Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

Д.В. Афанасьев, Е.Н. Хазов

Административно-правовая деятельность

штабных подразделений органов внутренних дел

Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» в качестве монографии

Закон и право z Москва z 2017

Введение

Состояние правопорядка в России свидетельствует о том, что правоохранительным органам, в первую очередь органам внутренних дел, до настоящего времени не удалось найти адекватные средства противодействия преступности, обеспечить надежную защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств.

Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного этапа развития России, во многом связано с тем, что система МВД, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, до настоящего времени использует их неэффективно. В большинстве случаев принимаемые на уровне МВД России, УВД, ОВД меры по реагированию на изменения оперативной обстановки отстают от объективных реалий, а поэтому теряют свою остроту и действенность. Это свидетельствует о неудовлетворительной работе штабов в органах внутренних дел различного иерархического уровня, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения.

Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в том числе низким уровнем материально-технического оснащения большинства подразделений, особенно районного звена, недостатком высококвалифицированных специалистов-управленцев, недооцениванием четкой организации штабной работы.

Эта работа пронизывает все функции управления органов внутренних дел, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности работы служб и подразделений. Вместе с тем в практической управленческой деятельности органов внутренних дел штабная работа остается одним из самых узких мест. Подготовленная по трафарету оценка оперативной обстановки, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу «больше — меньше», — вот, пожалуй, основной аналитический «выход» многих штабных аппаратов, за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы.

3

Вопросы организации и содержания процессов управления в органах внутренних дел в целом и работы штабов в частности не относятся к числу проблем, обойденных вниманием ведомственной науки. Первые публикации по использованию статистических методов для оценки работы милиции начали появляться уже в 1920-е годы, и на сегодняшний день их библиография в виде диссертационных исследований и монографий, статей в журналах и различных сборниках насчитывает сотни наименований1.

Особенно плодотворными для развития теории управления в сфере охраны правопорядка были 1970—1980-е годы, когда появилась серия фундаментальных исследований, посвященных предмету и методу этой теории, содержанию штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел. В числе ученых, трудами которых была заложена основа теории управления в сфере охраны правопорядка, управления органами внутренних дел, следует назвать прежде всего Г.Г. Зуйкова, Г.А. Туманова, В.З. Веселого, С.Е. Вицина, В.Д. Малкова, А.П. Ипакяна, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева. Тогда же появились и обобщающие работы, посвященные проблемам организации процессов управления в органах внутренних дел, штабной культуре, подготовке управленческих решений. Эта проблематика была отражена в диссертационных исследованиях, монографиях и статьях, подготовленных такими учеными, как Ю.Е. Аврутин, Ю.Д. Блувштейн, В.Г. Воскресенский, Н.Н. Иванов, К.Е. Игошев, В.И. Казанцев, В.Г. Костыря, М.А. Рогов, А.Н. Роша и рядом других.

В конце 1980-х годов интерес ученых к проблематике процессов управления, штабной работы в органах внутренних дел заметно снизился, что в определенной мере явилось следствием политики тогдашнего руководства МВД СССР на свертывание научноисследовательской работы, снижение роли штабов как органов межотраслевого управления. Лишь в 1990-х годах положение начало медленно изменяться к лучшему. Защищен ряд диссертаций по управленческой проблематике2. В 1990 г. под редакцией профессора В.Д. Малкова издан учебник «Теория управления в сфере правоохранительной деятельности», в 1993 г. под редакцией профессоров В.А. Минаева и А.П. Полежаева вышло учебное пособие «Основы математического моделирования в деятельности органов

1 См., например: Батраков Н. Еще о статистике раскрытия преступлений // Административный вестник. 1926. ¹ 3; Ляндрес. О вычислении процента раскрываемости // Административный вестник. 1929. ¹ 1.

2 См.: например: Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью социалистического государства: методологические основы анализа и использования (по материалам органов внутренних дел): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1989.

4

внутренних дел», в учебнике «Административное право России», подготовленном А.П. Кореневым и изданным в 1997 г., значительное место было отведено вопросам правовой регламентации управления органами внутренних дел, планирования, организации аналитической работы, контроля и проверки исполнения. В 1998 г. издана фундаментальная монография Ю.Е. Аврутина «Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования)» в которой широко освещены вопросы правовой регламентации, организации и методики аналитической работы в органах внутренних.

Высоко оценивая вклад названных и других ученых и практи- ческих работников в освещение проблем штабной работы, следует признать, что каждый этап исторического развития страны ставит перед исследователем новые задачи, требующие серьезного изуче- ния. Не менее важно и то, что в указанных работах не было широкого ретроспективного обобщения практики становления и развития штабных аппаратов, административно-правового осмысления сущности процессов управления, фрагментарно освещены вопросы информационного обеспечения штабной работы, возможности моделирования процессов аналитической обработки информации для подготовки управленческих решений.

Âэтих условиях обращение к богатому опыту штабов органов внутренних дел по организации штабной работы и его критическое осмысление с позиций сегодняшнего дня, а также подготовка практических рекомендаций по совершенствованию организаци- онно-правовых форм работы, использованию современных информационных технологий являются актуальными теоретическими и практическими задачами.

Âмонографии предпринята попытка интеграции методов различного операционального статуса, которые могут быть использованы при анализе качественных и количественных характеристик со- циально-правовых явлений: системный и конкретно-исторический, сравнительно-правовой и статистический. Использован ряд методик математического моделирования, экстраполяции, типологизации объектов и их ранжирования. При обработке данных об оперативной обстановке использовались также методы корреляционного

èфакторного анализа.

Теоретической основой монографии стали труды отечественных философов и правоведов, специализирующихся на исследовании проблем социального и государственного управления, в том числе, управления в сфере правоохранительной деятельности: Ю.Е. Аврутина, Г.К. Артамоновой, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, Л.Ш. Берекашвили, В.З. Веселого, А.П. Герасимова, А.П. Ипакяна, В.П. Казимирчука, И, Ш, Килясханова, И.М. Козлова, Л.М. Колод-

5

кина, А.П. Коренева, В.А. Минаева, Г.А. Туманова, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, П.П. Баранова, И.А. Возгрина, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловья, В.Д. Сорокина, Л.И. Спиридонова, С.В. Степашина; криминологов Ю.Д. Блувштейна, С.Е. Вицина, Я.И. Гилинского, Д.В. Ривмана, Г.М. Миньковского, К.Т. Ростова.

Âмонографии использовались также: историографические источники, нормативные акты и научные публикации о развитии штабной службы органов внутренних дел в период с 1918 г. по настоящее время; архивные документы и материалы о становлении и развитии организационно-правовых форм информационноаналитической работы в МВД, ГУВД, УВД.

Âзаключении монографии сформулированы конкретные предложения по совершенствованию организационно-правовых форм работы штабов в деятельности МВД — УВД.

Содержащиеся в работе выводы, рекомендации, описание алгоритмов моделирования могут быть использованы в практической деятельности органов внутренних дел при подготовке оценок оперативной обстановке, проектов управленческих решений, ориентированных на оптимизацию расстановки сил и средств, оценку результативности выполнения ими оперативно-служебных задач. Результаты могут использоваться в учебном процессе вузов и в практической деятельности подразделений органов внутренних дел.

6

à ë à â à 1

Роль и место штабных подразделений в системе управления органами внутренних дел

1.1.Административно-правовые основы деятельности штабных подразделений в управлении органами внутренних дел

Административно-правовым основам деятельности штабных подразделений в управлении органами внутренних дел посвящено значительное количество научных публикаций в управленческой и административно-правовой литературе, но нет единства мнений по поводу их классификации и содержания.

Общепризнанно, и здесь позиции представителей различных научных школ и направлений едины, что в функциях штабных подразделений проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления, а место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: «цели — задачи — функции — структура». Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляет сущность управления социальной системой1. Признание роли и значения функций в управлении, а также выделение таких их групп, как общие, специальные, обеспе- чивающие, отнюдь не означает совпадение позиций по поводу содержания функций.

Так, по мнению А.П. Коренева, общие функции управления присущи всем системам государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления воздействуют на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечи- вающие функции обслуживают процессы реализации общих и специальных функций2. Соответственно этой классификации к специальным функциям государственного управления можно отнести:

•защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрану общественного порядка и собственности;

•обеспечение обороноспособности страны;

1 См., например: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М., 1996. С. 152; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990. С. 125.

2 См.: Коренев А.П. Указ. соч. С. 152.

7

•охрану государственной границы;

•осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений;

•обеспечение экологической безопасности, рационального использования и охраны природных богатств в интересах настоящего и будущего поколений;

•развитие образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта;

•создание условий для всестороннего развития личности;

•защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную

защиту, включая социальное обеспечение, и др.

К общим функциям управления указанный автор относит: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль, к обеспечивающим — кадровую, материальнотехническую, финансовую, делопроизводственную1.

В данной классификации обращает на себя внимание смешение двух не совпадающих явлений: административного воздействия, или регулирования тех или иных сфер жизнедеятельности государства, и собственно управления как способа организации работы аппарата, обеспечивающего упорядочение самой системы государственного органа. На это совершенно справедливо обращает внимание Д.Н. Бахрах, выделяя четыре группы функций, соответствующих четырем основным направлениям административноправового регулирования жизнедеятельности общества:

•обеспечение безопасности личности, общества, осударства; обеспечение развития э ономи и;

•обеспечение реализации социальной полити и осударства;

•обеспечение связей с дру ими осударствами, с международ-

ными ор анизациями2.

Наряду с этим Д.Н. Бахрах выделяет собственно управленче- ские, или общие, функции, т.е. «всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией»3. К их числу он относит: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль.

1 Коренев А.П. Указ. соч. С. 154—155.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 166. 3 Òàì æå. Ñ. 166.

8

При этом Д.Н. Бахрах справедливо обращает внимание на то, что общие «беспредметные» функции — это всего лишь научная абстракция, а поскольку в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый и внутриведомственный контроль, инспектирование и т.д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Соответственно этому выделяются три группы общих функций штабных подразделений.

I. Ориентирования системы — прогнозирование; планирование; нормативное регулирование — методическое руководство.

II. Обеспечения системы: кадровое; материально-техническое; финансовое; организационно-структурное; информационное; правоприменительное обеспечение.

III. Оперативного руководства системой — непосредственное регулирование деятельности; учет; контроль; оценка всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.

Позиция Д.Н. Бахраха наиболее близка к пониманию функций управления, сложившемуся в общей теории управления. В рамках этой науки функции управления рассматриваются как определенные виды управленческой деятельности, предназначенные для упорядочения деятельности самой системы государственного органа. Функции управления вторичны по отношению к тем функциям, для осуществления, реализации которых создается государственный орган как социальная система, поэтому в теории управления принято различать функции систем управления и функции процессов управления или соответственно функции-задачи и функцииоперации1.

Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности должно осуществляться на основании определенных критериев, которыми являются: непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для кон-

1 См.: Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972. С. 132.

9

кретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная ее самостоятельность1.

Использование указанных критериев позволяет отнести к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. В рамках единой для управления непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из названных функций имеет собственное предназна- чение, содержание и свои методы реализации. Так, прогнозирование, дающее руководителю информацию о будущем состоянии управляемых объектов, предусматривает изучение их состояния в прошлом и настоящем. С помощью планирования обеспечивается последовательное развитие данных объектов. В связи с этим планирование предполагает такие виды управленческой работы, как определение стратегии системы, конкретных целей предстоящей деятельности и средств их достижения.

Функция организации направлена на формирование в системе соответствующих отношений и поддержание их на требуемом уровне. Она осуществляется посредством проектирования организационных структур, создания системы информации, подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, координирования деятельности, материально-технического и финансового обеспечения. Регулирование обеспечивает оперативность управления, эффективность функционирования системы в условиях постоянных внешних и внутренних воздействий на нее. Оно предполагает выработку и организацию исполнения оперативных управленческих решений, их корригирование, обучение личного состава действиям в конкретных ситуациях. Контроль дает возможность оценивать проделанную работу и определять пути повышения ее эффективности. Он включает в себя наблюдение за деятельностью, сопоставление ее результатов с установленными нормативами, принятие мер, направленных на устранение недостатков.

Как и основные, функции управления — объективно необходимые виды деятельности. Они не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Вместе с тем в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия и потому столь же разнообразны, как и объекты реального мира, функции управления по своему составу универсальны.

1 См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. С. 126.

10