Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

3) эксперт по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований; 4) экспертная организация делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований; 5) специалист по делу об административ- но-устранимом нарушении обязательных требований.

Прокурор как участник производства по делу об административноустранимом нарушении обязательных требований вправе на основании ФЗ-248 и в порядке, установленном Приказом Генпрокуратуры России от 02.06.2021 N 294 «О реализации Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»: направить в уполномоченные контрольные (надзорные) органы требования о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; согласовать контрольным (надзорным) органом проведение внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.

Свидетели, эксперты, экспертные организации и специалисты привлекаются по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований контрольно-надзорным органом установленного вида, а именно контрольным (надзорным) органом.

В этой связи стоит уточнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 32 ФЗ248 свидетель по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований — лицо, которому могут быть известны какие-либо сведения о фактических обстоятельствах, имеющих значение для принятия решения при проведении контрольного (надзорного) мероприятия, специального режима государственного контроля (надзора).

Согласно ч. 1 ст. 33 эксперт по делу об административно-устрани- мом нарушении обязательных требований — не имеющий личной заинтересованности в результатах контрольного (надзорного) мероприятия, контрольного (надзорного) действия гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, имеющий специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и получивший статус эксперта в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством Российской Федерации, в целях привлечения контрольным (надзорным) органом к осуществлению экспертизы.

На основании ч. 2 ст. 33 ФЗ-248 экспертная организация по делу об ад- министративно-устранимом нарушении обязательных требований —

не заинтересованные в результатах контрольного (надзорного) мероприятия, контрольного (надзорного) действия юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, аккредитованные в соответствии с законодательством Рос-

71

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

сийской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаемые контрольными (надзорными) органами к осуществлению экспертизы. Экспертная организация самостоятельно определяет из числа своих работников лиц, которые будут выступать в качестве экспертов.

В соответствии с ч. 1 ст. 34 ФЗ-248 специалист по делу об админист- ративно-устранимом нарушении обязательных требований — привлеченный контрольным (надзорным) органом для совершения отдельных контрольных (надзорных) действий специалист, обладающими специальными знаниями и навыками, необходимыми для оказания содействия контрольным (надзорным) органам, в том числе при применении технических средств.

Важно подчеркнуть, что контрольно-надзорное производство, урегулированное ФЗ-248, осуществляется уполномоченным должностным лицом контрольного (надзорного) органа — инспектором: а) в рамках (в ходе и по результатам) конкретного контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида, который указывается в решении о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, принятом при наличии повода к возбуждению дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований; б) в процессуальные сроки, установленные ФЗ-248 для проводимого контрольного (надзорного) мероприятия (ст. 67–65); в) посредством применения административно-устраняющих мер, арсенал (перечень) которых строго ограничен ч. 1 ст. 65 ФЗ-248, а также избранным видом проводимого контрольного (надзорного) мероприятия; г) в соответствии с регламентными административно-процессуальными нормами, которые закрепились в ст. 76– 85 ФЗ-248, положениях о видах контроля, и устанавливают последовательность сбора доказательств по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований.

Федеральными законами о видах контроля (в том числе федеральными законами, регулирующими отдельные виды государственного контроля (надзора) или муниципального контроля) могут устанавливаться отдельные особенности сбора доказательств по делам об ад- министративно-устранимых нарушениях обязательных требований, выявляемых в ходе осуществления отдельных видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Контрольно-надзорное производство, урегулированное ФЗ-248, имеет определенную структуру, в которой можно выделить сменяющие друг друга этапы (стадии), соответствующие маршруту движения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований, установленному административно-процессуальными нормами, главным образом закрепившимися в ФЗ-248.

72

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

Стадии контрольно-надзорного производства: 1) возбуждение дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований; 2) подготовка к рассмотрению дела об административно-устра- нимом нарушении обязательных требований; 3) рассмотрение дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований; 4) обеспечение исполнения решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Каждая выделенная стадия является обособленным посредством административно-процессуальных норм автономным отрезком производства по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований, который направлен на решение специальных задач, необходимых для достижения общей цели данного производства, связанной с разрешением дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований по существу (разрешением вопроса об отсутствии или наличии выявленных нарушений обязательных требований, которые могут быть устранены активными действиями контролируемого лица).

Соответственно, критериями обособления перечисленных стадий в структуре контрольно-надзорного производства являются: а) наличие специальных административно-процессуальных задач по выявлению

ипресечению административно-устранимых нарушений обязательных требований, восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований, которые решаются контрольно-надзорным органом в соответствующей стадии производства; б) определенный круг участников производства по делу о административно-устранимом нарушении обязательных требований, состав и административно-процессуальный статус которых меняется от стадии к стадии; в) автономная административно-процес- суальная форма, характерная для каждой из выделенных стадий производства; г) административно-процессуальные решения, которые принимаются на каждой из выделенных стадий (в т. ч. промежуточные решения, итоговое (финишное) решение, обеспечительные решения)

ипоэтому опосредуют движение дела об административно-устрани- мом нарушении обязательных требований, определяют его общую судьбу.

Важно подчеркнуть, что каждая из перечисленных стадий контр- ольно-надзорного производства представляет определенный комплекс последовательных, срочных, документально оформляемых действий

ирешений контрольно-надзорного органа, в котором с достаточной

73

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

определенностью можно выделить: начальный момент, внутреннее содержание, а также четко выраженное завершение в виде принятия административно-процессуального решения.

С позиции предложенного общего понимания контрольно-над- зорного производства, а также классификации его на отдельные виды раскроем содержание стадий данного производства.

Стадия возбуждения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований — обособленный специальными адми- нистративно-процессуальными задачами и решениями ряд последовательных, срочных, документально оформляемых действий и решений контрольно-надзорного органа установленного вида (уполномоченных должностных лиц контрольно-надзорного органа) по приведению в движение дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований.

В настоящее время стадия возбуждения дела об административ- но-устранимом нарушении обязательных требований наиболее полно урегулирована административно-процессуальными нормами, закрепившимися в ФЗ-248.

Данная стадия производства осуществляется контрольным (надзорным) органом при наличии повода к возбуждению дела об адми- нистративно-устранимом нарушении обязательных требований посредством принятия решения о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в отношении конкретного (персонифицированного) контролируемого лица.

Поводами к возбуждению дела об административно-устранимых нарушениях обязательных требований являются основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, которые предусмотрены ст. 61, 57 ФЗ-248, а именно:1) наступление сроков проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий; 2) наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. В том числе по обращениям (заявлениям) граждан и организаций о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, которые рассматриваются в соответствии с процедурой, урегулированной ст. 58, 59 ФЗ-248; 3) выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров; 4) поручение Президента РФ, поручение Правительства РФ о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц; требование прокурора о проведении контр-

74

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

ольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; 5) наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что контрольные (надзорные) мероприятия проводятся на основании программы проверок; 6) наличие задания уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа.

Возникший повод к возбуждению дела об административно-устра- нимом нарушении обязательных требований является исходной точкой стадии возбуждения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований. Соответственно, завершается данная стадия принятием административно-процессуального решения о возбуждении данного дела, а именно: решения о проведении контр- ольно-надзорного мероприятия установленного вида. В соответствии с ч. 2 ст. 64 ФЗ-248 можно сделать вывод, что стадия возбуждения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований завершается в момент внесения сведений о принятом решении по проведению контрольного (надзорного) мероприятия в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.

Представляется, что на стадии возбуждения дела об администра- тивно-устранимом нарушении обязательных требований компетентный контрольно-надзорный орган (уполномоченное должностное лицо данного органа) выявляет факт (событие) административноустранимого нарушения обязательных требований, посредством установления таких квалифицирующих признаков данного правонарушения, рассмотренных ранее, как административная противоправность, административная недобросовестность, административная элиминируемость.

При наличии хотя бы одного из поводов к возбуждению дела об ад- министративно-устранимом нарушении обязательных требований компетентный контрольно-надзорный орган документально оформляет решение о проведении планового либо внепланового контрольного (надзорного) мероприятия установленного вида.

Важно отметить, что в соответствии в ч. 1 ст. 21 ФЗ-248 установлено общее правило, в соответствии с которым указанное процессуальное решение по делу об административно-устранимом нарушении обязательных требований, а также иные процессуальные решения, документально оформляемые контрольным (надзорным) органом по данному делу, составляются в фор-

75

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

ме электронного документа и подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью.

Важно также подчеркнуть, что в соответствии ч. 4 ст. 21 ФЗ-248

информирование контролируемых лиц о принимаемых административно- -процессуальных решениях по делу об административно-устранимом деликте, а также совершаемых по данному делу административно-процессуальных действиях осуществляется должностными лицами контрольного (надзорного) органа в сроки и порядке, установленные ФЗ-248, путем размещения сведений об указанных решениях и действиях в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, а также доведения их до контролируемых лиц посредством инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме, в том числе через федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных

имуниципальных услуг (функций)» (далее — единый портал государственных

имуниципальных услуг) и (или) через региональный портал государственных

имуниципальных услуг.

Плановые контрольные (надзорные) мероприятия установленного вида предусмотрены ст. 64 ФЗ-248 и проводятся в соответствии с Планом проведения контрольных (надзорных) мероприятий на очередной календарный год, который формируется контрольным (надзорным) органом и согласовывается с органами прокуратуры.

Внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия установленного вида проводятся при наличии поводов к возбуждению дела о нарушении обязательных требований, которые предусмотрены п. 1, 3–6 ч. 1 ст. 57 ФЗ 248 (перечисленные выше поводы № 2, 5, 4, 5).

По общему правилу, установленному ст. 66 ФЗ-248: внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие может быть проведено только после согласования с органами прокуратуры в порядке, установленном Генеральным прокурором РФ. При этом в соответствии с ч. 9 ст. 72 ФЗ-248 не согласовывается с органами прокуратуры проведение документарной проверка.

В случаях, установленных ч. 3 ст. 66 ФЗ-248: если положением о виде муниципального контроля предусмотрено применение системы оценки и управления рисками, а также ч. 12 ст. 66 ФЗ-248 (при наличие сведений о непосредственной угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям) внеплановое контрольное (надзорное) мероприятие также проводится без согласования с органами прокуратуры.

76

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

Стадию возбуждения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований сменяет стадия подготовки к рассмотрению данного дела.

Стадия подготовки к рассмотрению дела об административноустранимом нарушении обязательных требований — обособленный специальными административно-процессуальными задачами и решениями ряд последовательных, срочных, документально оформляемых действий контрольно-надзорного органа установленного вида (уполномоченного должностного лица контрольно-надзорного органа) по обнаружению и фиксации доказательств наличия или отсутствия состава административно-устранимого нарушения обязательных требований, совершенного контролируемым лицом, а также иных доказательств, необходимых для рассмотрения дела по существу.

Внастоящее время стадия подготовки к рассмотрению дела об ад- министративно-устранимом нарушении обязательных требований достаточно полно урегулирована административно-процессуальными нормами, закрепившимися в ФЗ-248.

Данная стадия исследуемого производства начинается с момента начала проведения контрольного (надзорного) мероприятия и завершается документальным оформлением акта контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренного ст. 87 ФЗ-248.

Важно подчеркнуть, что акт контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренный ФЗ-248, — административно-процессуальный документ, имеющий ключевое значение в разрешении дела об адми- нистративно-устранимом нарушении обязательных требований, так как данный документ фиксирует всю совокупность административноустранимых нарушений обязательных требований, которые выявлены

врамках контрольного (надзорного) мероприятия (аналогичное значение имеет протокол об административном правонарушении, предусмотренный КоАП РФ).

Следует отметить, что акт контрольного (надзорного) мероприятия оформляется по совокупности результатов применения доказательственных контрольно-надзорных мер, которые предопределены установленным видом контрольного (надзорного) мероприятия.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 67 ФЗ-248 акт контрольной закупки оформляется по совокупности результатов применения таких мер доказательственных контрольно-надзорных мер, как осмотр и эксперимент.

Всоответствии ч. 3 ст. 68 ФЗ-248 акт мониторинговой закупки оформляется

по совокупности результатов применения таких доказательственных контроль-

77

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

но-надзорных мер, как осмотр, опрос, эксперимент, инструментальное обследование, истребование документов, испытание, экспертиза.

Всоответствии с ч. 5 ст. 69 ФЗ-248 акт выборочного контроля оформляется

по совокупности результатов применения таких мер доказательственных контр- ольно-надзорных мер, как осмотр, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза.

Всоответствии с ч. 3 ст. 70 ФЗ-248 акт инспекционного визита оформляется по совокупности результатов применения таких доказательственных контрольно-надзорных мер, как осмотр, опрос, получение письменных объяснений, инструментальное обследование, истребование документов, которые

всоответствии с обязательными требованиями должны находиться в месте нахождения.

Всоответствии с ч. 5 ст. 71 ФЗ-248 акт рейдового осмотра оформляется

по совокупности результатов применения таких доказательственных контроль- но-надзорных мер, как осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытани, экспертиза, эксперимент.

Всоответствии с ч. 5 ст. 71 ФЗ-248 акт документарной проверки оформляется по совокупности результатов применения таких доказательственных контр- ольно-надзорных мер, как получение письменных объяснений, истребование документов, экспертиза.

Всоответствии с ч. 8 ст. 72 ФЗ-248 акт выездной проверки оформляется

по совокупности результатов применения таких мер доказательственных контр- ольно-надзорных мер, как осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, испытание, экспертиза, эксперимент.

Вслучае, если по совокупности результатов применения доказательственных контрольно-надзорных мер будет выявлено администра- тивно-устранимое нарушение обязательных требований (говоря иначе, установлен состав данного правонарушения), в акте контрольного (надзорного) мероприятия должно быть указано, какое именно обязательное требование нарушено, каким нормативным правовым актом и его структурной единицей оно установлено.

Вслучае устранения выявленного нарушения обязательных требований до окончания проведения контрольного (надзорного) мероприятия в акте указывается факт его устранения.

Оформление акта контрольного (надзорного) мероприятия производится по месту проведения соответствующего контрольного (над-

78

2.1. Производство по делам об административно-устранимых нарушениях обязательных требований

зорного) мероприятия в день окончания проведения такого мероприятия, если иной порядок оформления акта не установлен ФЗ-248.

К оформленному акту контрольного (надзорного) мероприятия прилагаются документы, иные материалы, являющиеся доказательствами состава административно-устранимого нарушения обязательных требований, а также проверочные листы, заполненные при проведении контрольного (надзорного) мероприятия.

Оформленный акт контрольного (надзорного) мероприятия, проведение которого было согласовано с органами прокуратуры, направляется в органы прокуратуры посредством единого реестра контрольных (надзорных) мероприятий непосредственно после его оформления.

Стадия рассмотрения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований — обособленный специальными ад- министративно-процессуальными задачами и решениями ряд последовательных, срочных, документально оформляемых действий контр- ольно-надзорного органа установленного вида (уполномоченного должностного лица контрольно-надзорного органа) по оценке всей совокупности доказательств, собранных по делу, и разрешению дела по существу.

Внастоящее время стадия рассмотрения дела об административ- но-устранимом нарушении обязательных требований наиболее полно урегулирована административно-процессуальными нормами, закрепившимися в ФЗ-248.

На данной стадии исследуемого производства компетентный контрольно-надзорный орган, в частности контрольный (надзорный) орган: а) устанавливает наличие либо отсутствие состава ад- министративно-устранимого нарушения обязательных требований в деянии (действии либо бездействии) контролируемого лица; б) официально признает фактическое отсутствие выявленного ад- министративно-устранимого нарушения обязательных требований

итем самым официально подтверждает добросовестность контролируемого лица; в) возлагает на контролируемое лицо принудительную обязанность по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения выявленного нарушения обязательных требований.

Всоответствии со ст. 90 ФЗ-248 стадия рассмотрения дела об ад- министративно-устранимом нарушении обязательных требований завершается принятием одного из следующих итоговых (финишных) решений по существу данного дела:

79

Глава 2. Административные производства по делам о нарушениях обязательных требований, осуществляемые контрольно-надзорными органами

Требования к форме и содержанию предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предусмотренного ст. 90 ФЗ-248, могут устанавливаться Положением о виде контроля.

Важно отметить, что иными федеральными законами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность публичной администрации (в частности, федеральным законом о виде контроля), могут быть предусмотрены специальные виды решения об устранении выявленных нарушений обязательных требований, принимаемые по результатам рассмотрения дела об административно-устранимом нарушении обязательных требований без обращения в суд. К примеру, на основании ст. 39 ФЗ «О техническом регулировании» уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение в виде предписания о приостановке реализации продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов. На основании ст. 20 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение о приостановлении действия лицензии, выданной контролируемому лицу. На основании ст. 23 ФЗ «О защите конкуренции» уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение о ликвидации унитарного предприятия. На основании ст. 38 ФЗ «О политических партиях» уполномоченный контрольно-надзорный орган вправе принять решение о вынесении письменного предупреждения политической партии,

80