Административно-процессуальная деятельность контрольно-надзорных органов в России. Учебное пособие

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

ные административно-принудительные меры установлены федеральными законами о контроле, регулирующими отдельные виды государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (например, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «О пожарной безопасности», ФЗ «О техническом регулировании», ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.), а также децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре, которые регулируют отдельные виды государственного контроля и надзора, выведенные из-под действия ФЗ-248 (например, такими федеральными законами, как: ФЗ «О защите конкуренции», ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации», НК РФ и др.).

Необходимо различать основные и дополнительные администра- тивно-устраняющие меры, установленные федеральными законами, регулирующими контрольно-надзорную деятельность публичной администрации.

Очевидно, что основными следует считать административноустраняющие меры, установленные ФЗ-248, а дополнительными — ад- министративно-устраняющие меры, установленные федеральными законами о контроле, принятыми в соответствии с ФЗ-248, а также административно-устраняющие меры, установленные децентрализованными федеральными законами о контроле и надзоре.

Крайне важно, что применение административно-устраняющих мер компетентными контрольно-надзорными органами (уполномоченным должностными лицами данных органов) в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля ограничено специальным проверочным мероприятием, которое в гл. 2 ФЗ-248 выделяется как «контрольное (надзорное) мероприятие», а ст. 56 ФЗ-248 устанавливает закрытый перечень данных проверочных мероприятий (контрольная закупка; мониторинговая закупка; выборочный контроль и др.), разделяя их на два вида: 1) контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые во взаимодействии с контролируемыми лицами; 2) контрольные (надзорные) мероприятия, проводимые без взаимодействия с контролируемыми лицами. Необходимо также отметить, что установленные виды контрольного (надзорного) мероприятия детально регламентированы специальными администра- тивно-процессуальными нормами, закрепившимися в гл. 13 ФЗ-248.

Описанный прием законодательного регулирования является крайне важным для современного административного процесса, так как правоприменительная деятельность контрольно-надзорных ор-

31

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ганов предопределяет обособление административных дел о нарушениях централизованных обязательных требований, в рамках которых данные органы применяют основные административно-устраняющие меры, предусмотренные ФЗ-248 (например, дела о нарушениях требований промышленной безопасности, дела о нарушении санитарных требований, дела о нарушениях требований пожарной безопасности

идр.), а также обособление административного производства, посредством которого указанные дела могут быть разрешены контрольнонадзорным органом наиболее полно, всесторонне и объективно.

Учитывая данный прием административно-процессуального регулирования, использованный в ФЗ-248, будет уместным рассматривать контрольные (надзорные) мероприятия в качестве административнопроцессуализированных контрольно-надзорных мероприятий, проводимых в ходе осуществления государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля.

Административно-процессуализированное контрольно-надзорное мероприятие — проводимое контрольно-надзорным органом (его уполномоченным должностным лицом) проверочное мероприятие, предметом которого является оценка соблюдения обязательных требований контролируемым лицом в порядке, урегулированным административно-процессуальными нормами, а именно: в порядке специального административного производства, посредством которого дело о нарушениях обязательных требований разрешается поэтапно (постадийно), всесторонне, полно и объективно.

Соответственно в зависимости от того, насколько полно урегулированы стадии полного, всестороннего и объективного разрешения дела о нарушении обязательных требований, будет логичным различать в полной мере урегулированные и фрагментарные администра- тивно-процессуализированные контрольно-надзорные мероприятия.

Так, можно с достаточной уверенностью утверждать, что контрольные (надзорные) мероприятия, урегулированные ФЗ-248, — это в полной мере урегулированные контрольно-надзорные мероприятия, так как в рамках данных проверочных мероприятий контрольно-надзорным органом, установленного вида (контрольным (надзорным) органом), проводится ряд сменяющих друг друга этапов (стадий) всестороннего, полного и объективного разрешения дела о нарушении обязательных требований, устанавливаемых на основании и в соответствии с ФЗ-247.

32

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

Проверочные мероприятия, урегулированные ФЗ «О Центральном банке РФ (контрольные мероприятия), — фрагментарно урегулированные контрольно-надзорные мероприятия, так как в данном федеральном законе закрепились административно-процессуальные нормы, которые лишь предопределяют отдельные этапы (стадии) всестороннего, полного и объективного разрешения дела о нарушениях обязательных требований банковского законодательства.

Важно также не путать с административно-процессуализирован- ными контрольно-надзорными мероприятиями такие проверочные мероприятия, предметом которых является оценка соблюдения обязательных требований, однако данные мероприятия не урегулированы административно-процессуальными нормами. Эти мероприятия логично называть внепроцессуальными контрольно-надзорными мероприятиями. Например, внепроцессуальными контрольно-надзорными мероприятиями являются проверочные мероприятия, проводимые инспекцией ГИБДД в ходе осуществления надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения на основании и в соответствии ст. 30 ФЗ от 10.12.1995 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Обобщая предложенный подход, совокупность контрольных (надзорных) мероприятий, установленных ФЗ-248, а также иных админи- стративно-процессуализированных контрольно-надзорных мероприятий, установленных децетрализованными федеральными законами о контроле и надзоре, в дальнейшем предлагается называть контроль- но-надзорными мероприятиями установленного вида.

Важно подчеркнуть, что ч. 3 ст. 90, ч. 2 ст. 95 ФЗ-248, а также ст. 28.1., 26.2. КоАП РФ предопределяют возможность контрольно-надзорно- го органа в ходе осуществления государственного контроля (надзора)

имуниципального контроля квалифицировать выявленное нарушение обязательных требований как административное правонарушение, объектом посягательства которого являются обязательные требования,

ив этой связи направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом административной ответственности, т.е. в соответствии с КоАП РФ.

Соответственно, важно различать административно-устраняющие меры, предусмотренные ФЗ-248, и меры по привлечению к административной ответственности, которые установлены ст. 3.2, 27.1, 29.13 КоАП РФ:

33

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

Важно отметить, что приведенные административно-принудитель- ные меры имеют иную целенаправленность, чем административноустраняющие меры, так как направлены на выявление и пресечение административных правонарушений, обеспечение привлечения к административной ответственности, возложение административной ответственности в виде административного наказания, устранение причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Данная группа административно-принудительных мер исключает свободу волеизъявления физических и юридических лиц в сочетании с неблагоприятными последствиями имущественного и личного характера, а также сопряжены с такими специфическими неблагоприятными правовыми последствиями, как официальное признание виновности в совершенном правонарушении и истечение срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (такое неблагоприятное правовое последствие предусмотрено для физических и юридических лиц ст. 4.6. КоАП РФ).

Учитывая целенаправленность, а также специфику неблагоприятных правовых последствий, меры по привлечению к административной ответственности, применяемые к контролируемому лицу, предлагается в уточненном виде называть административно-наказательными мерами.

Отмеченные особенности регулирования административно-пра- вового принуждения в ходе контрольно-надзорной деятельности публичной администрации объективно требуют раздельной квалификации двух административных деликтов, выявляемых в ходе контр- ольно-надзорной деятельности публичной администрации: 1) адми- нистративно-устранимое нарушение обязательных требований; 2)

34

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

административно-наказуемое нарушение обязательных требований или иначе — административное правонарушение, объектом посягательства которого являются обязательные требования.

Административно-устранимые нарушения обязательных требований — выявляемое компетентным контрольно-надзорным органом (уполномоченным представителем данного органа) в ходе контрольно-надзорного мероприятия установленного вида противоправное, по общему правилу — недобросовестное действие или бездействие контролируемого лица в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых норм, установивших обязательные требования, которое влечет применение админис- тративно-принудительных мер по восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований.

Типичные квалифицирующие признаки административно-устрани- мого нарушения обязательных требований, которые позволяют с д е - лать вывод об отсутствии или наличии факта (события) данного правонарушения в действиях (бездействии) контролируемого лица: 1) противоправность; 2) недобросовестность; 3) административная элиминируемость (от лат. elimino — выношу за порог — удаляю), исключение, удаление).

Административная противоправность как квалифицирующий признак административно-устранимого нарушения обязательных требований выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении контролируемыми лицами правовых норм, которые установили обязательные требования и обеспечиваются мерами административно-правового принуждения. В качестве контролируемых лиц в данном случае выступают: а) физические лица, которые владеют и (или) пользуются объектами контроля и выполняют обязанности по соблюдению и исполнению обязательных требований; б) организации, в том числе юридические лица, которые владеют и (или) пользуются объектами контроля и выполняют обязанности по соблюдению и исполнению нормативных обязательных требований; в) органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные органы, которые выступают контролируемыми лицами в случае владения и (или) пользования производственными объектами, являющимися объектами контроля.

Административная недобросовестность как квалифицирующий признак административно-устранимого нарушения обязательных требований отра-

35

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

жает отсутствие желания контролируемого физического лица либо отсутствие необходимого уровня самоорганизации контролируемой организации или органа публичной власти, обеспечивающих надлежащее соблюдение и исполнение посильных для них обязательных требований самостоятельно, без проведения контрольно-надзорного мероприятия. В этой связи в рамках проводимого контрольно-надзорного мероприятия указанные лица, организации, органы считаются добросовестными, пока не будет доказано обратное. Данный квалифицирующий признак предопределяет «принцип стимулирования добросовестности исполнения обязательных требований», закрепленный в ст. 8 ФЗ-248 (государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от нарушений обязательных требований).

Административная элиминируемость как квалифицирующий признак административно-устранимого нарушения обязательных требований —

реальная возможность восстановить регулирующее воздействие нарушенных правовых норм, которые установили обязательные требования, обеспечить возврат к правовому положению, существовавшему до возникновения данного противоправного деяния, посредством применения специальных мер административно-правового принуждения — административно-устраняющих мер.

Говоря иначе, административная элиминируемость как квалифицирующий признак административно-устранимого нарушения обязательных требований выражается в том, что вредные последствия, причиненные данным противоправным деянием охраняемым законом ценностям, являются обратимыми (устранимыми), так как могут быть нейтрализованы активными действиями контролируемого лица под воздействием административно-устраняющих мер.

Административно-устраняющие меры, в свою очередь, понимаются как специальные меры административно-правового принуждения, которые исключают свободу волеизъявления контролируемого лица в целях: выявления и пресечения нарушений обязательных требований в ходе проводимого контрольно-надзорного мероприятия установленного вида, восстановления правового положения, существовавшего до возникновения нарушения обязательных требований или признания фактического отсутствия выявленных нарушений обязательных требований — по результатам контрольно-надзорного мероприятия установленного вида.

Состав административно-устранимого нарушения обязательных требований образуют следующие элементы: субъекты административ-

36

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

но-устранимого нарушения обязательных требований; объекты ад- министративно-устранимого нарушения обязательных требований; объективная сторона административно-устранимого нарушения обязательных требований; субъективная сторона административно-устра- нимого нарушения обязательных требований.

Исходя из содержания ст. 31 ФЗ-248 к субъектам административ- но-устранимого нарушения обязательных требований следует отнести контролируемых лиц, в том числе: 1) граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, владеющих и (или) пользующихся объектами, к которым предъявляются обязательные требования, а также выполняющие возложенные на них в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению нормативных обязательных требований. В том числе граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность (индивидуальные предприниматели), если иное регулирование в отношении объектов контроля не предусмотрено федеральным законом о виде контроля; 2) юридические лица, их обособленные подразделения, а также иные организации, владеющие

и(или) пользующиеся объектами, к которым предъявляются обязательные требования, а также выполняющие возложенные на них в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению обязательных требований. В том числе иностранные организации, объединения и их подразделения, не являющиеся юридическими лицами; 3) органы государственной власти, органы местного самоуправления, иные государственные и муниципальные органы, владеющие

и(или) использующие объекты, к которым предъявляются обязательные требования, и поэтому выполняющие обязанности по соблюдению и исполнению обязательных требований.

Объекты административно-устранимого нарушения обязательных требований — общественные отношения, которые регулируются правовыми нормами, установившими обязательные требования, и оцениваются в ходе контрольно-надзорного мероприятия установленного вида.

При таком подходе к объектам административно-устранимых нарушений обязательных требований относятся правоотношения, которые оцениваются в рамках контрольно-надзорных мероприятий установленного вида, проводимых в ходе государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированного ФЗ-248, в том числе в ходе различных видов федерального и регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также в ходе отдельных видов государственного контроля и надзора, выведенных из-под действия ФЗ-248 (например, в ходе налогового контроля, бюджетного контроля, банковского надзора и др.).

37

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

Объективная сторона административно-устранимого нарушения обязательных требований выражается в деянии (действии либо бездействии) контролируемого лица (в том числе физического лица, организации, органа публичной власти) в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения возложенных на данное лицо обязанностей по соблюдению и исполнению обязательных требований, которые оцениваются компетентными контрольно-надзорными органами в рамках государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, урегулированного ФЗ-248, либо в рамках отдельных видов государственного контроля и надзора, выведенных из-под регулирующего воздействия ФЗ-248.

Субъективная сторона административно-устранимого нарушения обязательных требований проявляется в недобросовестном соблюдении или исполнении обязательных требований контролируемым лицом, а именно: физическим лицом, организацией либо органом публичной власти, владеющим и (или) пользующим объекты, к которым предъявляются обязательные требования, и выполняющим возложенные в установленном порядке обязанности по соблюдению и исполнению данных обязательных требований.

Административно-наказуемое нарушение обязательных требований (административное правонарушение, объектом которого являются обязательные требования) — выявляемое компетентным контр- ольно-надзорным органом (уполномоченным представителем данного органа) по результатам или в ходе контрольно-надзор- ного мероприятия установленного вида противоправное, по общему правилу — виновное действие или бездействие контролируемого физического лица либо контролируемого юридического лица (в том числе органа публичной власти, выступающего контролируемым лицом) в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых норм, установивших обязательные требования, либо неисполнения или ненадлежащего исполнения законного предписания или иного решения контрольно-надзор- ного органа, установившего индивидуализированные обязательные требования, которые влекут применение к контролируемому лицу мер административной ответственности, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Выделим квалифицирующие признаки административно-наказу- емого нарушения обязательных требований, которые позволяют сде-

38

1.2. Нарушения обязательных требований, выявляемые контрольно-надзорными органами

лать вывод об отсутствии или наличии факта (события) административного правонарушения, объектом которого являются обязательные требования: 1) административная противоправность; 2) административная виновность;3) административная наказуемость.

Административная противоправность как квалифицирующий признак административно-наказуемого нарушения обязательных требований выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении контролируемыми лицами: а) правовых норм, которые установили обязательные требования и обеспечиваются мерами административ- но-правового принуждения; б) законных предписаний, а также иных решений контрольно-надзорных органов, которые устанавливают индивидуализированные обязательные требования и обеспечиваются мерами административно-правового принуждения.

Административная виновность как квалифицирующий признак ад- министративно-наказуемого нарушения обязательных требований является специальным квалифицирующим признаком, который предопределен ст. 1.5. КоАП РФ, установившей презумпцию невиновности:

контролируемое лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, посягающие на нормативные и индивидуализированные обязательные требования, в отношении которых установлена его вина (ч. 1).

Соответственно, нарушение обязательных требований, совершенное контролируемым физическим лицом, считается виновным деянием, если данное лицо осознавало противоправность своего поведения, желало наступления вредных последствий такого деяния либо косвенно способствовало их наступлению.

Нарушение обязательных требований, совершенное контролируемым юридическим лицом, признается виновным деянием, если у данного лица имелась возможность для соблюдения правовых норм, установивших нормативные обязательные требования либо у данного лица имелась возможность для соблюдения законного предписания или иного решения, установившего индивидуализированные обязательные требования, однако данным юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению установленных нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований.

Признавая органы публичной власти в качестве контролируемых лиц, представляется, что нарушение обязательных требований, совершенное государственным органом или органом местного самоуправ-

39

Глава 1. Контрольно-надзорные органы как субъекты административного процесса

ления, признается виновным деянием, если у данного органа имелась возможность для соблюдения правовых норм, установивших нормативные обязательные требования, либо у данного органа имелась возможность для соблюдения законного предписания или иного решения контрольно-надзорного органа, установившего индивидуализированные обязательные требования, однако данным органом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению установленных нормативных и (или) индивидуализированных обязательных требований.

Административная наказуемость как квалифицирующий признак административно-наказуемого нарушения обязательных требований —

реальная возможность назначить контролируемому лицу административное наказание, предусмотренное КоАП РФ либо законом субъекта РФ об административных правонарушениях за неиспонение или ненадлежащее исполнение нормативных обязательные требований, установленных правовыми нормами, либо за неисполнение или ненадлежащее исполнение индивидуализированных обязательных требований, установленных законным предписанием или иным законным решением контрольно-надзорного органа.

По сути, административная наказуемость является специальным квалифицирующим признаком, который в отличие от административной элиминируемости означает, что охраняемым законом ценностям причинен вред, который является необратимым (неустранимым) и поэтому должен быть компенсирован посредством причинения контролируемому лицу, допустившему данное правонарушение, неблагоприятных последствий имущественного или личного характера, которые признаются административным наказанием, а также посредством такого специфического неблагоприятного юридического последствия, как истечение срока давности привлечения к административной ответственности, установленного ст. 4.5. КоАП РФ.

Состав административно-наказуемого нарушения обязательных требований образуют следующие элементы: субъекты административ- но-наказуемого нарушения обязательных требований; объекты ад- министративно-наказуемого нарушения обязательных требований; объективная сторона административно-наказуемого нарушения обязательных требований; субъективная сторона административно-нака- зуемого нарушения обязательных требований.

Субъектами административно-наказуемого нарушения обязательных требований являются (ст. 31 ФЗ-248 ст. 2.3 и 2.10 КоАП РФ): 1) граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, кото-

40