Производство по делам об административных правонарушениях

Стадия возбуждения дела об административном правонарушении — комплекс процессуальных действий, совершаемых при наличии хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Такие процессуальные действия направлены на установление обстоятельств, составляющих предмет доказывания.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются (ст. 28.1 КоАП РФ):

1)непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2)поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3)сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения

всредствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

4)фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими

вавтоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи;

5)подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что транспортное средство на-

ходилось во владении или в пользовании другого лица.

На стадии возбуждения дела об административном правонарушении устанавливаются событие правонарушения, время и место совершения правонарушения, лицо, совершившее правонарушение, виновность лица, совершившего правонарушение, обстоятельства, влияющие на степень и характер административной ответственности, а также причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения.

Стадия рассмотрения дела об административном правонарушении представляет собой оценку всех данных, собранных о правона-

83

Административное право

рушении и правонарушителе. Судья, орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело, проверяет, относится ли дело к его компетенции и нет ли оснований для самоотвода; правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие документы, предусмотренные КоАП РФ, а также правильно ли оформлены материалы по делу в целом; достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу (на данном этапе судья, уполномоченный орган или должностное лицо не вправе входить в оценку доказательств, предрешать вопрос о виновности; его полномочия ограничиваются только проверкой наличия в материалах дела соответствующей информации, которая может стать предметом исследования в судебном заседании); имеются ли ходатайства и отводы.

Сроки рассмотрения дела об административных правонарушениях. Дело об административном правонарушении рассматривается

(ст. 29.6 КоАП РФ):

1) в 15 дневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела, либо материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи; 2) в 2 месячный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела1; 3) в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела — по делу об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест или административное выдворение; 4) не позднее 48 часов с момента задержания лица — в отношении лица, подвергнутому административному задержанию; 5) не позднее 7 суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг — по делам об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности; 6) в 5 дневный

1 В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом или должностным лицом, рассматривающим дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока выносится мотивированное определение.

84

Глава 10. Производство по делам об административных правонарушениях

срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58, 5.69 КоАП РФ; 7) в 10 дневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела по делам об администра-

тивных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.15.2 и 14.15.3 КоАП РФ.

На стадии исполнения постановления по делу об администра­тив­­ ном правонарушении приводится в исполнение вступившее в законную силу постановление о назначении административного наказания.

Приведение постановления по делу об административном правонарушении в исполнение — организационные действия для реализации предписаний, содержащихся в постановлении, уполномоченными на то органами и должностными лицами.

В случае вынесения нескольких постановлений о назначении административного наказания в отношении одного лица каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа (за исключением взыскания административного штрафа на месте совершения административного правонарушения) невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление, на срок до 3 месяцев (ст. 31.5 КоАП РФ).

10.3. Участники производства по делам об административных правонарушениях

Участники производства по делам об административных правонарушениях — лица, которые имеют личный интерес в деле, и лица, которые содействуют осуществлению производства.

Личный интерес в деле об административном правонарушении имеют:

лицо, в отношении которого ведется производство по делу об админи­ стративном правонарушении (лицо, привлекаемое к административ-

85

Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

11.1. Подходы к пониманию административного процесса

Советское понимание административного права как управленческого права привело к умалению роли административного процесса, низведению его до управленческой деятельности. Действительно, природа споров между гражданами и администрацией понималась как буржуазная, социально чуждая советскому обществу. Не ставилась задача достижения баланса частных и публичных интересов, так как частные интересы практически отсутствовали. Именно поэтому исторически в отечественной науке административного права не выработано единое и универсальное понятие административного процесса ни на теоретическом, ни на законодательном уровне.

Проблема заключается в том, что административисты не пришли к единому мнению по поводу границ и объема административного процесса. Можно говорить о нескольких подходах к пониманию административного процесса. Выделяются судебная, юрисдикционная, управленческая и интегративная концепции административного процесса.

Судебная концепция о сущности административного процесса

как фундаментальной правовой категории складывалась на основе гражданского и уголовного процессов, теоретически хорошо разработанных и законодательно закрепленных в соответствующих кодексах. При этом, в первую очередь, отмечалась юрисдикционная природа этих видов процесса: разрешение спора о праве в гражданском процессе и применение принуждения в процессе уголовном. Последователи теории судебно-процессуального права считали процессуальное право только правом судебным, а юридический процесс сводили к судопроизводству. То есть административный процесс есть там, где суды разрешают административные дела. Причем Конституция РФ в ч. 2. ст. 118 определяет, что судебная власть осуществляется в том числе посредством административного судопроизводства.

Юрисдикционная концепция (иначе узкий подход к административному процессу) несколько развивает судебную концепцию, признав, что процессуальные формы присущи деятельности всех исполнительных органов, а не только суда. Сторонники данного подхода трактуют административный процесс по аналогии с судебным процессом —

87

Административное право

как явление, которое связано лишь с разрешением индивидуальных дел по поводу споров и с применением мер административного принуждения. Учитывая, что меры административного принуждения активно применяются органами исполнительной власти и должностными лицами, в административный процесс включается юрисдикционная деятельностью органов исполнительной власти.

Очевидно, что такой административный процесс является исключительно негативным, правоохранительным­. Административный процесс — это рассмотрение судами и органами исполнительной власти споров, возникающих при разрешении индивидуальных административных дел, а также мер принуждения (даже не деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области управления). Таким образом, дается ограничительное толкование понятия «административный процесс».

Отметим, что юрисдикционная трактовка административного процесса на определенном этапе развития российского государства была оправдана тем, что только отношения по разрешению административных споров, а также по применению мер административного принуждения между частными лицами и органами исполнительной власти были четко закреплены на законодательном уровне. Органы исполнительной власти в процессе реализации своих полномочий в советское время исходили из приоритета общественных, государственных интересов над личными. Неконфликтные правоотношения органов исполнительной власти и частных лиц носили вертикальный характер, частного предпринимательства в его настоящем понимании в нашей стране не было. В совокупности приведенные факторы не способствовали отнесению неконфликтных правоотношений к административному процессу.

Управленческая концепция (или широкий подход к административному процессу) предполагает, что административный процесс связывается с решением любых вопросов органов публичной администрации, отнесенных к их компетенции. Д. Н. Бахрах четко заметил двойственность административного процесса: «Особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»1.

1 Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь,

1969. С. 276.

88

Глава 11. Административный процесс

С. С. Студеникин писал, что исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процедурных правил, совокупность которых составляет административный процесс1.

Административный процесс, с точки зрения управленческого подхода, реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях, предусмотренных законом, — и другими субъектами, например, судьями. Правовая природа административного процесса выражается в его специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации материальных норм права, причем не только административного, но и других материальных отраслей права — гражданского, финансового, трудового, семейного, земельного. С точки зрения В. Д. Сорокина, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами2.

Отметим, что коренное изменение политико-правового строя России, повлекшее за собой существенную трансформацию общественных отношений и, как следствие, отечественного права, позволило исследователям по новому взглянуть на административный процесс. В ходе дискуссий появлялись новые подходы к содержанию, принципам, видам

иформам административного процесса. В соответствии с положениями, закрепленными в Конституции РФ, цель правового регулирования — обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека

игражданина. На смену традиционному приоритету общественных, государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина. В связи с этим в предмет административного права в настоящее время включаются вопросы исполнения конституционных норм и норм текущего законодательства о правах граждан и их объединений, об адми­ нистративном обеспечении прав и обязанностей граждан. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений публичной администрации с гражданами и их организациями. Центр тяжести современного административного права России смещается в направлении обеспечения надлежащей юридической сцепки

1Студеникин С. С. Социалистическая система государственного управления и вопрос­

опредмете советского административного права // Вопросы современного админист­­ ративного права. М., 1949. С. 44.

2Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 203.

89

Административное право

публичной администрации с правами и свободами граждан, механизмами их реализации и защиты1.

В этой связи с 2013 г. в Российской Федерации официально оформилась и развивается в научных статьях и учебной литературе интегративная концепция административного процесса2. Сущность данной концепции сводится к тому, что административный процесс понимается как комплексная деятельность, которая охватывает деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, называемых в совокупности публичной администрацией, иных административно-публичных­ органов (например, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите из прав, Счетной палаты РФ) по разрешению подведомственных им административных дел, а также деятельность судов по рассмотрению судеб- но-административных дел.

Следует подчеркнуть, что интегративное понимание административного процесса в полной мере соответствует ст. 10, 12, 18, 72, 118, 132 Конституции РФ.

11.2.Характерные черты и особенности административного процесса

Административный процесс обладает следующими характерными чертами. Это вид юридического процесса:

—определенная властная деятельность по разрешению специальных юридических дел, которые называются административными делами, которые разрешаются в несудебном порядке, либо судебно-администра- тивными делами, которые разрешаются в судебном порядке;

—деятельность, регламентированная административно-процессу- альными нормами;

—деятельность целевая, направленная на достижение определенных юридических результатов, которая оформляется процессуальными документами.

1Князев С. Д. Административное право: предмет, система, реформирование // Право­ ведение. 2002. № 5. С. 46.

2См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и админи- стративно-процессуальное право России: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 12; Салищева Н. Г. и др. Административный процесс: учебник. М., 2014; Административно-процессуальное право России: учебник / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2016; Административнопроцессуальное право России: Учебник. В 2 ч. / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2018. Ч. 1.

90