Административное право. Учебное пособие для СПО

Глава 11. Административный процесс

Особенности административного процесса.

1.Административный процесс не представляет собой единого целого, а состоит из нескольких видов (частей).

2.Нормативными актами, которые образуют современное админи- стративно-процессуальное законодательство Российской Федерации, регламентированы отдельные части административного процесса, а сами процессуальные нормы содержатся в многочисленных разрозненных актах разной юридической силы.

Отметим три кодифицированных акта: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), Арби- тражно-процессуальный кодекс Российской Федерации (АПК РФ), а также федеральные законы: «Об исполнительном производстве», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и др.

Значительный объем административно-процессуальных отношений

вРоссийской Федерации регулируется административными регламентами осуществления государственного контроля (надзора) и административными регламентами предоставления государственных услуг, принимаемых на основании и в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг». К примеру, административные регламенты федеральных министерств, служб и агентств1.

3.Административный процесс — особый вид властной деятельности по разрешению административных дел, которая осуществляется не только органами исполнительной власти, но также органами местного самоуправления, организациями, имеющими статус государственного или иного органа (иными административно-публичными органами), судами.

4.Последовательная деятельность по реализации материальных адми- нистративно-правовых норм, состоит из обособленных видов административного производства либо административного судопроизводства,

1 См., например, Административный регламент предоставления Министерством юстиции РФ государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утв. Приказом Минюста от 30.12.2001 г. № 455; Административный регламент МВД РФ предоставления государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ..., утв. Приказом МВД России от 16.11.2017 г. № 864.

91

Административное право

вкаждом из которых выделяются отдельные стадии, направленные на достижение определенных юридических результатов. Под административным производством понимается урегулированный администра- тивно-процессуальными нормами комплекс действий и решений органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов по разрешению однородных конкретных административных дел (лицензионных дел, регистрационных дел, дел об административных правонарушениях, дел по обращениям граждан и др.). Суды общей юрисдикции и арбитражные суды на основании ст. 118 Конституции РФ в рамках административного процесса осуществляют административное судопроизводство.

5.Результаты административного процесса часто закрепляются

вофициальных документах (паспорт, водительское удостоверение, лицензия, разрешение на строительство, постановление по делу об административном правонарушении, решение арбитражного судьи по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя) или официальных записях (запись о регистрации брака, регистрации юридического лица, права собственности на недвижимое имущество).

11.3.Структура административного процесса

Спозиции интегративного понимания административного процесса в его структуре следует выделять два подвида такого процесса:

1) исполнительный административный процесс, осуществляемый

всфере административно-распорядительной и административно-охра- нительной деятельности Российского государства органами и должностными лицами органов исполнительной власти, органами местного самоуправления (публичной администрацией), иными административ- но-публичными органами в целях первичного полного или частичного разрешения подведомственных им административных дел;

2) судебный административный процесс, осуществляемый в сфере административно-охранительной деятельности Российского государства судами (судьями) в рамках рассмотрения судебно-административных дел, в целях продолжения и завершения разрешения административных дел, возбужденных либо возбужденных и частично или полностью разрешенных органами и должностными лицами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иными административно-­ публичными органами, либо в целях проверки законности принятых указанными органами, должностными лицами по рассмотренным ими

92

Глава 12. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

12.1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти

Достижение баланса частных и публичных прав, законных интересов невозможно без фактического обеспечения соблюдения законодательства органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Законность важна во всех областях ежедневного взаимодействия властных органов и частных лиц, это основной принцип деятельности данных органов, который подчеркивает подзаконность осуществляемой ими исполнительно-распорядительной и охранительной деятельности. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, должностные лица указанных органов, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Действие принципа законности обеспечивается системой организационно-правовых средств, а совокупность таких средств составляет способы обеспечения законности.

Основными способами обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти являются контроль и надзор.

Контроль — наблюдение за правомерностью деятельности, проверка фактического состояния на предмет соответствия нормативным требованиям. Надзор — это суженный контроль, который ограничивается только проверкой законности, тогда как при контроле оценивается также и целесообразность деятельности (табл. 3).

Таблица 3. Различия между контролем и надзором

94

Глава 12. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти

Учитывая, что надзор — это вид контроля, в дальнейшем, рассматривая виды контроля, под контролем подразумевается деятельность, которая относится и к контролю в собственном смысле, и к надзору.

12.2. Виды контроля деятельности органов исполнительной власти

Контроль деятельности органов исполнительной власти различают в зависимости от того, на кого (на что) направлен: 1) контроль за лицами (например, за деятельностью должностных лиц органов исполнительной власти); 2) контроль за актами (за нормативными правовыми актами, которые принимаются уполномоченными органами исполнительной власти).

Взависимости от времени осуществления различают:1) предварительный контроль, который осуществляется до осуществления действий или принятия акта; 2) текущий контроль, осуществляемый в процессе постоянной деятельности властных органов; 3) последующий контроль, который осуществляется после совершения подконтрольными лицами нарушений действующего законодательства, с целью проверки устранения допущенных нарушений.

Взависимости от характера организационной связи между контро­ лирующим органом и подконтрольным можно выделить: 1) внутренний контроль, осуществляемый органами (должностными лицами), которым подконтрольные лица подчинены организационно (по службе). Так, Правительство РФ в отношении подведомственных ему органов исполнительной власти осуществляет внутренний контроль; 2) внешний контроль, осуществляемый органами (должностными лицами), которым подконтрольные лица не подчинены организационно, например, органами прокуратуры, судами (судьями), общественными объединениями, средствами массовой информации и гражданами.

95

Административное право

Взависимости от объема исследуемой деятельности выделяют:

общий контроль, который предполагает обследование комплекса вопросов деятельности подконтрольного лица, и специальный контроль, который проводится по конкретному вопросу (например, налоговая проверка).

Взависимости от субъектов контроля выделяют:

—государственный контроль, субъектами которого выступают Президент РФ, органы законодательной власти и образуемые ими специальные контрольные органы, суды, органы прокуратуры, омбудсмены, будет подробно исследован в следующем разделе;

—общественный контроль. Субъектами общественного контроля выступают: Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться: общественные наблюдательные комиссии; общественные инспекции; группы общественного контроля; иные организационные структуры общественного контроля. Правовые основы общественного контроля в России определены в ФЗ»Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В последнее время, учитывая развитие доступа к сети «Интернет», граждане, общественные объединения и негосударственные некоммерческие организации самостоятельно

идобровольно осуществляют общественный мониторинг и общественные экспертизы, а также организуют общественное обсуждение.

12.3.Субъекты контроля за деятельностью органов исполнительной власти

Субъекты контроля за деятельностью органов исполнительной власти: 1) Президент РФ; 2) органы законодательной власти (Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов РФ) и образуемые ими специальные контрольные органы (Счетная палата РФ, контрольно-счет- ные палаты субъектов РФ); 3) суды (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ; Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции; арбитражные суды); 4) органы прокуратуры; 5) омбудсмены (Уполномоченные по правам человека в РФ и субъектах РФ, уполномоченные по правам ребенка, уполномоченный по правам предпринимателей).

Рассмотрим отдельные виды государственного контроля.

Президентский контроль основывается на конституционном статусе Президента, как главы государства (ст. 80 Конституции РФ). Такой контроль

96

Глава 12. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти

может быть непосредственным или через соответствующие образуемые Президентом органы. Непосредственный президентский контроль реализуется:

1)через формирование Президентом органов власти, отбор и расстановку кадров. Прежде всего речь идет о назначении Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, назначении на должность и освобождении от должности федеральных министров, Высшего командования Вооруженных сил РФ. Кроме того, Президент напрямую руководит деятельностью ряда федеральных министерств, служб и агентств, (прежде всего силовых, как Верховный Главнокомандующий) и назначает на должности и освобождает от должности руководителей и заместителей руководителей таких органов исполнительной власти;

2)посредством реализации конституционных прав: председательствовать на заседаниях Правительства РФ (ст. 83 Конституции РФ); отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ); приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85 Конституции РФ).

Президентский контроль через образуемые Президентом органы реализуется, прежде всего, через Администрацию Президента РФ, которая является государственным органом, обеспечивающим его деятельность. Особое значение имеет деятельность отдельного подразделения Администрации — Контрольного управления Президента. Контрольное управление, в частности, осуществляет: контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверку исполнения поручений Президента и Руководителя Администрации; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ и иных программных документов Президента РФ.

В пределах федеральных округов представителями Президента РФ являются Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, которые обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства.

Законодательный контроль осуществляется на федеральном уровне

иуровне субъектов федерации на основании Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ.

Контрольные полномочия Государственной Думы проявляются в том, что: она дает согласие на назначение Председателя Правительства РФ; решает вопрос о доверии/недоверии Правительству РФ; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ; может использовать институт депутатского запроса; заслушивает ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе

97

Административное право

по вопросам, поставленным Государственной Думой; обсуждает и принимает законопроекты, внесенные Правительством РФ; обсуждает и утверждает проект федерального бюджета, подготовленный Правительством РФ.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Государственная Дума и Совет Федерации совместно образуют специальный орган — Счетную палату РФ, которая действует на основании ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

В субъектах РФ представительные органы власти, как правило, обладают аналогичными контрольными полномочиями.

Судебный контроль — проверка в судебном порядке законности изданных (принятых) органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных и ненормативных правовых актов, совершенных ими властных действий (бездействия). Судебная проверка осуществляется на основании соответствующих жалоб (заявлений).

Судебный контроль осуществляется: 1) в рамках конституционного судопроизводства конституционными (уставными) судами; 2) в рамках административного судопроизводства Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции, а также арбитражными судами.

Конституционный Суд РФ на основании запросов уполномоченных субъектов рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции на основании заявлений физических и юридических лиц в соответствии с Кодексом административного судопроизводства РФ рассматривают: дела о соответствии законам нормативных и индивидуальных правовых актов (решений), издаваемых органами публичной администрации и их должностными лицами, а также совершаемых ими административно-правовых действий (бездействия).

Арбитражные суды на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с гл. 23–24 АПК РФ рассматривают: дела о соответствии законам ненормативных (в отдельных случаях нормативных) правовых актов, решений, издаваемых органами публичной администрации и их должностными лицами, совершаемых ими административно-правовых действий (бездействия), затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Перечень дел, подведомственных арбитражным судам, определен в п. 1. ч. 1. ст. 29 АПК РФ.

98

Глава 12. Обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти

12.4. Прокурорский надзор за деятельностью органов исполнительной власти

Прокуратура — это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»).

Одним из направлений прокуратуры является общий надзор за деятельностью публичной администрации.

Предмет общего надзора за деятельностью публичной администрации:

1) исполнение законов федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами конт­ роля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; 2) соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контро­ ля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; 3) исполнение законов судебными приставами; 4) исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных (п. 2 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», далее — Закон о прокуратуре).

Полномочия прокуроров закреплены в ст. 22 и 27 Закона о прокуратуре.

Всоответствии со своей компетенцией прокурор, в частности, вправе:

—по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

—требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

99