Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

деятельность организаций, имеющих в соответствии с федеральным законом статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно-публичных функций.

В этой связи, конкретизируя ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, предлагается рассматривать совокупность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, выполняющих административнопубличные функции, а также организаций, имеющих статус государственного или иного органа в целях осуществления административнопубличных функций, в качестве единой подсистемы публичной власти.

Данную подсистему публичной власти будет логичным называть

публичной администрацией Российской Федерации по аналогии с зарубежными странами, в которых публичная администрация выделяется в рамках системы публичной власти посредством специальных законах1 и доктринальных источниках2.

Учитывая особенности отечественного законодательного регулирования, в системе публичной администрации Российской Федерации целесообразно выделять: 1) органы публичной власти, выполняющие административно-публичные функции (в том числе, органы исполнительной власти, органы местного самоуправления); 2) организации, имеющие статус государственного или иного органа, в целях выполнения отдельных административно-публичных функций.

При таком подходе органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-публичные функции, а также организации, имеющие статус государственного или иного органа в целях осуществления отдельных административно-публичных функций, предлагается в обобщенном виде называть органами публичной администрации или административно-публичными органами (далее — органы публичной администрации, публичная администрация).

Комплексный анализ отечественного федерального законодательства, а также законодательства субъектов РФ, регулирующего деятель-

1 См., например, Испанский Закон о юридическом режиме публичного сектора 2015 г. / Spanish Law on the Legal Regime of the Public Sector 2015), Органический закон Мексики о публичной администрации 1976 г. (в ред. 2018 г.) / Mexico»s Organic Public Administration Act 1976// https://yandex. ru/search/?text=Mexico%27s%20 Organic%20Public%20Administration%20Act%201976%20&lr=213&clid=9582 и др.

2 См., например, Cretella, J. R. 2000. Manual de Direito Administrativo — Curso Moderno de Graduação. 7ª edição. Rio de Janeiro: Forense. da, Losada Gonzalez 2005; Rebelo de Sousa, M., Salgado de Matos, A. 2010. Direito Administrativo Geral. T. 1. Introducao e principios fundamentais. Lisboa: Dom Qixote

11

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ность органов публичной администрации, позволяет в научно-пра- ктических целях выделять восемь укрупненных типизированных видов административно-публичных функций, выполняемых органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также организациями, имеющими статус государственного или иного органа в целях выполнения административно-публичных функций. В том числе, административно-распорядительные функции публичной администрации (административное нормотворчество, административное правопредоставление, административное обязывание, административное стимулирование) и административно-охранительные функции публичной администрации (административное санкционирование, противодействие административным деликтам, противодействие административным казусам, разрешение административных споров)1.

Административно-распорядительные функции публичной администрации подчинены единой цели административного правоприменения, а именно обеспечению интеграции (взаимосвязи и согласованности) публичных и частных прав, законных интересов.

Административное нормотворчество — одна из административнораспорядительных функций, выполняемых публичной администрацией в России. При таком подходе «административное нормотворчество» следует понимать следующим образом.

Административное нормотворчество — установление компетентными органами публичной администрации общеобязательных правил поведения для неопределенного круга физических лиц и организаций на основании и во исполнение норм федеральных законов и законов субъектов РФ посредством издания нормативных административноправовых актов (в т. ч. издание нормативных указов, постановлений, приказов и др.).

Административное правопредоставление — административно-рас- порядительная функция публичной администрации, в рамках которой компетентные органы исполнительной власти, органы месного самоуправления и организации, имеющие статус государственного или иного органа в целях выполнения отдельных административно-публичных функций, предоставляют и обеспечивают реализацию права персонифицированных физических лиц и организаций на материальные и нематериальные блага, которые имеют публичное значение и не создают

1 См: подробнее: Административное право России: учебник / А. И. Стахов, П. И. Кононов. М.: Юрайт, 2021.

12

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

опасности (угрозы) частным и публичным правам, законным интересам (например, право собственности на недвижимое имущество; право на официальное признание действий граждан или событий, влияющих на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, а также характеризующие правовое состояние граждан; право на получение государственной пенсии и др.).

Административное обязывание — административно-распорядитель- ная функция публичной администрации, которая заключается в возложении публичных обязанностей на персонифицированных физических лиц и организации, обеспечение исполнения таких обязанностей (к примеру, обязанность встать на воинский учет, обязанность зарегистрироваться по месту жительства или месту пребывания, обязанность зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица и др.).

Административное стимулирование — административно-распо- рядительная функция публичной администрации, которая состоит в побуждении персонифицированных физических лиц и организаций к совершению действий, имеющих публичное значение и одобряемых государством посредством административно-публичных стимулов (в том числе: предоставление государственных льгот и преференций, присуждение государственных почетных званий, наград, премий и др.).

Административно-охранительные функции публичной администрации нацелены на обеспечение защищенности (охраны и защиты) публичных и частных прав, законных интересов.

Функция административного санкционирования, осуществляемая публичной администрацией, — административно-охранительная функция публичной администрации, в рамках которой компетентный ад- министративно-публичный орган официально разрешает, одобряет, признает правильными отдельные правомерные виды деятельности (действий) персонифицированных физических лиц и организаций, которые способны причинить вред (ущерб), то есть создают опасность (угрозу) частным и публичным правам, законным интересам (например, к административно-санкционируемым видам правомерной деятельности относятся: лицензируемые виды деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, производство и реализация сертифицируемой продукции, эксплуатация автомобилей, воздушных судов, других техногенных источников повышенной опасности).

13

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

Функция противодействия административным деликтам, выполняемая публичной администрацией, — административно-охранитель- ная функция, в рамках которой компетентные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также организации, имеющие статус государственного или иного органа, предупреждают, выявляют и нейтрализуют административные правонарушения (адми- нистративно-наказуемые правонарушения или иначе — администра- тивно-наказуемые деликты), а также иные правонарушения, влекущие применение мер административно-правового принуждения и поэтому относимые к административным деликтам (административно-пону- ждаемые правонарушения или иначе — административно-понуждае- мые деликты -неисполнение судебного решения или административного акта, влекущее административно-принудительное исполнение, а том числе, например, судебного решения о привлечении к административной ответственности или предписания органа публичной администрации об устранении выявленных нарушений обязательных требований; административно-устраняемые правонарушения или иначе — административно-устранимые деликты -нарушение антимонопольного законодательства, налоговое правонарушение, нарушение требований банковского законодательства, а также иные нарушения обязательных требований, влекущие выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений, приостановление действия лицензии, сертификата соответствия, аккредитации, другие административноустраняющие меры).

Функция противодействия административным казусам, осуществляемая публичной администрацией, — административно-охранительная функция, в рамках которой компетентные органы публичной администрации предупреждают, выявляют и нейтрализуют чрезвычайные и иные общественно опасные ситуации (в том числе пожары, аварии, эпидемии, пандемия).

Функция разрешения административных споров, выполняемая публичной администрацией, — административно-охранительная функция, в рамках которой компетентный орган публичной администрации обеспечивает защиту частных и публичных прав, законных интересов в административных спорах и спорах, имеющих административ- но-публичное значение (например, антимонопольные или патентные споры).

Учитывая особенности законодательного регулирования типизированных видов административно-публичных функций, будет логичным

14

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

выделять производные виды данных функций, осуществляемые специализированными органами публичной администрации и их представителями — уполномоченными должностными лицами.

Важно отметить, что производные виды типизированных адми- нистративно-публичных функций регулируются специальными федеральными законами. Так, например, в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и ФЗ «Об актах гражданского состояния» компетентные органы публичной администрации (Росреестр и органы ЗАГС), их уполномоченные должностные лица выполняют такие производные функции административного правопредоставления, как «регистрация права на недвижимое имущество и сделок с ним» и «регистрация актов гражданского состояния». В соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» компетентные органы публичной администрации (лицензирующие органы, органы сертификации, органы внутренних дел), а также уполномоченные должностные лица указанных органов выполняют ряд производных функций административнтивного санкционироваимя, в том числе: «выдача лицензий», «выдача сертификатов соответствия», «регистрация транспортных средств».

В целях уяснения взаимосвязи административного процесса и контрольно-надзорной деятельности особый интерес представляют производные функции противодействия административным деликтам, исторически обособившиеся в современной российской правовой системе посредством целого ряда специальных федеральных законов.

Так, в силу КоАП РФ компетентные органы публичной администрации и их уполномоченные должностные лица осуществляют такую производную функцию противодействия административным деликтам, как привлечение к административной ответственности.

В соответствии с ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — ФЗ-248) компетентные органы публичной администрации выполняют функции противодействия административным деликтам посредством осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, а также множество функций противодействия админист-

15

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ративным деликтам посредством осуществления отдельных видов государственного контроля и надзора, которые выведены из-под регулирующего воздействия ФЗ-248 (в том числе, например, антимонопольный контроль, банковский надзор, налоговый контроль, валютный контроль и др.).

Системный анализ ст. 1, 26 ФЗ-248 позволяет сделать вывод о том, что функцию противодействия административным деликтам посредством осуществления государственного контроля (надзора) выполняют органы исполнительной власти, а также специализированные организации — государственные корпорации и публично-правовые компании (в случаях, предусмотренных федеральными законами).

Функцию противодействия административным деликтам посредством осуществления муниципального контроля выполняют органы местного самоуправления.

При этом важно отметить, что государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль объединяют единые целенаправленность, предмет и объекты контроля, установленные ФЗ-248.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 1 ФЗ-248 государственный контроль (надзора) и муниципальный контроль имеют единую целенаправленность, так как направлены на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения.

В соответствии с п. 1. ст. 15 ФЗ-248 единым предметом государственного контроля (надзора), а также муниципального контроля являются: 1) соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами; 2) соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах; 3) соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации; 4) исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Согласно п. 1 ст. 16 ФЗ-248 едиными объектами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля признаются: 1) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гра-

16

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

жданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие); 2) результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования; 3) здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства и другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются и к которым предъявляются обязательные требования.

Важно также отметить, что органы исполнительной власти, а также государственные корпорации и публично-правовые компании, осуществляющие государственный контроль (надзор), а также органы местного самоуправления, выполняющие функцию муниципального контроля, получили в нормах ФЗ-248 единое унифицированное законодательное название «контрольные (надзорные) органы» (см. ч. 1 ст. 1). Уполномоченными должностными лицами контрольных (надзорных) органов являются инспекторы.

При этом органы исполнительной власти, а также организации, которые призваны в силу федерального закона осуществлять контрольные и надзорные функции, выведенные из-под регулирующего воздействия ФЗ-248, получили различные специальные законодательные статусы (в том числе: «органы по контролю за соблюдением законодательства о налогах и сборах» (ст. 82 НК РФ), «антимонопольные органы», «органы банковского надзора» (ст. 56 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»), органы валютного контроля (ст. 22 ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»), контролирующий орган (ст. 15.2. ФЗ «О государственном оборонном заказе» и др.). Таким образом, в настоящее время уполномоченные должностные лица органов публичной администрации, которые призваны в силу федерального закона осуществлять контрольные и надзорные функции, выведенные из-под регулирующего воздействия ФЗ-248, не имеют единообразного, унифицированного статуса.

При описанном приеме отечественного законодательного регулирования объективно необходимо различать контрольно-надзорную деятельность публичной администрации как правоприменительную деятельность специализированных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций по выполнению возложенной функции противодействия административным деликтам посредством осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированных ФЗ-248, а также

17

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

специализированных органов исполнительной власти и организаций по выполнению возложенной функции противодействия административным деликтам посредством осуществления специальных контрольных и надзорных функций, урегулированных федеральными законами, выведенными из-под регулирующего воздействия ФЗ-248.

Соответственно, из общего числа органов публичной администрации, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в России, объективно обособить:1) органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, а также уполномоченные организации, осуществляющие в соответствии с ФЗ-248 функции по противодействию административным деликтам посредством государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Данные органы публичной администрации имеют статус контрольного (надзорного) органа; 2) органы исполнительной власти, а также уполномоченные организации, выполняющие отдельные контрольные и надзорные функции по противодействию административным деликтам, которые выведены из-под регулирующего воздействия ФЗ-248. Данные органы публичной администрации не имеют унифицированного статуса.

Подчеркивая объективно обусловленное единство контрольных (надзорных) органов по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированного ФЗ-248, а также органов исполнительной власти и организаций по осуществлению отдельных контрольных и надзорных функций по противодействию административным деликтам, выведенных из-под действия ФЗ-248, предлагается данные органы и уполномоченные организации называть в обобщенном виде контрольно-надзорными органами.

Контрольно-надзорные органы — органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и уполномоченные организации, выполняющие функции по противодействию административным деликтам посредством осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля на основании и в соответствии с ФЗ-248, а также органы исполнительной власти и уполномоченные организации, выполняющие отдельные контрольные и надзорные функции по противодействию административным деликтам, урегулированные федеральными законами, выведенными из-под регулирующего воздействия ФЗ-248.

Развивая предложенный подход, разделим контрольно-надзорные органы и их уполномоченных должностных лиц на два основных вида:

18

1.1. Понятия и взаимосвязь административного процесса, контрольно-надзорных органов, контрольно-надзорной деятельности

Среди централизованных контрольно-надзорных органов, в свою очередь, обосновано выделить:

Обосновывая самостоятельность системы контрольно-надзорных органов в структуре публичной администрации, будет логичным отделять контрольно-надзорную деятельность публичной администрации от иных форм правоприменительной деятельности.

С учетом особенностей законодательного регулирования разделим контрольно-надзорную деятельность публичной администрации на два основных вида: централизованную и децентрализованную.

Централизованная контрольно-надзорная деятельность публичной администрации находится под единым регулирующим воздействием ФЗ-248 и поэтому осуществляется в рамках такой производной функции противодействия административным деликтам, как государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль.

19

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

Из анализа федерального законодательства можно сделать вывод о том, что централизованная контрольно-надзорная деятельность публичной администрации имеет достаточно сложную структуру, в которой предлагается выделять:

1 См.: п. 27 ч. 1 ст. 14, п. 22 ч. 1 ст. 15, п. 30 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; Ст. 33 ФЗ от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

2См.: п. 19 ч. 1 ст. 14, п. 25 ч. 1 ст. 16, п. 10 ч. 1 ст. 16.2 Закона № 131-ФЗ; п. 16 ст.

15.1ФЗ от 24.11.1995 № 181ФЗ «О социальной защите инвалидов…».

3 См.: п. 1 ч. 1 ст. 14, п. 5 ч. 1 ст. 15, п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; ст. 3.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ, Федеральный закон от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности…».

4 См.: п. 20 ч. 1 ст. 14, п. 35 ч. 1 ст. 15, п. 26 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; ст. 72 ЗК. 5 См.: п. 6 ч. 1 ст. 14, п. 6 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; ст. 20 ЖК.

6 См.: п. 32 ч. 1 ст. 14, п. 29 ч. 1 ст. 15, п. 38 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; ст. 84 ЛК. 7 См.: п. 4.1 ч. 1 ст. 14, п. 4.1 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ; Федеральный закон

от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

20