Административное право. Учебное пособие для СПО

Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Структура учебного занятия

5.1. Понятие и характерные черты органа исполнительной власти

Органы исполнительной власти — самостоятельный вид органов публичной администрации, обеспечивающих реализацию подавляющего объема административно-распорядительной и админи- стративно-охранительной деятельности государства; являются частью публичной администрации, сформировавшейся на основе Конституции РФ, конституций и уставов субъектов РФ, а также норм текущего административного законодательства.

Органы исполнительной власти обладают следующими характерными признаками:

—создаются и функционируют в целях обеспечения согласованного

ибеспрепятственного исполнения, соблюдения и использования физическими и юридическими лицами, другими государственными органами, органами местного самоуправления норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;

—призваны решать административно-правовые задачи — урегулированные нормами административного права задачи по достижению баланса (равновесия) публичных и частных прав, законных интересов в административно-правовой сфере;

—осуществляют в комплексе административно-распорядительную

иадминистративно-охранительную деятельность в установленной сфере административных и иных публичных правоотношений;

—создаются, реорганизуются и ликвидируются Президентом РФ

ивысшими должностными лицами субъектов РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, конституций, уставов, законов субъектов РФ;

—образуют иерархичную систему, в которой непосредственно или через вышестоящие в иерархической системе органы подконтрольны Президенту РФ и (или) Правительству РФ;

21

Административное право

—контроль деятельности органов исполнительной власти в установленной сфере административных и иных публичных правоотношений осуществляют­ законодательные органы, судебные органы и органы прокуратуры;

—обладают в пределах установленной административной компетенции организационной и функциональной самостоятельностью, ад-

министративными полномочиями, административными правами и обязанностями. Данные органы имеют нормативно зафиксированные структуру и штатное расписание, выполняют нормативно определенные виды административной деятельности (административно-право- вые функции);

— административно-правовые цели, задачи, функции, административная компетенция, административные полномочия, а также установленные законодательством административные права и обязанности органа исполнительной власти в совокупности определяют правовое положение данного органа в системе административных правоотношений, которое принято называть административно-правовым статусом данного органа.

5.2.Виды органов исполнительной власти

Вцелях уяснения особенностей органов исполнительной власти они могут быть классифицированы на отдельные виды по ряду специальных критериев.

1. В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации органы исполнительной власти подразделяют: на орга-

ны федеральной системы исполнительной власти (Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти); органы системы исполнительной власти субъектов РФ (высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительные органы государственной власти субъекта РФ).

2.По основанию образования: органы исполнительной власти, предусмотренные Конституцией РФ (Правительство РФ); органы исполнительной власти, создаваемые на основе действующего законодательства (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и др.).

3.В зависимости от объема и характера административной компетенции:

— общей компетенции. Органы исполнительной власти общей компетенции определяют основные направления деятельности иных

22

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

подведомственных и подчиненных им органов по широкому спектру вопросов, подлежащих решению в административно-правовой сфере (например, Правительство РФ, правительства субъектов РФ);

—специальной компетенции. Органы исполнительной власти специальной компетенции осуществляют административно-публичную деятельность по специальным, возникающим в административно-правовой сфере вопросам, которые не имеют сквозного, межотраслевого значения (например, ФСО России и др.);

—отраслевой компетенции. Органы исполнительной власти отраслевой компетенции осуществляют текущую административно-публич- ную деятельность в рамках определенного сегмента (отрасли) админис- тративно-правовой сферы, направленную на решение всего комплекса вопросов, возникающих в этом сегменте (отрасли). Как правило, в качестве органов отраслевой компетенции выступают федеральные министерства и министерства субъектов РФ (например, Минтранс России, МВД России, Минобороны России и др.);

—внутриотраслевой компетенции. Органы исполнительной власти внутриотраслевой компетенции находятся в ведении органов отраслевой компетенции. Органы отраслевой компетенции в рамках установленной сферы нормативного правового регулирования координируют

иконтролируют­ деятельность органов внутриотраслевой компетенции (например, Росреестр и Росимущество, находящиеся в ведении Минэкономразвития России, ФССП России, отнесенная к ведению Мин­ юста России);

—межотраслевой компетенции. Органы исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющие текущую администра- тивно-публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административно-публичных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по вопросам, требующим единообразного решения на единой правовой основе независимо от того, в какой части административно-правовой сферы (отрасли) они возникают, т. е. по вопросам межотраслевого характера (например, ФАС России, Росстат).

4.По организационно-правовым формам: правительства; советы

министров, имеющие статус правительства; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства; министерства субъектов РФ; комитеты субъектов РФ; службы субъектов РФ; главные управления; управления; инспекции; департаменты; администрации; мэрии; отделы; другие органы исполнительной власти, определяемые высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного

23

Административное право

органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

5. По порядку разрешения подведомственных вопросов: единоначальные (например, федеральное министерство, федеральная служба); коллегиальные (например, Правительство РФ).

5.3.Административная компетенция

иадминистративные полномочия органов исполнительной власти

Административная компетенция органа исполнительной власти — собирательная, обобщающая категория, основными элементами которой являются: 1) установленная сфера административной деятельности органа исполнительной власти; 2) админис- тративно-правовые цели и задачи, поставленные государством перед органом исполнительной власти; 3) административно-пра- вовые функции, возложенные государством на орган исполнительной власти.

Сфера административной деятельности органов исполнительной власти — нормативно определенная сфера административных и иных публичных правоотношений, в которой данные органы наделяются административной компетенцией и необходимыми для ее реализации административными полномочиями. Данная сфера определяется отдельными федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законами субъектов РФ, указами высших должностных лиц субъектов РФ, принятыми по вопросам административно-правового регулирования.

Административно-правовые цели и задачи органов исполнительной власти — цели и задачи, связанные с достижением в установленной сфере деятельности баланса (равновесия) частных и публичных прав, законных интересов.

Административно-правовая цель органов исполнительной власти — это обеспечение исполнения в установленной сфере деятельности положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ, иных правовых актов РФ, а также субъектов РФ другими участниками административных право-

24

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

отношений (физическими лицами и организациями, государственными и иными органами, должностными лицами).

Основные административно-правовые задачи органов исполнительной власти — задачи, которые являются наиболее значимыми для достижения баланса публичных и частных прав, законных интересов:

—задачи административного нормотворчества (задачи установления общеобязательных правил исполнения и соблюдения нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ физическими и юридическими лицами, иными государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами). Например, задачи Прави­ тельства РФ и федеральных министерств по изданию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности на основании положений ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», указов Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

—задачи административного правопредоставления (задачи по обеспечению реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные блага, имеющие публичное значение). Например, предусмотренные федеральными законами «О государственной­ регистрации недвижимости», «Об актах гражданского состояния», «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» задачи органов исполнительной власти по регистрации права собственности на недвижимое имущество, регистрации актов гражданского состояния, регистрации организаций в качестве юридических лиц;

—задачи административного обязывания (задачи по возложению публичных обязанностей на физических лиц и организации, обеспечению их исполнения). Например, предусмотренные ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» или ФЗ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

впределах Российской Федерации» задачи органов исполнительной власти по обеспечению реализации воинских обязанностей граждан­ или обязанности регистрации в местах проживания и пребывания;

—задачи административного стимулирования (побуждение физических лиц и организаций к совершению публично значимых действий, одобряемых государством). Например, задачи органов исполнительной власти по присуждению гражданам установленных государственных наград, званий, ученых степеней, обеспечению органами

25

Административное право

исполнительной власти субъектов РФ предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, обеспечению их жилыми помещениями и др.;

—задачи административного санкционирования (официальной оценки в виде разрешения, одобрения, признания правильными, допустимыми, возможными правомерных действий или деятельности физических лиц

иорганизаций, представляющих опасность (создающих возможность (угрозу) причинения вреда) публичным и частным правам, законным интересам). Например, задачи органов исполнительной власти, связанные с выдачей лицензий и разрешений физическим лицам и организациям, регистрацией техногенных источников повышенной опасности (транспортных средств, воздушных судов);

—задачи по противодействию административным правонарушениям, иным публичным правонарушениям, официально не признаваемых административными правонарушениями, но влекущих возникновение административных правоотношений (бюджетных, налоговых, банковских и др.). Например, задачи органов исполнительной власти в производстве по делам об административных правонарушениях, установленные КоАП РФ;

—задачи по разрешению административно-правовых споров (задачи досудебной (внесудебной) защиты органами исполнительной власти прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений административно-публичных органов и их должностных лиц). Например, установленные ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» задачи органов исполнительной власти по рассмотрению жалоб граждан и организаций на действия или бездействие должностных лиц или подразделений подчиненных органов и подразделений, их должностных лиц;

—задачи по противодействию административно-правовым казусам (задачи по предупреждению, выявлению, ликвидации чрезвычайных

идругих общественно опасных ситуаций, влекущих возникновение административных правоотношений техногенного, природного и иного рода, устранению последствий таких ситуаций). Например, установленные федеральными законами задачи органов исполнительной власти по предупреждению, выявлению и нейтрализации чрезвычайных ситуаций, аварий, пожаров, ДТП;

—задачи принудительного административно-правового исполнения судебных и административных актов возложения на физических лиц и организации специальных обязанностей. Например, задачи испол-

26

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

нительного производства по делам об административных правонарушениях, иным категориям административных дел, установленные ФЗ «Об исполнительном производстве», КоАП РФ, АПК РФ, КАС РФ.

Сопоставимо с перечисленными задачами органы исполнительной власти осуществляют административно-правовые функции.

Административно-правовые функции органа исполнительной власти — нормативно зафиксированные виды (направления) деятельности данного органа в установленной для него сфере административных и иных публичных правоотношений, нацеленные на обеспечение согласованного и беспрепятственного соблюдения, исполнения и использования гражданами

иорганизациями, другими государственными органами, органами местного самоуправления общеобязательных правил поведения и установлений, закрепленных в правовых актах РФ

исубъектов РФ.

Выделим следующие административно-правовые функции органов исполнительной власти:

1)функция административного нормотворчества (нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности) — осуществляется для решения задач по установлению общеобязательных правил поведения граждан и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц;

2)функция административного правопредоставления — осуществляется для решения задач по предоставлению и обеспечению реализации прав физических лиц и организаций на материальные и нематериальные публичные блага органами исполнительной власти;

3)функция административного обязывания — осуществляется для решения задач по возложению публичных обязанностей на физических лиц и организации, обеспечению их исполнения;

4)функция административного стимулирования — осуществляется для решения задач, связанных с побуждением физических лиц и организаций к совершению публично значимых действий, одобряемых государством;

5)функция административного санкционирования — осуществляется для решения задач, связанных с официальной оценкой правомерного использования физическими лицами и организациями техногенных и природных источников опасности;

27

Административное право

6)административно-деликтная функция, в том числе функция по предупреждению, выявлению и пресечению административных правонарушений, устранению их последствий (административноюрисдикционная функция) и функция по предупреждению, выявлению и пресечению иных нарушений обязательных требований и иных публичных­ правонарушений, влекущих возникновение административных правоотношений, устранению последствий данных правонарушений (контрольно-надзорная функция) — осуществляется для решения задач по противодействию административно-публич- ным деликтам;

7)административно-казуальная функция — функция по предупреждению, выявлению, ликвидации чрезвычайных и других общественно опасных ситуаций, влекущих возникновение административных правоотношений техногенного, природного и иного рода, устранению последствий таких ситуаций — осуществляется для решения задач по противодействию административно-правовым казусам;

8)административно-спорная функция — функция по разрешению административно-правовых споров — осуществляется для решения задач досудебной (внесудебной) защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций от неправомерных или необоснованных административно-правовых действий и решений;

9)функция принудительного административно-правового исполнения судебных и административных актов о возложении специальных обязанностей — осуществляется для решения задач принудительного исполнения установленных судебным или административным актом обязанностей по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий.

Для реализации административной компетенции орган исполнительной власти, а также его подразделения и должностные лица обладают административными полномочиями — им предоставляются

права, одновременно являющиеся обязанностями, которые необходимы для достижения поставленных перед данным органом государством административно-правовых целей, решения административно- правовыхзадачиисполнениявозложенныхадминистративно-правовых функций.

Все административные полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц в зависимости от формы их выражения подраз­ деляются на три большие группы:

28

Административное право

Например, Указ Президента РФ от 21.12.2016 N 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 N 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе».

5) постановления Правительства РФ от 27.05.1993 № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации», от 12.08.2000 № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

Правовые принципы, на которых построена федеральная система исполнительной власти: принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; принцип федерализма; принцип законности; принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; принцип сочетания централизации и децентрализации; принцип самостоятельности органов исполнительной власти; принцип единства системы органов исполнительной власти; принцип гласности; принцип ответственности.

В структуре федеральной системы исполнительной власти необходимо выделить: 1) Правительство РФ; 2) федеральные органы исполнительной власти; 3) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти, наделенный общей компетенцией, действующий на коллегиальной основе и возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Состав Правительства РФ: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ, федеральные министры.

В пределах административной компетенции Правительство РФ осуще­ ствляет административно-правовые функции общего характера, а также специальные функции.

Общие административно-правовые функции Правительст­ва­ РФ: 1) организация исполнения Конституции РФ, федеральных консти-

30