Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

ем прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 4) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок; 5) наличие задания уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа.

Внормах децентрализованных федеральных законов о контроле

инадзоре установлены поводы к возбуждению дел об административ- но-устранимых нарушениях обязательных требований, возникающие в рамках несистематизированных проверочных мероприятий (например, в рамках налоговых проверок, урегулированных НК РФ, контрольных мероприятий, установленных ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», и др.).

Состав участников дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований можно установить из комплексного анализа ФЗ-248, федеральных законов о контроле, принятых на основании и в соответствии с ФЗ-248, а также децентрализованных федеральных законов о контроле и надзоре.

Всоответствии с ч. 1,2,3 ст. 31 ФЗ-248 можно с достаточной определенностью утверждать, что участниками дела об административноустранимом нарушении обязательных требований являются: 1) контролируемые лица; 2) представители контролируемого лица.

Контролируемыми лицами в деле об административно-устранимом нарушении обязательных требований признаются: 1) индивидуальные предприниматели, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю; 2) граждане, не осуществляющие предпринимательской деятельности, но владеющие

и(или) пользующиеся производственными объектами, являющимися объектами контроля; 3) юридические лица, их обособленные подразделения, а также иные организации, деятельность, действия или результаты деятельности которых либо производственные объекты, находящиеся во владении и (или) в пользовании которых, подлежат государственному контролю (надзору), муниципальному контролю; 4) органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные органы в случае владения

51

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля.

Внекоторых федеральных законах о контроле, принятых на основании и в соответствии с ФЗ-248, а также в децентрализованных федеральных законах о контроле и надзоре выделяются отдельные категории контролируемых лиц, которые являются специальными субъектами административно-устранимых нарушений обязательных требований. Например, среди общего числа контролируемых лиц следует различать таких специальных субъектов административно-устранимых нарушений обязательных требований, как: образовательная организация, политическая партия, религиозная организация, саморегулируемая организация, налогоплательщик.

Всоответствии с ч. 5, 6 ст. 31 ФЗ-248 представителями контролируемого лица по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований могут выступать: 1) законные представители контролируемого физического лица; 2) законные представители контролируемой организации, в том числе: руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами (очевидно, по общему правилу, полномочия законного представителя юридического лица или иной организации должны подтверждаться документами, удостоверяющими его служебное положение, в том числе соответствующей доверенностью, распорядительным документом организации или иным документом, оформленным

всоответствии с законодательством Российской Федерации.

Доказательства по делу об административно-устранимом наруше-

нии обязательных требований — фактические данные, полученные в предусмотренном законом порядке, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения данного дела, в том числе: наличие или отсутствие события и состава административноустранимого нарушения обязательных требований, меры по восстановлению правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения указанного дела.

Из содержания ст. 76–85,87 ФЗ-248 следует, что доказательства по делу об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, собираемые и исследуемые в рамках контрольного (надзорного) мероприятия, можно разделить на две систематизированные группы:

52

1.3. Дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

В децентрализованных федеральных законах о контроле и надзоре с меньшей степенью определенности установлены доказательства по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, выявляемых в рамках несистематизированных проверочных мероприятий.

Правовые последствия разрешения дела об административно-устра- нимом нарушении обязательных требований контрольно-надзорным орга-

53

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ном: а) признание контролируемого лица добросовестным либо недобросовестным исполнителем обязательных требований; б) возложение на контролируемое лицо понуждаемой обязанности самостоятельно, своими активными действиями, а также в установленный контрольным (надзорным) органом срок восстановить правовое положение, существовавшее до возникновения нарушения обязательных требований.

Вскрытые особенности содержания дела об административноустранимом нарушении обязательных требований обусловливают объективную потребность разрешения данного дела посредством специального административного производства — это обособленная форма административно-процессуальной деятельности контрольно-надзор- ных органов, которая в настоящее время достаточно полно детализирована и конкретизирована ФЗ-248.

Подчеркивая специфику разрешаемого дела, данную форму адми- нистративно-процессуальной деятельности контрольно-надзорных органов логично называть производством по делам об административ- но-устранимых нарушениях обязательных требований или, говоря иначе, — контрольно-надзорным производством.

1.4. Дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольнонадзорными органами

Дело об административно-наказуемом нарушении обязательных требований — документально оформляемый юридико-фактиче- ский вопрос о привлечении к административной ответственности контролируемого лица, совершившего административно-наказу- емое нарушение обязательных требований (или иначе — административное правонарушение, объектом посягательства которого являются обязательные требования), разрешаемый компетентным контрольно-надзорным органом (уполномоченным должностным лицом данного органа) посредством отдельного административного производства всесторонне, полно и объективно на основании специальных норм, закрепившихся в ФЗ-248, отдельных федеральных законов о контроле и надзоре, КоАП РФ.

Конкретные дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований можно определить из содержания ст. 23.3–

54

1.4. Дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

23.4. КоАП РФ и разделить их по компетенции (подведомственности) контрольно-надзорных органов следующим образом:

1)дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, отнесенные к компетенции федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), а также уполномоченных должностных лиц данных органов (руководители данных органов, структурных подразделений, территориальных органов, заместители указанных руководителей). Например, дела об административных правонарушениях, объектом посягательства которых являются обязательные требования по защите прав потребителей, отнесенные ст. 23.49. КоАП РФ к компетенции Федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей;

2)дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, отнесенные к компетенции органов исполнительной власти, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор),

атакже уполномоченных должностных лиц данных органов (руководители данных органов, структурных подразделений, территориальных органов, заместители указанных руководителей). Например, ст. 23.64. КоАП субъектов Российской Федерации в сфере закупок и их заместители;

3)дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, отнесенные к компетенции федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление децентрализованных видов государственного контроля и надзора, а также уполномоченных должностных лиц данных органов (руководители данных органов, структурных подразделений, территориальных органов, заместители указанных руководителей). Например, дела об административных правонарушениях, объектами посягательства которых являются обязательные требования антимонопольного законодательства, отнесенные ст. 23.48. КоАП РФ к компетенции антимонопольных органов;

4)дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, отнесенные к компетенции организаций, имеющих статус контрольно-надзорного органа установленного вида в силу федерального закона. Например, дела об административных правонарушениях, объектом посягательства которых являются обязательные требования банковского законодательства, отнесенные ст. 23.74. КоАП РФ.

Типичные особенности, присущие каждому делу об администра- тивно-наказуемом нарушении обязательных требований, независимо

55

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

от подведомственности, можно раскрыть, если уяснить предмет, объект и основания данного дела, а также установить субъектный состав, систему доказательств и доказывания по данному делу.

Предмет дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований — документально оформляемый юридико-фак- тический вопрос о назначении административного наказания (мер административной ответственности) контролируемому лицу, совершившему административно-наказуемое нарушение обязательных требований (или иначе — административное правонарушение, объектом посягательства которого являются обязательные требования), который требует разрешения по существу компетентным контрольно-над- зорным органом (уполномоченным должностным лицом контроль- но-надзорного органа) посредством отдельного административного производства.

По поставленному юридико-фактическому вопросу о привлечении к административной ответственности контрольно-надзорный орган должен установить истину и разрешить данный вопрос по существу (признать контролируемое лицо виновным либо невиновным в совершении административного правонарушения, объектом посягательства которого являются обязательные требования, и назначить данному лицу административное наказание, соответствующее тяжести совершенного административного правонарушения без обращения в суд либо посредством обращения в суд).

Важно подчеркнуть, что в целях привлечения к административной ответственности контролируемого лица должностные лица контроль- но-надзорного органа уполномочены составить протокол об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются централизованные или децентрализованные обязательные требования, а также применить меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, объектом посягательства которых являются централизованные и децентрализованные обязательные требования.

В частности, в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированного ФЗ-248, контрольно-надзорные органы вправе применить следующие меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, объектом посягательства которых являются централизованные обязательные требования: осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, террито-

56

1.4. Дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

рий, находящихся там вещей и документов (п. 3 ст. 27.1. КоАП РФ); изъятие вещей и документов (п. 4 ст. 27.1. КоАП РФ); арест товаров, транспортных средств и иных вещей (п. 8 ст. 27.1. КоАП РФ); временный запрет деятельности (п. 10 ст. 27.1. КоАП РФ).

Входе осуществления децентрализованных видов государственного контроля и надзора, компетентные контрольно-надзорные органы вправе применять специальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются отдельные виды децентрализованных обязательных требований. Например, в ходе осуществления надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения Государственная инспекция безопасности дорожного движения вправе применить по делу об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются правила дорожного движения: отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства).

Административные наказания, назначаемые контрольно-надзор- ным органом контролируемому лицу в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля без обращения в суд, можно определить из ст. 23.1. КоАП РФ и глав 5–20 КоАП РФ. В том числе: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) административное приостановление деятельности.

При этом необходимо отметить, что в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированных ФЗ-248, административное наказание контролируемому лицу назначает суд по представленным контрольно-надзорным органом материалам дела об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования (например, судебный административный штраф, административное приостановление деятельности, конфискация орудия или предмета административного правонарушения, лишение права охоты).

Входе осуществления отдельных видов государственного контроля и надзора, выведенных из-под воздействия ФЗ-248, компетентные контрольно-надзорные органы вправе представить суду материалы дела об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются децентрализованные обязательные

57

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

требования в целях назначения судом некоторых специальных видов административных наказаний (например, лишение права управления транспортным средством, дисквалификация арбитражного управляющего и др.).

Объект дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований — специальная юридико-фактическая ситуация, по поводу которой возникает, изменяется и прекращается данное дело.

Такой юридико-фактической ситуацией является административное правонарушение, объект посягательства которого — централизованные либо децентрализованные обязательные требования.

Конкретные составы административных правонарушений, объект посягательства которых — обязательные требования (в том числе, централизованные и децентрализованные обязательные требования), можно определить из содержания ст. 23.1. КоАП РФ и глав 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20 КоАП РФ. Например, дела о нарушении государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации

идр. (ст. 5.27.1.); дела о нарушении законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3.); дела о нарушении требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 7.13.); дела о нарушении требований лесного законодательства об учете древесины

исделок с ней (8.28.1.); дела о нарушении установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5.); и др.).

Основание дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований — повод к возбуждению данного дела, установленный ст. 28.1. КоАП РФ.

Повод к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований понимается как условия и обстоятельства, при наличии которых контрольно-надзорный орган вправе или обязан принять меры по привлечению к административной ответственности в отношении контролируемого лица за совершенное им административное правонарушение, объектом посягательства которого являются обязательные требования (в том числе, централизованные обязательные требования, которые установлены на основании

иво исполнение ФЗ-247) и децентрализованные требования, которые установлены в соответствии с децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре.

58

1.4. Дела об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований, разрешаемые контрольно-надзорными органами

Важно различать две группы поводов к возбуждению дела об адми- нистративно-наказуемом нарушении обязательных требований, установленные ст. 28.1. КоАП РФ:

1)поводы к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении централизованных обязательных требований, выявляемые в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (данное административное правонарушение посягает на обязательные требования, установленные на основании и в соответствии с ФЗ-247). Соответственно признаки, указывающие на наличие события данного административного правонарушения, выявляются в рамках контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида, проводимого

входе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированного ФЗ-248;

2)поводы к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении децентрализованных обязательных требований, выявляемые

входе отдельных видов государственного контроля и надзора, выведенных из-под регулирующего воздействия ФЗ-248 (данное административное правонарушение посягает на обязательные требования, установленные в соответствии с децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре). В этой связи признаки, указывающие на наличие события данного административного правонарушения, выявляются в ходе осуществления отдельных видов государственного контроля и надзора, которые выведены из-под регулирующего воздействия ФЗ-248. В том числе в рамках отдельных видов контроль- но-надзорных мероприятий, установленных данными федеральными законами (например, в рамках налоговой проверки или проверки соблюдения антимонопольных предписаний, рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, установленных НК РФ и ФЗ «О защите конкуренции» соответственно и др.).

Поводы к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении централизованных обязательных требований, выявляемым в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

1)непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, объект посягательства которых — централизованные обязательные требования, достаточных данных, указывающих на наличие события данного административного правонарушения;

2)поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления,

59

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, объект посягательства которого — централизованные обязательные требования; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события данного административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27 и ст. 14.52 КоАП РФ);

3) акт о наличии признаков административного правонарушения, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, который составлен производственным охотничьим инспектором в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поводы к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении децентрализованных обязательных требований, которое может быть выявлено в ходе отдельного вида государственного контроля

инадзора, выведенного из-под действия ФЗ-248:

•принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации;

•принятие комиссией федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, решения, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа (ч. 1.2–2 ст. 28.1. КоАП РФ);

•невыполнение в установленный срок требования федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения законодательства в сфере государственного оборонного заказа (ч. 1.2–3 ст. 28.1. КоАП РФ).

!Дело об административно-наказуемом нарушении обязательных требований имеет специфический состав участников.

60