Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

А.И. Стахов

АДМИНИСТРАТИВНО ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ

Учебное пособие

Москва

2022

ОТ АВТОРА

Оценивая регулирующее воздействие Конституции РФ в сочетании с научными подходами отечественных ученых-административи- стов к пониманию административного и административно-процессу- ального законодательства в Российской Федерации, сформировавшиеся к настоящему времени, следует констатировать наличие правовых и доктринальных предпосылок обособления публичной администрации в системе публичной власти в России, в составе которой предлагается выделять органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, урегулированные административным и административно-процессу- альным законодательством Российской Федерации, а также организации, имеющие в силу федерального закона статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административнопубличных функций.

Исходными правовыми предпосылками обособления публичной администрации в обозначенном составе служат ст. 10, 12, 18, 33, 72, 132 Конституции РФ.

Перечисленные конституционные нормы конкретизировались в многочисленных систематизированных массивах (институтах) административного законодательства РФ, которые, в свою очередь, предопределяют формирование системы и структуры специализированных органов публичной администрации в России. В том числе: законодательство о контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, систематизированное посредством ФЗ от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»

иФЗ от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре)

имуниципальном контроле в Российской Федерации». Выделенное законодательство Российской Федерации объективно предопределяет обособление системы органов публичной администрации, ко-

4

От автора

торые получили различные законодательные названия (в том числе контрольные органы, контрольные (надзорные) органы и др.), однако в обобщенном виде их логично называть контрольно-надзорными органами.

С позиции функционального подхода к пониманию административного правоотношения, разработанного современной отечественной наукой административного права, контрольно-надзорные органы выполняют ключевую административно-публичную функцию, а именнопротиводействие административным деликтам, которые получили такое законодательное название, как «нарушения обязательных требований».

Углубляя современную теорию противодействия административным деликтам, в пособии раскрываются понятия и система обязательных требований, устанавливаемых правовыми нормами, а также предписываемых контрольно-надзорными органами. Читателям представлена дифференцированная квалификация административно-устра- нимых нарушений обязательных требований и административно-на- казуемых нарушений обязательных требований, которая позволяет выделить и охарактеризовать систему дел о нарушениях обязательных требований, разрешаемых контрольно-надзорными органами в рамках специальных проверочных мероприятий, которые урегулированы административно-процессуальными нормами и поэтому получили специальное название — контрольно-надзорные мероприятия установленного вида.

В ходе и по результатам проводимых контрольно-надзорных мероприятий установленного вида компетентные контрольно-надзорные органы разрешают дела о нарушениях обязательных требований в специальном внесудебном порядке, а именно: посредством производства по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, которое в обобщенном виде можно называть контроль- но-надзорным производством, либо посредством производства по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, которое, по сути, является отдельным видом производства по делам об административных правонарушениях, объектом которых являются обязательные требования.

Отдельные виды административного производства по делам о нарушениях обязательных требований, выделяемые в научно-практи- ческих целях, достаточно детально урегулированы административ- но-процессуальными принципами и нормами, закрепившимися в ФЗ

5

ГЛАВА 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

Вст. 72 Конституции РФ выделяется административное и админис- тративно-процессуальное законодательство, отнесенное к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, однако предмет регулирования данных составных частей современного публичного законодательства, а также их структура, границы и взаимосвязь до настоящего времени остаются неопределенными как для отечественной доктрины административного права, так для правоприменительной практики.

При наличии существующей неопределенности не вызывает сомнений лишь то, что административно-процессуальное законодательство Российской Федерации — составная часть публичного законодательства, регулирующая административный процесс.

Проанализировав ст. 10, 12, 18, 118, 126, 132 Конституциии РФ, можно сделать вывод о том, что административно-процессуальное законодательство Российской Федерации состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иных нормативных правовых актов, издаваемых Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, которые регулируют порядок разрешения административных дел судами, а также органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, создаваемыми на территории публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования) и выполняющими правоприменительные функции, урегулированные административным законодательством.

Всилу ст. 18, 71, 72, 118, 126 Конституции РФ, а также норм законодательства о судебной системе1 правоприменительные функции,

1 См.: ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации», ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации».

7

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

выполняемые судом (в том числе: разрешение административных споров, привлечение к административной ответственности, административное санкционирование), сводятся к осуществлению правосудия по административным делам установленной категории, посредством судопроизводства, которое регулируется федеральным администра- тивно-процессуальным законодательством (в том числе: КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ) и поэтому в обобщенном виде обоснованно называемого административным судопроизводством. С позиции предложенного подхода правоприменительные функции суда, осуществляемые посредством административного судопроизводства, в дальнейшем предлагается называть функциями административного правосудия.

Комплексный анализ принципов и норм, закрепившихся в КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ, которые конкретизируют положения ст. 18, 46, 71, 72, 118, 126 Конституции РФ, указывает на то, что административный процесс, осуществляемый судами (судебный административный процесс), нацелен на обеспечение баланса наиболее значимых частных и публичных прав, законных интересов, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений. Под частными правами и законными интересами такого рода понимаются права, свободы и законные интересы физических лиц и организаций, участвующих в административных и иных публичных правоотношениях. Публичные права и законные интересы, составляющие предмет судебного административного процесса, — права и законные интересы публичных образований (в том числе: Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), носителями которых выступают участвующие в административных и административнопроцессуальных правоотношениях органы публичной власти, а также организации, наделенные необходимыми государственными и иными публичными полномочиями.

Оценивая регулирующее воздействие ст. 10, 12, 18, 33, 72, 132 Конституции РФ применительно к исполнительной власти и местному самоуправлению, следует отметить, что правоприменительные функции, выполняемые органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, участвующими в административных и административно-процессуальных правоотношениях, урегулированы административным и административно-процессуальным законодательством и поэтому имеют единую целенаправленность.

Данные правоприменительные функции органов исполнительной власти и местного самоуправления направлены на обеспечение ис-

8

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

полнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ физическими лицами, организациями, иными органами в целях достижения баланса прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ и конкретизированных в текущем законодательстве (далее — частные права, законные интересы), с правами и законными интересами публичных образований — Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (далее — публичные права, законные интересы). Выделяя правоприменительные функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, урегулированные административным законодательством, в дальнейшем предлагается называть административно-публичными функциями.

Важно также подчеркнуть, что в соответствии с ч. 3 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют совместно с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В силу ч. 7 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам.

Вэтой связи будет логичным утверждать, что органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют внесудебный административный процесс во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, наделенными федеральным законом необходимыми полномочиями, в том числе полномочиями, передаваемыми федеральными органами исполнительной власти по взаимному соглашению.

Всоответствии со ст. 2 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также положений Указа Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 20.11.2020) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно сделать вывод о том, что в целях правового регулирования административного процесса, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, в Российской Федерации возможно издание федеральных законов и иных норма-

9

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

тивных правовых актов Российской Федерации, содержащих адми- нистративно-процессуальные принципы и нормы (в том числе нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти), которые в совокупности образуют массив федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального административно-процессуального законодательства1.

Из анализа целого ряда федеральных законов, которые регулируют административно-публичные функции федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, следует вывод: часть таких функций осуществляют организации, наделяемые отдельными государственными и иными публичными полномочиями, которые в силу соответствующего федерального закона имеют статус государственного или иного органа (например, административно-пу- бличные функции выполняют такие организации, как: Счетная палата РФ2, Центральный банк РФ3, административная комиссия4, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав5, государственные корпорации и иные организации, имеющие статус контрольного (надзорного) органа6 и др.).

Посредством описанного приема отечественного нормотворчества расширяется регулирующее воздействие административно-про- цессуального законодательства Российской Федерации. В результате такого расширения нормотворчества под регулирующее воздействие административно-процессуального законодательства фактически попадает не только правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, выполняющих административно-публичные функции, но и правоприменительная

1 См., например, КоАП РФ, ФЗ от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и др.

2 Ст. 2 ФЗ от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». 3 Ч. 1 ст. 74 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос-

сии)», ст. 22.1., 23. 74. КоАП РФ. 4 Ст. 22.1. КоАП РФ.

5 Ст. 22.1., 23.2. КоАП РФ.

6 Ст. 7 ФЗ 0 т 01.12.2007 N 317-ФЗ от 01.12.2007 N 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

10