Административное право. Учебное пособие для СПО

Глава 8. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти

средства), но и не правового значения (организация приема граждан в инспекции ФНС, остановка транспортного средства и проверка документов без последующего составления протоколов и иных документов).

Административно-правовые формы деятельности, реализуемые в России, весьма разнообразны, но не систематизированы и не унифицированы. В связи с этим административно-правовые формы целесообраз-

но подразделить на отдельные виды.

По направленности мер воздействия необходимо выделить формы внутриорганизационного, внутриаппаратного характера — обеспечивают нормальное функционирование самих органов власти, всех структурных подразделений, обеспечивают взаимодействие данных органов, но не оказывают непосредственного воздействия на граждан и организации и не вызывают для них прямых правовых последствий. Адми- нистративно-публичные (внешневластные) формы проявляются именно во взаимодействии органов власти с гражданами и организациями

ивлекут для них определенные юридические последствия.

Взависимости от характера наступающих последствий выделяются юридически значимые формы и формы, не имеющие правовых последствий. Юридическая значимость означает конкретные субъективные права и обязанности, возникающие у физического лица или организации. Так, действия сотрудников полиции по применению административного задержания к лицу, совершившему административное правонарушение, принятие акта государственного органа о назначении гражданина на должность гражданской службы, аннулирование лицензии, безусловно, влияют на объем прав и обязанностей конкретного лица, а значит влекут юридические последствия.

Под действиями органов власти, не имеющими правовых последствий, понимаются организационно-распорядительные и материальнотехнические действия органов власти.

К организационно-распорядительным действиям можно отнести:

предоставление уполномоченными органами информации гражданам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам; проведение в административных органах инструктажей, оперативных совещаний, планирование работы сотрудников, организация приема граждан, расстановка сотрудников для охраны общественного порядка.

К материально-техническим действиям относится использование органами публичной администрации технических средств (оргтехники, телефонов, компьютеров, автомобилей).

Юридически значимые административно-правовые формы деятельности публичной администрации традиционно по характеру выражения

61

Административное право

делят на три вида: 1) совершение действий, влекущих административноправовые последствия; 2) издание (принятие) административно-право- вых актов; 2) заключение административных договоров.

В зависимости от целевой направленности выделяют администра- тивно-распорядительные формы (издание Министерством высшего образования и науки нормативных актов относительно организации учебного процесса в ВУЗах) и административно-распорядительные формы (выдача предписания органами Госпожнадзора юридическому лицу по результатам проведенной проверки).

По форме выражения можно выделить:

—выраженные в письменной форме. В письменной форме издано подавляющее большинство административно-правовых актов (приказы, распоряжения и т. д.), а также все административные договоры — например, служебные контракты с госслужащими;

—выраженные в устной форме — отдельные действия, которые не имеют правовых последствий, например, требования сотрудника полиции предъявить документы. Можно отметить, что устная форма актуальна и для приказов командиров (начальников) (то есть для актов) на военной службе. Согласно п. 39 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации приказ может быть отдан в письменном виде, устно или по техническим средствам связи одному или группе военнослужащих. Устные приказы имеют право отдавать подчиненным все командиры (начальники);

—выраженные в конклюдентной форме. Здесь имеются в виду такие действия органов власти (причем имеющие юридическое значение), которые выражены в виде сигналов, знаков и символов. К конклюдентной форме можно отнести дорожные знаки, сигналы светофора, действия регулировщика по регулированию дорожного движения, жесты сотрудника полиции, выражающие требование остановки транспортного средства.

8.2. Административно-правовые акты и административноправовые действия, влекущие правовые последствия

В действующем российском законодательстве понятие администра- тивно-правового акта отсутствует. В науке административного права сами акты называют по разному: административные акты, правовые акты управления, акты государственной администрации1.

1 См., например: Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2005. С. 384–388. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2008. С. 336–346; Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2006. С. 220.

62

Глава 8. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти

Административно-правовой акт — выраженное в определен- но-документарной форме одностороннее властное подзаконное решение нормативного и ненормативного характера органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, должностных лиц, принимаемое в пределах их компетенции и с соблюдением правовой процедуры.

Административно-правовой акт характеризуется следующими признаками.

1.Издаются (принимаются) широким кругом административных органов, должностных лиц.

2.Издаются (принимаются) административным органом (должностным лицом) только в пределах своей компетенции.

3.Это всегда подзаконные акты.

4.Принимаются в официальной документарной форме, которая определена законодательством для соответствующего органа (должностного лица)

ссоблюдением установленной процедуры. Такой документарной формой может быть: решение, постановление, распоряжение, приказ, предписание, письмо, запись в регистрационно-учетных официальных документах.

5.Всегда содержит властное волевое волеизъявление компетентного органа (должностного лица). Таким образом, не являются админис- тративно-правовыми актами процедурные и правоустанавливающие документы: справки, свидетельства, протоколы, акты проверок, рапорты, которые не несут определенную информацию, но просто фиксируют определенные юридические факты.

6.Административно-правовые акты принимаются в одностороннем порядке, то есть только по своей воле, без какого либо согласия (согласования) тех лиц, в отношении которые принимается акт. Впрочем, инициатива принятия акта часто исходит от граждан и организаций, которые обращаются в компетентный орган. Так, принимаются решения о назначении пенсии, о регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, о выдаче лицензии, разрешении на строительство, о предоставлении земельного участка. Вне зависимости по чьей инициативе издается административно-правовой акт, само решение принимается только уполномоченным на то органом (должностным лицом).

Именно по признаку односторонности административно-правовые акты отграничиваются от административных договоров.

63

Административное право

7. Административно-правовые акты всегда содержат влекущие правовые последствия либо общеобязательные правила поведения для неопределенного круга субъектов (нормативные акты), либо конкретные властные предписания (ненормативные акты).

Административные правовые акты не следует отождествлять с адми- нистративно-правовыми действиями. Административно-правовое действие также представляет одностороннее властное волеизъявление, которое отличается от административного правового акта по двум основным признакам: 1) административно-правовое действие не всегда влечет наступление определенных правовых последствий для субъекта, в отношении которого это действие совершается. Так, проверка документов сотрудниками полиции, досмотр вещей в аэропорту изначально не влечет для граждан правовых последствий, но может их повлечь при наличии определенных законодательством предпосылок; 2) при совершении адми- нистративно-правовых действий не всегда требуется официально-доку- ментарное оформление. Согласно позиции Верховного Суда РФ, выраженной в Постановлении Пленума ВС от 10.02.2009 № 2 акты государственных органов и органов управления относятся к решениям, а действия указанных органов и должностных лиц представляют собой властное волеизъявление, не облеченное в форму решения (абз. 3 п. 1).

Виды административных актов. В зависимости от юридического содержания выделяют нормативные и ненормативные административные правовые акты.

Нормативные административные правовые акты:

1)содержат нормы права, то есть общеобязательные правила поведения. Они служат для возникновения, изменения и прекращения адми- нистративно-правовых отношений, но сами их не создают;

2)рассчитаны на неоднократное применение;

3)распространяются на неопределенный круг лиц;

4)регулируют однотипные отношения;

5)издаются только теми органами, которым такое право предоставлено законодательством. Например, на федеральном уровне по общему правилу не предоставлено право издания нормативных административных актов федеральным службам и федеральным агентствам, находящимся в ведении соответствующего федерального министерства, а также структурным подразделениям и территориальным органам федеральных органов исполнительной власти;

6)принимаются в определенной официально-документарной форме, которая определена законодательством для конкретного органа. Так, Президент издает нормативные правовые акты в виде Указов, Прави-

64

Глава 8. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти

тельство — в виде постановлений, федеральные министерства — в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений;

7)издаются с соблюдением определенной процедуры. Порядок принятия актов Правительства закреплен Постановлением Правительства РФ от 1.06. 2004 N 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Акты министерств и иных органов исполнительной власти принимаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Нормативные правовые акты должны быть также опубликованы и введены в действие согласно Указу Президента РФ от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Ненормативные административные правовые акты:

1)не содержат правовых норм, направлены на применение норм административного и других отраслей права. Являются юридическим фактами,

скоторыми непосредственно связано возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений (например, акт о назначении лица на должность государственной службы);

2)могут быть адресованы конкретному лицу — индивидуальные ненормативные административные акты (постановление о назначении административного наказания), а также неопределенному конкретному кругу лиц — неиндивидуальные ненормативные административные акты (постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, приказ о введении комендантского часа);

3)рассчитаны на однократное применение;

4)формально юридически могу выражаться как в виде официальных документов (решения, приказы, распоряжения), так и в виде официальных документов, содержащих определенные властные решения (письма, резолюции, протоколы).

Административные правовые акты принимаются широким кругом властных субъектов. В зависимости от органа (лица), издавшего акт, можно выделить: 1) акты Президента РФ, который издает нормативные административные правовые акты в виде указов, а индивидуальные административные правовые акты в виде распоряжений; 2) акты

65

Административное право

Правительства РФ, принимающего нормативные административные правовые акты в виде постановлений, ненормативные — в виде распоряжений; 3) акты федеральных министерств (приказы, инструкции, правила, положении), которые чаще носят нормативный характер; 4) акты федеральных служб и федеральных агентств — приказы, прежде всего, ненормативного характера; 5) акты территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; 6) акты высших должностных лиц субъектов федерации; 7) акты органов исполнительной власти общей компетенции (правительства) субъектов федерации; 8) акты органов исполнительной власти отраслевой, специальной и иной компетенции субъектов федерации; 9) акты органов местного самоуправления, изданные в рамках полномочий, делегированных органами исполнительной власти.

8.3. Понятие и признаки методов деятельности органов исполнительной власти

Методы — подходы, способы воздействия властных субъектов на управляемые объекты (отрасли, сферы, органы) или подвластных субъектов (граждан, организаций).

При помощи воздействия органов публичной администрации на иных участников административных правоотношений установленные законодательством общеобязательные требования, ограничения, дозволения

изапреты реализуются в повседневной деятельности физических лиц

иорганизаций. Таким образом, логично следующее определение.

Административно-правовой метод — система формально определенных типизированных способов и приемов, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления для воздействия на иных участников административных правоотношений для реализации последними установленных законодательством условий, дозволений, запретов и ограничений.

Административно-правовые методы отличает ряд характерных признаков.

1. Данные методы уполномочены применять множество органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, их подразделения, территориальные органы, должностные лица, а также физи-

66

Глава 8. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти

ческие лица, организации, наделенные административными публичными полномочиями.

2.Порядок применения административно-правовых методов осуществляется в соответствии с процедурами, которые закрепляются

вадминистративно-процессуальном законодательстве.

3.Административно-правовые методы характеризуются внесудебным порядком применения в рамках специальной компетенции соответствующих органов публичной администрации.

4.Административно-правовые методы выражаются в администра- тивно-правовых формах деятельности органов публичной администрации, прежде всего в административных правовых действиях и админи­ стративных правовых актах.

5.Применение административно-правовых методов персонифицировано, то есть обращено к конкретному субъекту административноправовых отношений.

Традиционно административно-правовые методы понимаются как методы императивные и основанные на неравенстве субъектов, однако

впоследнее время этот тезис уже не абсолютен. Во-первых, у граждан и организаций есть возможность обжаловать, в том числе в суде, действия (бездействия), решения и акты. Во-вторых, сами органы публичной администрации используют такие методы, как стимулирование и внесудебное разрешение административно-правовых споров1.

8.4. Виды административно-правовых методов

Выделим несколько классификаций административно-правовых методов. Прежде всего, отметим универсальные (общие) и специальные методы.

Универсальные методы могут использоваться во всех сферах управления, во всех отраслях, на всех стадиях и уровнях процесса управления, а также при осуществлении любой другой деятельности.

Традиционно к таким методам относят убеждение, принуждение и поощрение. Учитывая, что убеждение и поощрение тесно связаны друг с другом, представляя собой позитивное моральное, психологическое, экономическое и иное воздействие на сознание и волю граждан и организаций с целью исполнения ими законодательства, добросовестного исполнения своих обязанностей, можно говорить о стимулировании как универсальном правовом методе.

1 См. подробнее: Стахов А. И. Административное право: Учебник для академического бакалавриата. В 2 ч. М., 2017. Ч. 2. С. 15–26.

67

Административное право

Современное административное право ищет именно стимулы — средства воздействия на граждан и организации через их интересы и потребности. Если при убеждении стимулы носят моральный характер, то при поощрении выделяются материальные, юридические, личные и иные стимулы.

Стимулирование — система способов и приемов воздействия на физических лиц и организаций, влекущих наступление для них благоприятных последствий для побуждения к совершению данными лицами одобряемых государством действий.

По содержанию стимулирование может быть: а) материальным (денежные премии, ценные подарки); б) статутным (ордена, медали, почетные звания); в) моральным (благодарность, грамота, помещение на доску почета); г) смешанным.

Кроме того, стимулирование осуществляется через предоставление системы льгот и гарантий (ветеранам труда, многодетным семьям, пенсионерам). Государство даже разрабатывает отдельные программы стимулирования рождаемости (материнский капитал), автомобилестроения (утилизация старых автомобилей), строительного сектора (субсидирование ставки по ипотеке).

Отметим также иную сторону стимулирования — поощрительные меры, предусмотренные дисциплинарными уставами и КоАП РФ, которые обязывают уполномоченные органы поощрять граждан за добровольный отказ от неправомерной деятельности, добровольное возмещение причиненного вреда. Так, ст. 4.2. КоАП приводит обстоятельства, смягчающие административную ответственность1.

К специальным методам относят административно-правовые методы, применяемые органами публичной администрации для решения отдельных задач и вопросов в рамках своей компетенции: админист­ ративное нормотворчество, правопредоставление (например, государственная регистрация), административное обязывание, административное санкционирование (лицензирование, предоставление специальных разрешений), методы по противодействию административным правонарушениям, методы разрешения административно-правовых споров и др.

В зависимости от степени воздействия на объект или субъект регулирования выделяют:

1 См. подробнее: параграф 8.5.

68

Глава 8. Формы и методы деятельности органов исполнительной власти

8.5. Методы административного принуждения и ограничения

Административное принуждение — универсальный админис- тративно-правовой метод, который представляет собой систему способов и приемов воздействия на физических лиц и организации, направленных на прекращение их противоправного поведения и обеспечения привлечения этих лиц к административной и иной публичной ответственности.

От административного принуждения следует отличать административное ограничение1, которое традиционно в административной науке рассматривалось как меры административного предупреждения и как часть более широкого понятия административного принуждения. В отличие от административного принуждения меры административного ограничения применяются к лицу при отсутствии признаков противоправности деяния (то есть к лицу, не совершающему и не совершившему административное правонарушение). Кроме того, административное ограничение предполагает временные запреты на реализацию лицами своих субъективных прав и установление обязанностей, связанных с соблюдением данных запретов и ограничений.

К административному ограничению, в частности, относится:

—временное ограничение и запрещение дорожного движения, изменение организации дорожного движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях для создания необходимых условий для безопасного дорожного движения;

—проверка соблюдений правил предполетного досмотра, пропускного и внутриобъектного режимов;

—досмотр пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, метрополитене;

1 См. подробнее: Стахов А. В. Административное право: Учебник. В 2 ч. С. 37–40.

69

Административное право

—остановка транспортных средств, временное запрещение эксплуатации транспортных средств при наличии у них технических неисправностей;

—удаление лиц с места совершения правонарушения или происшествия, если это необходимо для проведения определенных процессуальных действий;

—ограничение прав и свобод лиц при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

Для применения уполномоченными лицами и органами самого традиционного метода административного принуждения фактическим обстоятельствами признаются: 1) совершение физическим или юридическим лицом административного правонарушения; 2) неисполнение физическим или юридическим лицом возложенной на них субъективной юридической обязанности (подчиниться законному требованию сотрудника полиции); 3) неисполнение физическим или юридическим лицом законного требования органа публичной администрации (должностного лица).

По способу властного воздействия можно выделить меры воздействия физического, психического, организационно-технического и финан- сово-имущественного характера.

По целевому назначению выделяют: административно-пресека-

тельные меры; меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; административно-восстановительные меры; меры административной ответственности.

Административно-пресекательные меры — применяются в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий для дальнейшего привлечения лица к административной ответственности.

Наиболее типичные меры связаны: с требованием прекратить противоправное деяние; непосредственным физическим воздействием; применением специальных средств (резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, водометов); приостановлением совершения физическим лицом или организацией определенных действий или деятельности (ре- монтно-строительных и иных работ, приостановление действия лицензии); запрещение совершения физическим лицом или организацией определенных действий или деятельности (запрет ЦБ на осуществление отдельных банковских операций).

Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях создают необходимые условия для обеспечения привлечения лица, совершившего административное правонарушение, к адми-

70