Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

рые достигли возраста 16 лет и являются вменяемыми в момент совершения правонарушения, посягающего на обязательные требования, а также владеют

и(или) пользуются объектами, к которым предъявляются обязательные требования, и выполняют возложенные в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований под угрозой административной ответственности. В том числе физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность (индивидуальные предприниматели), если иное регулирование в отношении объектов контроля не предусмотрено федеральным законом о виде контроля; 2) организации, а также органы публичной власти, выступающие участниками контрольно-надзорных отношений в качестве юридического лица, владеющего

и(или) пользующегося объектами, к которым предъявляются обязательные требования, и выполняющего возложенные в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований под угрозой административной ответственности.

Объекты административно-наказуемого нарушения обязательных требований — общественные отношения, урегулированные правовыми нормами, установившими обязательные требования, а также общественные отношения, урегулированные индивидуализированными обязательными требованиями, которые оцениваются в рамках контр- ольно-надзорного мероприятия.

Общественные отношения, урегулированные правовыми нормами, установившими обязательные требования, которые относятся к объектам административно-наказуемых нарушений обязательных требований, определены: в главе 6 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в сферах охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия); главе 7 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области охраны собственности); главе 8 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области охраны окружающей среды и природопользования); главе 9 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в промышленности, строительстве и энергетике); главе 10 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель); главе 11 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными на транспорте); главе 12 КоАП РФ (общественные отношения, урегу-

41

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

лированные нормативными обязательными требованиями, установленными

вобласти дорожного движения); главе 13 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области связи и информации); главе 14 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций); главе 15 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней); главе 16 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными

вобласти таможенного дела); главе 18 КоАП РФ (общественные отношения, урегулированные нормативными обязательными требованиями, установленными в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации).

Общественные отношения, урегулированные индивидуализированными обязательными требованиями и отнесенные к объектам ад- министративно-наказуемых нарушений обязательных требований, определены в главе 19 КоАП РФ. Например, общественные отношения, на которые указывает ст. 19.5. КоАП РФ «Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), организации, уполномоченной в соответствии с федеральными законами на осуществление государственного надзора (должностного лица), органа (должностного лица), осуществляющего муниципальный контроль)»; ст. 19.7. «Непредставление сведений (информации)»; ст. 19.7.6. «Незаконный отказ в доступе должностного лица налогового органа к осмотру территорий, помещений налогоплательщика,

вотношении которого проводится налоговая проверка» и др.

Объективная сторона административно-наказуемого нарушения обязательных требований выражается в деянии (действии либо бездействии) контролируемого юридического лица или физического лица, владеющего и (или) пользующегося объектами, к которым предъявляются обязательные требования), в форме несоблюдения, неисполнения либо ненадлежащего исполнения нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований, подлежащих официальной оценке соблюдения в рамках контрольно-надзорного мероприятия установленного вида.

42

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

Объективная сторона административно-наказуемого нарушения обязательных требований установлена соответствующими статьями КоАП РФ, закрепленными в главах 6,7,8, 9,10,11,12,13,14,15,16,18,19 КоАП РФ.

Субъективная сторона административно-наказуемого нарушения обязательных требований выражается в виновном несоблюдении либо неисполнении нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований физическим или юридическим лицом, которое владеет и (или) пользуется объектами, к которым предъявляются обязательные требования, и выполняет возложенные в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению данных обязательных требований.

Очевидно, что в соответствии со ст. 2.2. КоАП РФ вина контролируемого физического лица в совершенном административно-наказу- емом нарушении обязательных требований может выражаться в форме умысла (в том числе в виде прямого или косвенного умысла) либо в форме неосторожности (в том числе, в виде легкомыслия (самонадеянности) или небрежности):

Разделяя административно-устранимые нарушения обязательных требований и административно-наказуемые нарушения обязательных требований, следует отметить неразрывную взаимосвязь данных административных деликтов.

43

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

По общему правилу, установленному ч. 2 ст. 90 ФЗ-248 контрольнонадзорный орган имеет равные возможности квалифицировать выявленное нарушение обязательных требований как административноустранимое нарушение обязательных требований и в этой связи применить в отношении контролируемого лица основные и дополнительные административно-устраняющие меры в порядке, установленном ФЗ248, а также децентрализованными федеральными законами о контроле

инадзоре, либо квалифицировать выявленное нарушение обязательных требований как административно-наказуемое нарушение обязательных требований и, соответственно, принять к контролируемому лицу адми- нистративно-наказательные меры в порядке, установленном КоАП РФ.

Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 90 ФЗ-248 контрольно-над- зорный орган квалифицирует выявленное нарушение обязательных требований как административно-устранимое нарушение обязательных требований, сочетаемое с безусловным привлечением к административной ответственности. Соответственно по выявленному факту нарушения обязательных требований применяет основные и дополнительные административно-устраняющие меры в одном комплексе с административно-наказательными мерами.

Вэтой связи в ч. 4 ст. 90 ФЗ-248 обоснованно закрепилось правило, в соответствии с которым в Положении о виде контроля могут быть установлены случаи, когда выданное предписание об устранении нарушений обязательных требований исполнено контролируемым лицом надлежащим образом, и в этой связи контрольно-надзорный орган квалифицирует выявленное нарушение обязательных требований как административно-устранимое нарушение обязательных требований не сочетаемое с привлечением к административной ответственности и поэтому не прибегает к административно-наказательным мерам.

Предложенная дифференцированная квалификация администра- тивно-устранимых нарушений обязательных требований и админис- тративно-наказуемых нарушений обязательных требований, а также установленная взаимосвязь между данными противоправными деяниями проявляются в соответствующих категориях административных дел, разрешаемых компетентными контрольно-надзорными органами

иих уполномоченными должностными лицами посредством взаимосвязанных административных производств. В том числе: производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований и производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований.

44

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольнонадзорными органами

Основываясь на проведенном разделении административ- но-устранимых и административно-наказуемых нарушений обязательных требований, предлагается различать две категории дел

о нарушениях обязательных требований, отнесенных к компетенции контрольно-надзорных органов и поэтому разрешаемых в ходе админис- тративно-процессуальной деятельности данных органов: 1) дела об ад- министративно-устранимых нарушениях обязательных требований; 2) дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований.

Каждую выделенную категорию дел о нарушениях обязательных требований можно достаточно детально охарактеризовать, если сформулировать сжатое определение категорированного дела, из которого раскрыть предмет, объект и основания дела, а также установить состав участников дела, систему доказательств по делу и последствия разрешения дела.

Дело об административно-устранимом нарушении обязательных требований — документально оформляемый юридико-фактический вопрос о наличии или отсутствии административно-устранимо- го нарушения обязательных требований, разрешаемый компетентным контрольно-надзорным органом (его уполномоченным должностным лицом) всесторонне, полно и объективно посредством административного производства, урегулированного ФЗ-248, либо децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре.

Предмет дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований (ч. 1,2 ст. 1 ФЗ-248) — возникший в рамках контрольно-надзорного мероприятия установленного вида (в том числе, в рамках контрольного (надзорного) мероприятия или децентрализованного контрольно-надзорного мероприятия) юридико-фак- тический вопрос о фактическом наличии или отсутствии нарушения обязательных требований, влекущего применение административноустраняющих мер, который может быть разрешен по существу компетентным контрольно-надзорным органом (его уполномоченным

45

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

должностным лицом) посредством отдельного административного производства.

Важно подчеркнуть, что компетентный контрольно-надзорный орган по вопросу о наличии или отсутствии нарушения обязательных требований должен установить истину и разрешить данный вопрос по существу. В этих целях контрольно-надзорный орган должен в силу ст. 48 ФЗ-248 признать добросовестность либо недобросовестность контролируемого лица во вменяемом нарушении обязательных требований и применить к контролируемому лицу административно-устра- няющие меры, предусмотренные ст. 90, 95 ФЗ-248, а также иными федеральными законами о контроле, принятыми на основании и в соответствии с ФЗ-248.

В ст. 65, 90, 95 ФЗ-248 установлены типизированные (типичные) ад- министративно-устраняющие меры, которые применяются контроль- но-надзорным органом для выявления административно-устранимых нарушений обязательных требований, восстановления правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, официального признания факта административноустранимых нарушений обязательных требований. В их числе: осмотр; досмотр; опрос; получение письменных объяснений; истребование документов; отбор проб (образцов); инструментальное обследование; испытание; экспертиза; эксперимент; выдача предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований; внесение в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий сведений об отсутствии выявленных нарушений обязательных требований.

Важно отметить, что типизированные (типичные) администра- тивно-устраняющие меры дополняет целый ряд конкретизированных административно-устраняющих мер, которые предусмотрены в некоторых федеральных законах о контроле, принятых на основании и в соответствии с ФЗ-248, а также в отдельных децентрализованных федеральных законах о контроле и надзоре.

Проанализировав федеральные законы о контроле, можно назвать, к примеру, следующие конкретизированные административно-устра- няющие меры, применяемые контрольно-надзорными органами: выдача специальных предписаний (в том числе, например, предписания об устранении нарушений лицензионных требований1, предписания об устранении

1 Ст. 19 ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

46

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

нарушений требований технических регламентов, предписания о приостановлении или прекращении действия сертификата соответствия1); лишение организации, осуществляющей образовательную деятельность, государственной аккредитации2.

Из анализа децентрализованных федеральных законов о контроле и надзоре можно выявить отдельные нетипичные административноустраняющие меры. Например, признание должностного лица не соответствующим квалификационным требованиям и (или) требованиям к деловой репутации3.

Обобщая анализ типизированных (типичных) и нетипичных ад- министративно-устраняющих мер, данные меры можно систематизировать, разделив на три однородные группы: 1) меры по выявлению нарушений обязательных требований; 2) меры по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований; 3) меры по признанию фактического отсутствия выявленных нарушений обязательных требований.

К мерам по выявлению факта наличия/отсутствия нарушения обязательных требований следует отнести контрольные (надзорные) действия, предусмотренные ч. 1 ст. 65 ФЗ-248 и достаточно детально урегулированные регламентными административно-процессуаль- ными нормами, закрепившимися в ст. 76–85 ФЗ-248 (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент).

Отдельные меры по выявлению нарушений обязательных требований закреплены в децентрализованных федеральных законах о контроле и надзоре (например, в ст. 76.5. ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрено контрольное мероприятие по совершению сделки либо созданию условий для совершения сделки). Данные меры применяются компетентными контрольно-надзорными органами в рамках контрольного-надзорно- го мероприятия, установленного вида, в целях собирания и оценки доказательств по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований, которые указывают на наличие или отсутствие

1 Ч. 1 ст. 34 ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании».

2 Ч. 7 ст. 93.1. ФЗ от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

3 Ст. 76.9–1., ст. 76.9–2. ФЗ от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

47

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

события, а также состава административно-устранимого нарушения обязательных требований в действиях (бездействии) контролируемого лица. В этой связи предлагается выделяемые административно-при- нудительные меры также называть доказательственными контрольнонадзорными мерами.

Меры по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, имеют двойственное значение. С одной стороны, данные меры позволяют прекратить (пресечь) совершаемое административно-устранимое нарушение обязательных требований, а с другой — обеспечивают возврат к правовому положению, существовавшему до возникшего данного нарушения обязательных требований. По общему правилу, установленному ст. 90, 95 ФЗ-248, такой типизированной мерой является выдача предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Как отмечалось ранее, в целом ряде федеральных законах о контроле, а также в децентрализованных федеральных законах о контроле и надзоре закрепляется множество нетипичных админи- стративно-принудительных мер по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований. К примеру, такая мера, как приостановление действия лицензии, предусмотренная ст. 20 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», или выдача предписания о приостановке реализации продукции, предусмотренная ст. 39 ФЗ «О техническом регулировании». Выделяемые административно-принудительные меры предлагается также называть пресекательно-восстановительными контр- ольно-надзорными мерами.

К мерам по признанию фактического отсутствия выявленных нарушений обязательных требований следует отнести внесение в реестр контрольных (надзорных) мероприятий необходимых сведений об отсутствии выявленных нарушений. Данная административно-принуди- тельная мера предусмотрена ч. 1 ст. 90 ФЗ-248. Подчеркивая целенаправленность, данную меру предлагается называть удостоверительной контрольно-надзорной мерой.

Объекты дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований — юридико-фактические ситуации, по поводу которых возникает, изменяется и прекращается данное дело. Данной юридико-фактической ситуацией является совершенное админист- ративно-устранимое нарушение обязательных требований, которое: а) выявлено контрольно-надзорным органом в рамках контрольно-

48

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

надзорного мероприятия установленного вида (в том числе, в рамках контрольного (надзорного) мероприятия, установленного ст. ФЗ248, либо в рамках децентрализованного контрольно-надзорного мероприятия (по общему правилу — проверка); б) влечет нарушение правового положения, которое может быть восстановлено во внесудебном порядке, то есть без участия суда посредством применения административно-устраняющих мер, установленных федеральным законом.

Как отмечалось ранее, составы административно-устранимых нарушений обязательных требований до настоящего времени не систематизированы. В этой связи детализированные составы администра- тивно-устранимых нарушений обязательных требований возможно определить из анализа законов и иных нормативных правовых актов

оконтроле, принятых на основании и в соответствии с ФЗ-248, а также децентрализованных законов и иных нормативных правовых актов о контроле и надзоре в комплексе с законами и иными правовыми актами, устанавливающими централизованные и децентрализованные нормативные.

Так, из анализа законов и иных нормативных правовых актов

оконтроле, принятых на основании и в соответствии с ФЗ-248, в комплексе с законами и иными правовыми актами, устанавливающими централизованные обязательные требования, возможно определить множество детализированных составов административно-устранимых нарушений обязательных требований, выявляемых в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. К примеру, из комплексного анализа ФЗ «О пожарной безопасности» и Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 (ред. от 01.12.2021) и ФЗ «Технический регламент

отребованиях пожарной безопасности» можно детализировать многочисленные составы административно-устранимых нарушений требований пожарной безопасности, выявляемые органами государственного пожарного надзора в рамках контрольных (надзорных) мероприятий установленного вида. Из анализа ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в комплексе с санитарными правилами, утвержденными постановлениями Главного государственного санитарного врача РФ, можно составить перечень детализированных составов административно-устранимых нарушений санитарно-эпидемиологиче- ских требований.

Анализируя федеральные законы, устанавливающие децентрализованные обязательные требования, можно детализировать составы

49

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

административно-устранимых нарушений обязательных требований, выявляемых контрольно-надзорными органами в ходе осуществления отдельных видов государственного контроля и надзора, выведенных из-под регулирующего воздействия ФЗ-248. К примеру, из анализа ФЗ «О защите конкуренции» можно выделить составы административно-устранимых нарушений антимонопольного законодательства, анализ ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» позволяет определить ряд детализированных административно-устранимых нарушений банковского законодательства.

Основания дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований — поводы к возбуждению данного дела, установленные ФЗ-248, а также децентрализованными законами о контроле и надзоре.

Повод к возбуждению дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований понимается как условия и обстоятельства, установленные ФЗ-248, а также децентрализованными законами о контроле и надзоре, при наличии которых контрольно-надзорный орган вправе инициировать и провести контрольно-надзорное мероприятие установленного вида.

Поводами к возбуждению дела об административно-устрани- мом нарушении обязательных требований, возникающими в рамках контрольного (надзорного) мероприятия, установленного ФЗ-248, являются различные основания для проведения данного контроль- но-надзорного мероприятия, которые установлены ст. 61, 57 ФЗ-248, а именно: 1) наступление сроков проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий; 2) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров (данный повод к возбуждению дела о нарушении обязательных требований возникает в ходе наблюдения за соблюдением обязательных требований (мониторинга безопасности), предусмотренного и проводимого в соответствии ст. 74ФЗ-248, либо в ходе выездного обследования, предусмотренного и проводимого в соответствии со ст. 75 ФЗ-248); 3) поручение Президента РФ, поручение Правительства РФ о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдени-

50