Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

ее регионального отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению.

Важно также отметить, что в отдельных случаях, федеральными законами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность публичной администрации, устанавливается право либо обязанность контрольно-надзорного органа, рассмотревшего дело об административном устранимом нарушении обязательных требований, обратиться в суд с заявлением или иском о восстановлении правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований. Например, на основании ч. 2 ст. 39 ФЗ «О техническом регулировании», обособившего контроль соблюдения требований технических регламентов, уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции по выявленному факту нарушения обязательных требований технических регламентов, предъявляемых к продукции. На основании ч. 11 ст. 20 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», регулирующего лицензионный контроль, уполномоченный контрольно-надзорный орган обязан принять решение об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии по выявленному факту грубого нарушения лицензионных требований. На основании ст. 38 ФЗ «О политических партиях», регулирующего контроль за деятельностью политических партий, уполномоченный контроль- но-надзорный орган вправе принять решение о внесении в суд заявления о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения по выявленным фактам нарушений требований законодательства о политических партиях. На основании ч. 6 ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции», регулирующего антимонопольный контроль, уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении требований антимонопольного законодательства.

Таким образом, можно констатировать наличие множества законодательных норм, закрепившихся в ФЗ-248, иных федеральных законах, регулирующих контрольно-надзорную деятельность публичной администрации, которые являются для уполномоченного контрольно-надзорного органа основаниями принятия решения об обращении в суд с заявлением или иском о восстановлении правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований как завершающего момента стадии рассмотрения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований.

81

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

Следует уточнить, что стадия рассмотрения дела об админист- ративно-устранимом нарушении обязательных требований может завершиться без обращения в суд посредством принятия решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований либо посредством принятия решения об обращении в суд с заявлением или иском о восстановлении правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований.

В ФЗ-248, а также иных федеральных законах, регулирующих контрольно-надзорную деятельность публичной администрации,

внастоящее время не закреплены административно-процессуальные нормы, устанавливающие обязательное участие контролируемого лица

врассмотрении дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований контрольно-надзорным органом. В этой связи уполномоченное должностное лицо контрольно-надзорного органа рассматривает данное дело единолично, без участия контролируемого лица.

Стадия обеспечения исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований, является дополняющей иные стадии производства, так как данную стадию проходят лишь те дела, по которым контрольно-надзорный орган установленного вида принял решение об устранении выявленного нарушения обязательных требований. В частности, по общему правилу, установленному ФЗ248, выдал контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований либо, к примеру, принял решение о приостановлении действия лицензии, выданной контролируемому лицу или решение в виде предписания о приостановке реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов.

Стадия обеспечения исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований — обособленный специальными административно-процессуальными задачами и решениями ряд последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений контрольно-надзорного органа установленного вида (уполномоченного должностного лица контрольно-надзорного органа) по обращению к исполнению, а также приведению в исполнение решения о восстановлении правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, завершению производства по делу об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

82

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

В настоящее время стадия обеспечения исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований выделена и достаточно полно урегулирована административно-процес- суальными нормами, закрепившимися ФЗ-248.

Так, в ч. 1 ст. 92 ФЗ-248 установлены контрольные (надзорные) органы, а также уполномоченные должностные лица указанных органов, осуществляющие контроль за исполнением решений об устранении выявленных нарушений обязательных требований: контроль за исполнением предписания или иных решений о восстановлении правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований.

Уполномоченное должностное лицо данного органа в целях обеспечения исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований: а) вносит изменения в решение об устранении выявленных нарушений обязательных требований

(предписание или иное решение о восстановлении регулирующего воздействия нарушенных обязательных требований) в сторону улучшения положения контролируемого лица. Такие изменения вносятся по ходатайству контролируемого лица, по представлению инспектора или по решению органа уполномоченного на рассмотрение жалоб на решения, действия (бездействие) должностных лиц контрольного (надзорного) органа, (ч. 2 ст. 92 ФЗ-248); б) принимает решение об отсрочке исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований (предписания или иного решения о восстановлении регулирующего воздействия нарушенных обязательных требований). Такое решение об отсрочке принимается в порядке, предусмотренном ст. 89 ФЗ-248 для рассмотрения возражений в отношении акта контрольного (надзорного) мероприятия, на срок до одного года при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение решения невозможно в установленные сроки (ч. 1,2 ст. 92 ФЗ-248); в) оценивает исполнение контролируемым лицом предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Данная оценка проводится по истечении установленного срока исполнения данного предписания на основании документов и сведений контролируемого лица, представление которых установлено предписанием. Если указанные документы и сведения контролируемым лицом не представлены или на их основании невозможно сделать вывод об исполнении предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований,

83

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

контрольный (надзорный) орган оценивает исполнение указанного решения путем проведения одного из следующих контрольных (надзорных) мероприятий: контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль; инспекционный визит; рейдовый осмотр; документарная проверка. В случае, если проводится оценка исполнения предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, выданного по итогам выездной проверки, допускается проведение выездной проверки; г) принимает меры по привлечению контролируемого лица к административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований (например, по ст. 19.5. КоАП РФ). В этом случае контрольный (надзорный) орган вновь выдает контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием новых сроков его исполнения.

Таким образом, системный анализ ч. 1 ст. 90 и ч. 3 ст. 95 ФЗ-248 позволяет сделать вывод о том, что стадия обеспечения исполнения решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований начинается с обращения к исполнению данного решения контролируемому лицу (т. е. с момента доведения до сведения контролируемого лица принятого решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований) и завершается в момент внесения информации об исполнении данного решения в полном объеме в реестр контрольных (надзорных) мероприятий (в том числе предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, иного решения о восстановлении регулирующего воздействия нарушенных обязательных требований) в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Важно также отметить, что ч. 2 ст. 95 ФЗ-248 предоставляет контр- ольно-надзорному органу возможность выдавать вновь предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований. В этой связи стадия обеспечения исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований может многократно повторяться в своем развитии до тех пор, пока контролируемое лицо не устранит все выявленные нарушения обязательных требований и тем самым восстановит в полной мере правовое положение, существовавшее до возникновения всей совокупности нарушений обязательных требований, зафиксированных в предписании контрольного (надзорного) органа.

84

2.2. Производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований

!Можно сделать вывод о том, что контрольно-надзорное производство не может считаться завершенным до полного устранения всей совокупности нарушений обязательных требований, зафиксированных в исходном предписании контрольного (надзорного) органа, а также предписаниях, выдаваемых данным контрольнонадзорным органом повторно.

Вслучае устранения всей совокупности нарушений обязательных требований, зафиксированных в предписании, выданном контролируемому лицу, контрольно-надзорное производство завершается компетентным контрольнонадзорным органом (уполномоченным должностным лицом данного органа).

2.2. Производство по делам об административнонаказуемых нарушениях обязательных требований

Производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований является обособленным видом производства по делам об административных правонарушениях, объектом которых являются обязательные требования.

Производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований определим как систематизированный комплекс поэтапно (постадийно) реализуемых последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений компетентного контрольно-надзорного органа установленного вида, его уполномоченных должностных лиц по разрешению дел об административных правонарушениях, объектом которых являются обязательные требования, в специальном административнопроцессуальном порядке, установленном КоАП РФ во взаимосвязи с ФЗ-248, децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре, а именно: посредством возбуждения данного дела, подготовки дела к рассмотрению, рассмотрения дела по существу, обеспечения исполнения постановления о назначении административного наказания.

В целях уяснения характерных особенностей производства по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных тре-

85

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

бований предлагается различать отдельные виды данного административного производства в зависимости от маршрута движения разрешаемого дела, а именно:

Из сформулированного определения и представленной классификации производства по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований очевидно, что данное административное производство достаточно полно урегулировано КоАП РФ, но при этом неразрывно связано с производством по делам об админи- стративно-устранимых нарушениях обязательных требований посредством специальных административно-процессуальных норм.

С достаточной определенностью такая процессуальная взаимосвязь проявляется между производством по делам об административнонаказуемых нарушениях обязательных требований и производством по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований, урегулированным ФЗ-248, и осуществляется в ходе государственного контроля (надзора) или муниципального контроля: в рамках контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида. В этой связи процессуальная взаимосвязь данных администра-

86

2.2. Производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований

тивных производств установлена посредством специальных положений ст. 90 ФЗ-248, ч. 1 ст. 28.1., ст. 26.2. КоАП РФ.

Так, в соответствии с ч. 2 ст. 90 ФЗ-248 компетентный контрольный (надзорный) орган, осуществляющий производство по делу об административ- но-устранимом нарушении обязательных требований в ходе осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, а именно: в рамках контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида, вправе наряду с выдачей предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований принять меры по привлечению к административной ответственности контролируемого лица (в том числе, физического либо юридического лица), в действиях или бездействии которого выявлены признаки административного правонарушения, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования (т. е. обязательные требования, установленные на основании и в соответствии с ФЗ-247).

Как отмечалось ранее, поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования, являются: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, объектом посягательства которых являются централизованные обязательные требования, достаточных данных, указывающих на наличие события данного административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования; сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события данного административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27 и ст. 14.52 КоАП РФ); 3) акт о наличии признаков административного правонарушения, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, который составлен производственным охотничьим инспектором в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 28.1. КоАП РФ при наличии хотя бы одного из перечисленных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие

87

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

события административного правонарушения, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования, уполномоченное должностное лицо контрольного (надзорного) органа вправе возбудить дело об административно-наказуемом нарушении обязательных требований с учетом и примечания к ч. 5. в ст. 28.1. КоАП РФ: в ходе контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида (в частности, до составления акта проверки, проводимой при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля) либо по результатам данного контрольно-над- зорного мероприятия (в частности — после оформления акта проверки, проводимой при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.

В ч. 3 ст. 26.2. КоАП РФ закрепилась административно-процессу- альная норма, в соответствии с которой результаты контрольно-надзорно- го мероприятия, проводимого в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля (в частности — результаты проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля) могут быть допущены в качестве доказательства по делу об административно-наказуемом нарушении обязательных требований.

Следовательно, результаты контрольно-надзорного мероприятия, установленного вида, вполне могут служить доказательством ключевых признаков события административного правонарушения, объектом посягательства которого являются централизованные обязательные требования. Исключение составляет виновность контролируемого лица, которая не относится к предмету контрольно-надзорного мероприятия.

Содержание ч. 2 ст. 90 ФЗ-248, п. 1 ч. 1, примечания ст. 28.1., ч. 3 ст. 26.2. КоАП РФ позволяет сделать вывод о том, что компетентный контрольно-надзорный орган (уполномоченное должностное лицо контрольно-надзорного органа) в рамках контрольно-надзорного мероприятия установленного вида (в частности — в рамках контрольного (надзорного) мероприятия) после оформления результатов данного мероприятия либо в ходе такого мероприятия вправе возбудить дело об административно-наказуемом нарушении централизованных обязательных требований при наличии хотя бы одного из поводов, установленных ст. 28.1 КоАП РФ, которые связаны с оценкой соблюдения централизованных обязательных требований.

При этом важно подчеркнуть, что данное дело об административ- но-наказуемом нарушении обязательных требований может быть воз-

88

2.2. Производство по делам об административно-наказуемых нарушениях обязательных требований

буждено лишь при наличии всей совокупности признаков события административного правонарушения, посягающего на централизованные обязательные требования.

Как отмечалось ранее, в ст. 28.1. КоАП устанавливает ряд поводов к возбуждению дела об административно-наказуемом нарушении децентрализованных обязательных требований, которое может быть выявлено в ходе отдельного вида государственного контроля и надзора, выведенного из-под действия ФЗ-248 (принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации; принятие комиссией федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, решения, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации

всфере государственного оборонного заказа (ч. 1.2–2 ст. 28.1. КоАП РФ) и др.).

Вэтой связи в силу ч. 3 ст. 28.1. КоАП РФ компетентный контр- ольно-надзорный орган, осуществляющий отдельные виды государственного контроля и надзора, выведенные из-под действия ФЗ-248, при наличии хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, объектом посягательства которого являются децентрализованные обязательные требования, и достаточных данных, указывающих на наличие события данного административного правонарушения, также вправе возбудить дело об админист- ративно-наказуемом нарушении децентрализованных обязательных требований в целях привлечения контролируемого лица к административной ответственности.

Представляется, что в тех случаях, когда децентрализованным федеральным законом о контроле и надзоре установлено обязательное проведение контрольно-надзорного мероприятия, дело об админис- тративно-наказуемом нарушении децентрализованных обязательных требований может быть возбуждено (в зависимости от особенностей регулирования децентрализованной сферы) в ходе либо по результатам данного контрольно-надзорного мероприятия. Соответственно, результаты такого контрольно-надзорного мероприятия вполне могут служить доказательством отдельных ключевых признаков события административного правонарушения, объектом посягательства которого являются децентрализованные обязательные требования.

Сделанные выводы предопределяют возможность возбуждения дел об административно-наказуемых нарушениях децентрализованных обязательных требований и дел об административно-наказуемых на-

89

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

рушениях централизованных обязательных требований, а также последующее разрешение данных дел в единообразном процессуальном порядке, а именно: в порядке производства по делам об административ- но-наказуемых нарушениях обязательных требований, которое проходит следующие обособленные стадии, сменяющие друг друга: 1) возбуждение дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований; 2) подготовка к рассмотрению дела об административнонаказуемом нарушении обязательных требований; 3) рассмотрение дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований; 4) обеспечение исполнения постановления о назначении административного наказания по делу об административно-наказуемом нарушении обязательных требований.

Каждая выделенная стадия является автономным и нормативно выделенным в КоАП РФ отрезком производства по делу об админис- тративно-наказуемом нарушении обязательных требований, который направлен на решение специальных задач, необходимых для достижения общей цели данного производства, связанной с разрешением дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований по существу (т. е. с разрешением вопроса о виновности контролируемого лица и назначении ему административного наказания).

Критериями выделения данных стадий являются: а) наличие специальных административно-процессуальных задач и решений по разрешению дела об административно-наказуемом нарушении обязательных требований в целях привлечения к административной ответственности контролируемого лица, совершившего административное правонарушение, квалифицируемое в качестве админист- ративно-наказуемого нарушения обязательных требований (данные задачи решаются контрольно-надзорным органом в соответствующей стадии производства); б) определенный круг участников производства по делу об административно-наказуемом нарушении обязательных требований, субъектный состав и административно-процессуальный статус которых меняется от стадии к стадии; в) автономная админист- ративно-процессуальная форма, характерная для каждой из выделенных стадий производства; г) определенный набор административнопроцессуальных действий и решений компетентного контрольно-над- зорного органа (уполномоченных должностных лиц данного органа), которые направлены на разрешение дела об административно-наказу- емом нарушении обязательных требований в рамках отдельной стадии производства по данному делу. Действия и решения такого рода реа-

90