Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

Отдельные виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля можно обособить посредством специальных нормативных правовых актов, издаваемых на основании и в соответствии с ФЗ-248, которые следует различать в общем массиве административного законодательства. В том числе:

а) специальные федеральные законы — федеральные законы о контроле (например, ФЗ «О защите прав потребителей», ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «О пожарной безопасности» и др.);

б) специальные законы субъектов РФ — законы субъектов РФ

оконтроле (например, Закон Московской области № 123/2021-ОЗ «О видах регионального государственного контроля (надзора) на территории Московской области», Закон города Москвы «О контроле за использованием объектов недвижимости в городе Москве» и др.);

в) специальные подзаконные нормативные правовые акты — положения о виде контроля, в том числе: 1) положение о виде федерального государственного контроля (надзора); 2) положение о виде федерального государственного контроля (надзора) при передаче полномочий по его осуществлению органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления; 3) положение

овиде регионального государственного контроля (надзора); 4) положение о виде муниципального контроля.

Приведенные законы и иные правовые акты, регулирующие отдельные виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, будет логичным называть в обобщенном виде законами и иными правовыми актами о контроле.

Всоответствии со ст. 1 ФЗ-248 можно составить следующий ряд ос-

новных задач централизованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, реализуемых независимо от вида государственного контроля (надзора) и мунициального контроля: предупреждение нарушений обязательных требований; выявление и пресечение нарушений обязательных требований; восстановление правового положения, существовавшего до возникновения нарушений обязательных требований.

Важно отметить, что поставленная задача по предупреждению нарушений обязательных требований решается контрольными (надзорными) органами в рамках типизированных профилактических мероприятий, установленных ст. 45 ФЗ-248 и проводимых данными органами в отношении контролируемых лиц. В том числе: 1) информирование; 2) обобщение правоприменительной практики; 3) меры стимулирова-

21

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ния добросовестности; 4) объявление предостережения; 5) консультирование; 6) самообследование; 7) профилактический визит.

Конкретные виды профилактических мероприятий, которые проводятся при осуществлении контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, определяются на основании ч. 2 ст. 45 ФЗ248 соответствующим Положением о виде контроля.

Задачи по выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, а также восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, решаются в рамках контрольных (надзорных) мероприятий, установленных ст. 56 ФЗ248. В том числе контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые во взаимодействии с контролируемым лицом: 1) контрольная закупка; 2) мониторинговая закупка; 3) выборочный контроль; 4) инспекционный визит; 5) рейдовый осмотр; 6) документарная проверка; 7) выездная проверка) и контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые без взаимодействия с контролируемым лицом: наблюдение за соблюдением обязательных требований; выездное обследование.

!Следует отметить, что основные задачи централизованной контр- ольно-надзорной деятельности публичной администрации решаются в рамках профилактических мероприятий, а также в рамках контрольно-надзорных мероприятий установленного вида и сведены к противодействию административным деликтам, которые получили такое обобщенное законодательное название, как «нарушения обязательных требований».

Важно подчеркнуть, что в федеральных законах о контроле закрепились нормы, в которых установлены отдельные виды нарушений обязательных требований, которые логично считать централизованными нарушениями обязательных требований, так как они выявляются и устраняются в ходе осуществления отдельных видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, которые находятся под единым регулирующим воздействием ФЗ-248. В том числе, например, нарушение санитарно-эпидемиологических требований, нарушение требования пожарной безопасности, нарушение лицензионных требований и др.

Децентрализованная контрольно-надзорная деятельность публичной администрации находится под регулирующим воздействием федераль-

22

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

ных законов, посредством которых отдельные контрольные и надзорные функции по противодействию административным деликтам выводятся за пределы регулирующего воздействия ФЗ-248.

Стоит обратить внимание на то, что понятия «государственный контроль (надзор)», «муниципальный контроль» подразумевают исключительно те виды контрольно-надзорной деятельности, которые находятся под регулирующим воздействием ФЗ-248 (к примеру, государственный санитарный надзор, государственный ветеринарный надзор, государственный пожарный надзор, муниципальный лесной контроль и др.). В этой связи понятия «государственный контроль (надзор)» и «муниципальный контроль» применимы для характеристики централизованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации.

Соответственно, для характеристики децентрализованной контроль- но-надзорной деятельности публичной администрации следует использовать иные специальные понятия, закрепившиеся в п. 4,5 ч. 1 ст. 2 ФЗ248, а также федеральных законах, регулирующих отдельные виды государственного контроля и надзора, выведенные из-под регулирующего воздействия ФЗ-248 (например, «государственный контроль (надзор) в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации», «государственный портовый контроль», «надзор за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения», «антимонопольный контроль», «налоговый контроль», «банковский надзор» и др.).

В целях отграничения федеральных законов, регулирующих децентрализованную контрольно-надзорную деятельность публичной администрации, предлагается называть их в дальнейшем децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре.

Из анализа действующих децентрализованных федеральных законов о контроле и надзоре можно прийти к выводу, что основные задачи децентрализованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации в настоящее время не определены с достаточной ясностью, но при этом однозначно ориентированы на отдельные виды нарушений обязательных требований, обособляемые посредством специальных законодательных терминов (децентрализованные виды нарушений обязательных требований). В том числе, например: налоговые правонарушения, нарушения антимонопольного законодательства и др.

Таким образом, в федеральных законах о децентрализованном контроле устанавливаются конкретные виды нарушений обязательных требований, соблюдение которых оценивается компетентными

23

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

контрольно-надзорными органами в рамках отдельных контрольных и надзорных функций по противодействию административным деликтам, выведенных из-под регулирующего воздействия ФЗ-248 (в том числе в рамках налогового контроля, антимонопольного контроля, банковского надзора и др.).

При отсутствии в федеральных законах единой цели и задач, поставленных государством в рамках отдельных контрольных и надзорных функций по противодействию административным деликтам, предлагается основными задачами децентрализованной контрольно-над- зорной деятельности считать: предупреждение нарушений обязательных требований, устанавливаемых децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре; выявление и пресечение отдельных видов нарушений обязательных требований, устанавливаемых децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре; восстановление нарушенного баланса частных и публичных прав, законных интересов, существовавшего до возникновения отдельных видов нарушений обязательных требований, устанавливаемых децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре.

Предложенная система задач централизованной и децентрализованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации отражает единство системы контрольно-надзорных органов, предопределяемое ч. 3 ст. 132 Конституции РФ.

Подчеркивая единство централизованной и децентрализованной контрольно-надзорной деятельности публичной администрации, следует пояснить, что данные виды государственной деятельности называются надзорным, так как компетентные органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также уполномоченные организации в ходе осуществляемой данной деятельности оценивают специальные вопросы законности в деятельности частных лиц, а именно — соблюдение и исполнение (далее — соблюдение) частными лицами обязательных требований, которые установлены законами и иными нормативными правовыми актами (такие обязательные требования назовем нормативными обязательными требованиями).

Контрольно-надзорная деятельность публичной администрации называется контрольной, потому что компетентные органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также иные компетентные административно-публичные органы в ходе данной деятельности наряду с вопросами законности оценивают вопросы целесообразности, а именно: оценивают соблюдение и исполнение собственных ре-

24

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

шений, в которых содержатся индивидуализированные обязательные требования. В данных решениях контрольно-надзорных органов конкретизируются нормативные обязательные требования, закрепленные в законах и иных нормативных правовых актах (в том числе, определяется конкретное лицо, ответственное за исполнение обязательных требований, конкретный срок и способ исполнения данных нормативных обязательных требований). Такими решениями контрольнонадзорных органов, к примеру, являются предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, решение о приостановлении действия лицензии, решение о приостановлении действия выданного сертификата соответствия продукции и др.

В этой связи недопустимо путать контрольно-надзорную деятельность публичной администрации с оперативно-разыскной деятельностью, производством по делам об административных правонарушениях, расследованием причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, инфекционных

имассовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда (ущерба) окружающей среде, имуществу граждан и организаций, государственному

имуниципальному имуществу; производством по делам об административных правонарушениях, исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях, проверкой устранения обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности; мероприятиями по проверке заявлений и сообщений о преступлениях и происшествиях.

Также необходимо отграничивать контрольно-надзорную деятельность публичной администрации от некоторых специальных видов государственной деятельности органами исполнительной власти, на которые прямо указывает ч. 3 ст. 1 ФЗ-248, в том числе: от деятельности органов государственной охраны, деятельности органов федеральной службы безопасности, деятельности органов внешней разведки Российской Федерации и др.

Тем более не следует отождествлять контрольно-надзорную деятельность публичной администрации с контрольной и надзорной деятельностью, осуществляемой иными органов публичной власти, в том числе: с деятельностью органов прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора, а также с судебным обеспечением законности, которые дифференцированно раскрываются в современных учебниках по админис-

25

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

тративному праву1. Обосновывая самостоятельность контрольно-над- зорной деятельности публичной администрации, необходимо отметить

еенеразрывную взаимосвязь с административным процессом.

Внастоящее время в ФЗ-248 и КоАП РФ закрепилось множество взаимосвязанных административно-процессуальных норм, в соответствии с которыми компетентные контрольно-надзорные органы выполняют административно-процессуализированные функции государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: разрешают дела о нарушениях обязательных требований в специальном ад- министративно-процессуальном порядке, а именно посредством административного производства, осуществляемого в ходе и по результатам контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида.

Врезультате такого регулирующего воздействия административ- но-процессуальных норм выделена система административных дел о нарушениях обязательных требований, разрешаемых компетентными контрольно-надзорными органами в ходе административного процесса посредством взаимосвязанных административных производств, урегулированных административно-процессуальным законодательством, а именно: ФЗ-248, отдельными федеральными законами о контроле и надзоре, КоАП РФ.

Систему взаимосвязанных административных производств по делам о нарушениях обязательных требований, урегулированных ФЗ248, отдельными федеральными законами о контроле и надзоре, а также КоАП РФ, назовем административно-процессуальной деятельностью контрольно-надзорных органов по разрешению дел о нарушениях обязательных требований.

Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзор- ных органов — урегулированная ФЗ-248, децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре, а также КоАП РФ система административных производств по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, которые в силу федерального закона имеют статус контрольного (надзорного) органа или иного контрольно-надзор- ного органа установленного вида.

1См., например: Административное право Российской Федерации: учебник /

А.И. Стахов, П. И. Кононов М., 2021. С. 540–545.

26

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

Подчеркнем, что характер административно-процессуальной деятельности контрольно-надзорных органов предопределяется спецификой нарушений обязательных требований, выявляемых контроль- но-надзорными органами, а также особенностями дел о нарушениях обязательных требований, разрешаемых данными органами.

Отдельные виды административного производства по делам о нарушениях обязательных требований, раскрывают особенности структуры административно-процессуальной деятельности данных органов.

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

Нарушение обязательных требований является специфическим правонарушением, содержание которого неразрывно связано с такой специальной категорией, как «обязательные требования».

Термин «обязательные требования» вводится в научный оборот и правоприменительную деятельность посредством ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — ФЗ-247).

В соответствии с ч. 1–4 ст. 2 ФЗ-247 можно сформулировать следующее определение понятия «обязательные требования в России».

Обязательные требования в России — совокупность условий, ограничений, запретов, обязанностей, которые устанавливаются специальными правовыми нормами либо индивидуальными правовыми актами в качестве мер защиты охраняемых законом ценностей, а оценка их соблюдения проводится публичной администрацией: а) в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, б) в рамках привлечения к административной ответственности; в) в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, а также иных форм оценки и экспертизы.

При таком подходе законодателя очевидно, что обязательные требования могут быть нормативными и индивидуализированными (предписанными).

Нормативные обязательные требования могут быть установлены

федеральными законами. Например, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», ФЗ «О политических партиях», техническими регламентами;

Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., акта-

27

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ми, составляющими право Евразийского экономического союза, положениями международных договоров Российской Федерации, не требующими издания внутригосударственных актов для их применения и действующими в Российской Федерации; указами Президента РФ. Например, Указ Президента РФ от 11.05.2020 N 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения

всубъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)»; нормативными правовыми актами Правительства РФ или иными федеральными органами исполнительной власти (в случаях и пределах, которые установлены федеральными законами, указами Президента РФ). Например, Постановление Правительства РФ от 10.09. 2020 N 1391 «Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов», Постановление Правительства РФ от 16.09.2020 N 1479 (ред. от 21.05.2021) «Об утверждении Правил противопожарного режима

вРоссийской Федерации», Постановление Правительства РФ от 7.10. 2020 N 1614 «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах», Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.01.2015 N 35 «Об утверждении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии «Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций», Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 20.11.2020 г. № 36 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 2.3.6.3668–20 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям деятельности торговых объектов и рынков, реализующих пищевую продукцию»; нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Например, Постановление Правительства Москвы от 05.08. 2008 № 702-ПП «Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в городе Москве и Правил охраны жизни людей на водных объектах города Москвы», Постановление Правительства Москвы от 30.09. 2008 № 880-ПП «Об утверждении Правил пожарной безопасности в городе Москве»; муниципальными нормативными правовыми актами. Например, Решение Городской думы Нижнего Новгорода Нижегородской области от 26.12.2018 № 272 «О Правилах благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород», Решение Тульской Городской Думы Тульской области от 22.06.1999 № 20/359; нормативными правовыми актами организаций, уполномоченных федеральным законом. Например, нормативные правовые акты Росатома и Роскосмоса, уполномоченных федеральными законами «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

28

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

Индивидуализированные (предписанные) обязательные требования — обязательные требования, установленные индивидуальными административными актами.

Втом числе: обязательные требования, установленные разрешительным документом (например, приказом лицензирующего органа о предоставлении лицензии); обязательные требования, установленные решением, принимаемым по результатам контрольных (надзорных) мероприятий (например, предписанием об устранении выявленных нарушений обязательных требований); обязательные требования, установленные документом, исполнение которого является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации (например, уставом религиозной организации, зарегистрированным органом юстиции).

Важно отметить, что порядок установления и оценки соблюдения обязательных требований, урегулированный ФЗ-247, конкретизирован в ст. 90, 95 ФЗ-248.

Вэтой связи в ст. 65 ФЗ-248 предусмотрен специальный арсенал адми- нистративно-принудительных мер, позволяющих контрольно-надзорно- му органу выявить нарушения нормативных и предписанных обязательных требований. В том числе: осмотр; досмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов; отбор проб (образцов); инструментальное обследование; испытание; экспертиза; эксперимент.

Ряд ключевых положений ст. 90 ФЗ-248 обязанность контрольнонадзорного органа применять специальные административно-прину- дительные меры по пресечению нарушений обязательных требований

ивосстановлению правового положения, существовавшего до их выявления, а также официально признавать фактическое отсутствие выявленных нарушений обязательных требований.

Так, в силу ч. 1 ст. 90 ФЗ-248: контрольно-надзорный орган обязан в случае отсутствия выявленных нарушений обязательных требований при проведении контрольного (надзорного) мероприятия сведения об этом вносить в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий. Инспектор вправе выдать рекомендации по соблюдению обязательных требований, провести иные мероприятия, направленные на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Всоответствии с п. 1, 2, 4 ч. 2 ст. 90 ФЗ-248 контрольно-надзор- ный орган в случае выявления нарушений обязательных требований обязан:

29

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

•выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля;

•незамедлительно принять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном отзыве продукции (товаров), представляющей опасность для жизни, здоровья людей

идля окружающей среды, о запрете эксплуатации (использования) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов и о доведении до сведения граждан, организаций любым доступным способом информации о наличии угрозы причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и способах ее предотвращения в случае, если при проведении контрольного (надзорного) мероприятия установлено, что деятельность гражданина, организации, владеющих и (или) пользующихся объектом контроля, эксплуатация (использование) ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов, производимые

иреализуемые ими товары, выполняемые работы, оказываемые услуги представляют непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или что такой вред (ущерб) причинен;

•принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, при неисполнении предписания в установленные сроки принять меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.

В обобщенном виде перечисленные административно-принуди- тельные меры, принимаемые в целях выявления и пресечения нарушений обязательных требований, а также восстановления правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, назовем административно-устраняющими мерами.

Необходимо отметить, что перечень административно-устраняющих мер, предусмотренных ФЗ-248, дополняется множеством администра- тивно-принудительных мер аналогичной целенаправленности. Дан-

30