Административное право. Учебное пособие для СПО

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

туционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; 2) координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти; 3) координация и контроль деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) устранение нарушений законодательства РФ в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; 5) обеспечение взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; 6) административное нормотворчество в виде издания постановлений и распоряжений по вопросам административно-правового регулирования.

Специальные административно-правовые функцииПравительства РФ можно сгруппировать по сферам ведения данного государственного органа следующим образом: 1) экономика; 2) бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика; 3) социальная сфера; 4) наука, культура, образование; 5) природопользование и охрана окружающей среды; 6) обеспечение законности, прав и свобод граждан; 7) оборона и государственная безопасность Российской Федерации; 8) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации.

В рамках выполняемых административно-правовых функций Правительство РФ наделяется соответствующими административными полномочиями.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в зависимости от характера выполняемой административно-правовой функции подразделяются на федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Федеральное министерство как субъект административного права — единоначальный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции нор- мативно-правового регулирования (издание собственных нормативных правовых актов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами),­ координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, координации деятельности государственных внебюджетных фондов, другие административно-правовые функции, определенные

31

Административное право

внормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

Федеральное министерство не вправе осуществлять функции по конт­ ролю и надзору, а также по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Руководство деятельностью федерального министерства могут осуществлять Президент РФ (МВД, МЧС, МИД, Минобороны, Минюст России) или Правительство РФ (Минздрав, Минтруд, Минкультуры России и т. д.).

Возглавляет федеральное министерство входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

Всоответствии с действующим административным законодательством федеральное министерство осуществляет ряд административно-право- вых функций (типичные, унифицированные административно-право- вые): 1) функция административного нормотворчества в виде издания собственных нормативных правовых актов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами;­ 2) функция координации и контроля деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; 3) функция координации деятельности государственных внебюджетных фондов; 4) функция взаимодействия с федеральными службами и федеральными агентствами, а также государственными внебюджетными фондами, находящимися в ведении министерства; 5) административно-спорная функция в виде разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

Федеральная служба — единоначальный или коллегиальный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по конт­ ролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также другие административно-правовые функции, определенные в нормах федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах федеральных министерств, в том числе специальные функции

вобласти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, обеспечения общественной безопасности.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

32

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

Всоответствии с действующим административным законодательством федеральная служба осуществляет ряд административно-правовых функций (типичные, унифицированные, административно-правовые функции): 1) функция административного санкционирования; 2) адми- нистративно-деликтная функция, в том числе функция государственного контроля и надзора за деятельностью физических и юридических лиц и административно-юрисдикционная функция; 3) функция административного обязывания; 4) административно-казуальная функция;

5)административно-спорная функция; 6) функция принудительного административно­-правового исполнения судебных и административных актов.

Взависимости от характера организационной подчиненности федеральные службы можно подразделить на три типа: 1) федеральные службы, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ (ФСБ России, ФСО России, Росгвардия); 2) федеральные службы, руководство деятельностью которых непосредственно осуще­ ствляет Правительство РФ (ФАС России, Роспотребнадзор); 3) федеральные службы, находящиеся в ведении федеральных министерств (ФССП России, ФСИН России).

Федеральное агентство — единоначальный или коллегиальный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю

инадзору.

Функция по оказанию государственных услуг, осуществляемая федеральным агентством, — это предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Функция по управлению государственным имуществом — осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

33

Административное право

Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-пра- вовое регулирование в установленной сфере деятельности (издавать собственные нормативные правовые акты, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами)

ифункции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

По сути, функция по оказанию государственных услуг и функция по управлению государственным имуществом являются видами административного правопредоставления.

Врамках выполняемых административно-правовых функций федеральное агентство наделяется соответствующими административными полномочиями.

Взависимости от характера организационной подчиненности федеральные агентства можно подразделить на три типа: 1) федеральные агентства, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Президент РФ (Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП), Управление делами Президента РФ); 2) федеральные агентства, руководство деятельностью которых непосредственно осуществляет Правительство РФ (Росрезерв и др.); 3) федеральные агентства, находящиеся в ведении федеральных министерств (Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) находится в ведении Минтранса России).

Территориальный орган федерального органа исполнительной власти- окружной, межрегиональный, региональный (в границах субъекта РФ), межрайонный, городской или районный орган исполнительной власти, создаваемый, реорганизуемый или упраздняемый Правительством РФ либо федеральным министерством для осуществления отдельных функций подведомственных федеральных служб

ифедеральных агентств на территории одного или нескольких субъектов РФ.

Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют передаваемые им административно-правовые функции федерального органа, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий,

34

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуще­ ствляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от нее федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.

Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, назначаются на должность и освобождаются от нее руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

5.5. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Систему органов исполнительной власти субъекта РФ образуют:

1)высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

2)исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъ-

екта РФ — постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, который:

—обеспечивает исполнение на территории субъекта РФ Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ;

—на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает собственные админист- ративно-правовые акты, обязательные для исполнения на территории субъекта РФ;

—выполняет другие административно-правовые функции, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

35

Административное право

С учетом исторических, национальных и иных традиций субъекты РФ в нормах собственных конституций и уставов самостоятельно определяют наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структуру, порядок формирования, а также наименование руководителя данного органа.

Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в свою очередь, издает обязательные для исполнения в субъекте указы, в которых определяет структуру подвластных ему исполнительных органов государственной власти в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Правовую основу системы органов исполнительной власти субъекта РФ составляют:1) Конституция РФ; 2) ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; 3) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, соглашения о передаче полномочий Российской Федерации органам исполнительной власти субъекта РФ, а также договоры и соглашения о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) конституции (уставы) субъектов РФ; 5) законы субъектов РФ, регулирующие адми- нистративно-правовой статус органов системы исполнительной власти субъектов РФ и регламентирующие административно-правовые методы

иформы деятельности указанных органов; 6) нормативные правовые акты субъекта РФ, определяющие структуру органов исполнительной власти субъекта РФ и регламентирующие административно-правовые методы

иформы деятельности данных органов, в том числе акты высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Административно-правовые функции органов исполнительной власти субъектов РФ закреплены в нормах Конституции РФ, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциях, уставах, законах субъектов РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ решают следующие основные задачи: 1) обеспечивают исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ на территории субъекта РФ; 2) обеспечивают исполнение конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

36

Глава 5. Административно-правовой статус органов исполнительной власти

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» административно-

правовые функции органов исполнительной власти субъектов РФ можно подразделить на три основные группы: 1) осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ; 2) осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения с Российской Федерацией; 3) осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации.

Административно-правовые функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ, определяются конституцией (уставом), законами

ипринимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Административно-правовые функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Административно-правовые функции, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ

иПравительства РФ, а также соглашениями.

Согласно ст. 21 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» основными администра-

тивно-правовыми функциями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются: 1) осуществление администра- тивно-правовых мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

2)разработка проекта бюджета субъекта РФ, а также проектов программ социально-экономического развития субъекта РФ;

3)обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ;

4)управление и распоряжение объектами собственности субъекта РФ в соответствии с законами данного субъекта;

37

Глава 6. ПОНЯТИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ

СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ

6.1. Понятие и основные виды организаций

Наряду с физическими лицами в административных правоотношениях участвуют организации.

Организация (как субъект административных правоотношений) — юридически оформленное образование, имеющее внутреннюю структуру, обладающее возможностью самостоятельно, от своего имени вступать в административные правоотношения, иметь права и нести обязанности в администра- тивно-правовой сфере.

Организации могут быть разделены на две основные группы в зависимости от способа их образования: 1) организации, создаваемые на основе норм гражданского законодательства; 2) организации, создаваемые на основе норм административного и иного публичного законодательства.

Организации, создаваемые на основе гражданского законодательства, в совокупности называются юридическими лицами. Виды таких организаций: хозяйственные товарищества и общества; крестьянские (фермерские) хозяйства; хозяйственные партнерства; унитарные предприятия; производственные кооперативы; потребительские кооперативы; товарищества собственников недвижимости; автономные некоммерческие организации; учреждения; фонды; общественные организации; религиозные организации; казачьи общества; ассоциации (союзы); общины коренных малочисленных народов Российской Федерации; публично-пра- вовые компании.

Систематизированный перечень организаций, создаваемых на основе административно-публичного законодательства в настоящее время отсутствует. Из анализа действующего законодательства можно выделить следующие организации, создаваемые на основе административнопубличного законодательства: Центральный банк РФ; Общественная

39

Административное право

палата РФ; Государственная корпорация по атомной энергетики «Росатом»; Фонд обязательного медицинского страхования; частная охранная организация; образовательная организация.

Эти организации, создаваемые на основе публичного законодательства, не являются органами публичной власти. Как правило, организации такого рода признаются юридическими лицами, которые выполняют некоторые административно-публичные функции и поэтому наделяются отдельными административно-властными полномочиями.

Например, Центральный банк РФюридическое лицо, призванное осуществлять надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами законодательства РФ. В этой связи Центральный банк РФ наделяется полномочиями по выдаче, отзыву и аннулированию лицензий кредитным организациям. Частная охранная организация учреждается для оказания охранных услуг, и в этой связи работники такой организации наделяются полномочиями по применению в отношении граждан физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

В зависимости от цели деятельности можно выделить следующие организации:

6.2. Административно-правовой статус организаций

Как субъект административных правоотношений, любая организация приобретает административные права и обязанности через свои органы, действующие от их имени в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом.

Основной учредительный документ юридического лица — устав, который утверждается его учредителями, либо учредительный договор, который заключается его учредителями.

Организация как субъект гражданских и административных правоотношений должна быть персонифицирована. С этой целью организации подлежат регистрации в Едином государственном реестре юридических лиц, а также должны иметь наименование.

40