Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

главные функции линейного руководства и действует в тех же пределах, что и руководитель (командир). Характер отношений руководителя со штабом определяется тем, что последний берет на себя ту часть работы руководителя, для которой у него самого не хватает времени, сил, а иногда и знаний»1. Таким образом, автор не раскрывает содержания собственно штабной функции, относит ее к обслуживающим и отождествляет с деятельностью руководителя системы управления.

Иначе подходит к вопросу о содержании штабной функции Г.А. Туманов. Он считает, что, кроме комплекса функций («основных и обеспечивающих), «каждый управленческий аппарат в большей или меньшей степени выполняет функцию, которую можно охарактеризовать как штабную»2, т.е. выделяет ее в качестве самостоятельной функции, не относящейся ни к основным, ни к обеспечивающим. Далее автор пишет, что «в роли штабных функций нередко выступают функции-операции», однако оставляет открытым вопрос о том, могут ли выступать в роли штабных функций и функции-задачи, или это исключается. Он отмечает также, что штабная функция является прерогативой общего руководства, но, как и В.Г. Вишняков, не разграничивает функции руководителя и штаба.

Более основательно понятие штабной функции дает современный французский ученый в области управления Б. Гурией. Он исходит из того, что наиболее распространенным в органах управления является разграничение функций и соответствующих им служб на оперативные (или линейные, основные), вспомогательные (или обеспечивающие, функциональные) и штабные. Характеризуя каждую из них, он пишет, что деятельность оперативных служб определяется конечными целями управления в данной области, она обращена вовне, «к публике, к клиентам». Вспомогательные службы оказывают другим, прежде всего оперативным, службам содействие материального и нематериального характера в форме обеспе- чения их необходимыми средствами и услугами.

Штабные службы «не осуществляют, по крайней мере в принципе, повседневного управления (на практике же встречаются различные случаи). Они не имеют право давать какие бы то ни было распоряжения. На них возложена разработка под руководством и в тесном контакте с руководителем задач, которые возникают в связи с принятием важных решений»3.

1 Вишняков В.Г. Указ. соч. С. 60.

2 Туманов Г.А. Указ. соч. С. 141.

3 Гурней Б. Введение в науку управления. М., 1969. С. 32.

61

Конкретизируя содержание деятельности работников штабных служб, Б. Гурней выделяет: проведение исследований и разработок, необходимых для выработки политики данной организации; консультирование в связи с этим руководителей организации и ее отраслевых служб; прогнозирование развития как самой организации, так и внешних факторов; подготовку проектов программ и планов; наблюдение за выполнением программ и планов; координацию действий служб, и контроль за их результатами; подготовку всех мероприятий по реорганизации структуры, совершенствованию методов работы как внутри, так и вне организации. Таким образом, Б. Гурней довольно четко отграничивает друг от друга три вида функций, а также функции руководителя и штаба.

Еще более раздернуто штабную функцию характеризует известный советский государственный деятель П.М. Керженцев, много работавший в области управления и НОТ. В его книге «Принципы организации», изданной в 1922 г., дается вполне современное описание содержания штабной функции, причем относящейся не к военным штабам и не к штабам промышленных предприятий. а к штабам учреждений непроизводственной сферы, что особенно важно для раскрытия нашей проблемы. Керженцев рассматривал штабную функцию как присущую всякой, даже небольшой, самостоятельной системе управления, а наличие штаба считал свидетельством высокого уровня организационного строительства. Он писал, что штаб необходим даже в небольшой организации, где его работу может выполнять один человек1.

Обобщая называемые Керженцевым разнообразные функции штабной службы учреждения, можно привести следующий их перечень, достаточно ярко характеризующий содержание деятельности штаба. В соответствии с этим перечнем штаб: ведает всеми вопросами организационного характера и намечает пути совершенствования работы учреждения; контролирует, насколько учреждение в целом и в отдельных его частях отвечает своему назначению; учитывает производимую работу, подытоживает успехи или неуда- чи; намечает новые задания и методы их выполнения; изучает отдельные отрасли работы и деятельность различных служб учреждения; инструктирует другие службы по организационным вопросам и осуществляет контрольные функции; теоретически изучает все вопросы, связанные с работой учреждения.

По мнению Керженцева, при штабе полезно иметь статистиче- ский отдел (группу), обслуживающий все службы учреждения, и

1 См.: Керженцев П.М. Принципы организации // Избранные произведения. М., 1968. С. 67—72.

62

«опытную станцию», производящую по его заданиям специальные научные исследования, связанные с деятельностью учреждения.

Приведенные данные дают возможность сделать некоторые выводы относительно понятия и содержания штабной функции. Прежде всего, ее следует признать функцией внутреннего управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования отраслевых (основных) служб и всей системы в целом, деятельность которой направлена во вне данной системы управления и заключается в непосредственном воздействии на те или иные объекты окружающей среды.

Этот важный вывод поможет избежать нередко допускаемой ошибки, состоящей в том, что к штабным функциям относят и такие, содержание которых состоит в оказании управляющих воздействий на объекты, находящиеся вне системы управления. Если, например, функцией штаба органа внутренних дел станет, наряду с другими, также непосредственное выполнение оперативнослужебных мероприятий по борьбе с преступностью, то штаб потеряет свое значение как аппарат, выполняющий самостоятельную важную функцию. Он не сможет осуществлять контрольные функции за всеми линейными службами системы, объективно оценивать состояние дел и результаты работы, так как будет делить ответственность за них с соответствующей линейной службой на паритетных началах. Вместе с тем штаб не будет иметь необходимого времени для выработки и реализации стратегии данной системы управления, анализа информации, подготовки важнейших управленческих решений и т.д.

Видный французский ученый и практик в области управления А. Файоль (1841—1925), много внимания уделявший проблеме штабов, считал, что штабные специалисты призваны заниматься разработкой планов и внесением усовершенствований во все сферы деятельности. Но при этом сотрудники штаба должны быть освобождены от всякой ответственности за ведение дела, т.е. стоять в стороне от линейных служб системы управления. Штаб должен быть органом мышления, изучения, наблюдения. Главная его функция — подготовка к будущему и выявление всех возможных усовершенствований1.

С этим выводом непосредственно связано и следующее. Штаб находится непосредственно при руководителе системы управления и помогает ему. Однако он выполняет не все, а лишь определенные функции руководителя. Штабные функции не тождественны функциям руководителя, так как последние гораздо шире (о чем

1 Точка зрения А. Файоля приводится по: Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., 1972. С. 261.

63

еще будет сказано подробнее). Руководитель передает штабу часть своих функций, выделяя их в самостоятельные и осуществляя их организационно-структурное обеспечение. Штаб несет ответственность только перед руководителем, а руководитель отвечает за деятельность системы в целом и всех ее отдельных звеньев, в том числе штабов.

Цели и причины выделения штабной функции

Особого внимания заслуживает вопрос о целях и причинах выделения штабной функции и создания штабных аппаратов в органах государственного управления. Рассмотрение данного вопроса необходимо для уяснения объективного характера возникновения штабов в структуре органов управления я преодоления неправильных взглядов на штабы как случайно возникшие или необязательные аппараты.

Âсоциальных системах управления для осуществления функции руководства всегда создается специальный орган — субъект. управления. К субъектам управления (руководителям) можно отнести тех лиц, которые обладают правом организации работы других,

àтакже правом решения определенных вопросов, независимо от того, относятся ли они к вопросам внешней или внутренней сферы деятельности системы1. Субъекта управления отличает то, что в его лице представлены все стороны компетенции руководимого органа, в его руках сосредоточена вся полнота власти, которой обладает данный орган. Субъект управления вправе давать обязательные указания в пределах своей компетенции подчиненным органам. Он устанавливает связь между элементами системы управления, обеспечивает взаимодействие и согласованность их действий для достижения целей, стоящих перед системой как единым целым.

Âдеятельности субъекта управления штабная функция присутствует всегда. Однако соответствующая организационная ячейка, т.е. штаб, имеется не всегда, что характерно обычно для небольших систем, где штабную функцию осуществляет сам руководитель. По мере развития и усложнения управления штабная функция все более и более обособляется, и в конечном итоге ее реализация требует создания самостоятельного подразделения — штаба.

Известно, что объекты управления в силу различных причин развиваются быстрее, чем субъект управления. Кроме того, последний более ограничен для развития в количественном отношении. В результате развития системы и процесса управления созда-

1 См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965. С. 59.

64

ется такая обстановка, когда субъект оказывается не в состоянии эффективно управлять системой.

Из этого положения имеется два выхода:

1)разделить систему на несколько более простых, что возможно в случаях, когда цели, стоящие «перед системой, имеют самостоятельное значение;

2)создать при субъекте управления дополнительные органы (к ним прежде всего относятся штабы), которые оказали бы ему помощь в решении стоящих перед системой задач.

Второй путь решения проблемы более экономичен, поскольку

âэтом случае нет необходимости увеличивать количество объектов управления, которое приводит к увеличению объема информации, удлинению пути ее движения, усложнению связи между отдельными элементами системы, снижению оперативности управления.

Функция оказания помощи единоначальнику известна давно. Исторические источники указывают на разного рода советников, помощников, а в иных случаях и на целые аппараты, основным содержанием деятельности которых является оказание помощи субъекту управления в принятии решения по тому или иному вопросу его компетенции. Чем разветвленное система управления и шире содержание деятельности субъекта управления, тем крупнее органы, оказывающие помощь единоначальнику. С достижением необходимой сложности системы и процесса управления возникает штаб.

В литературе вопрос о причинах возникновения штабной функции и создания соответствующих аппаратов освещается недостаточно. Обычно говорится не столько о причинах возникновения штабов, сколько о целях их создания, т.е. фактически причины подменяются целями. А так как цель сводится к оказанию помощи субъекту управления, то вся проблема штабов приобретает субъективный оттенок: создание штаба ставится в зависимость только от усмотрения и оценки положения дел руководителем.

Так, А. Файоль правильно полагает, что руководитель даже «наивысших достоинств уже недостаточен для управления; он нуждается в содействии известного числа других умов, составляющих штаб управления». Однако он оставляет открытым вопрос о том, почему руководитель начинает нуждаться в помощи. Указывая далее, что «штаб является группой людей, располагающих властью, осведомленностью и временем, которых может не доставать на- чальнику», что штаб должен облегчить начальнику «выполнение лежащих на нем обязательств», он вновь указывает лишь цель

65

штабной функции, опять-таки не раскрывая объективных причин ее выделения1.

Польский ученый Е. Старосьцяк также определяет не причину, возникновения штабов, а цель — оказание помощи руководителю путем «продолжения его личности». Он отмечает, что «ячейки, выполняющие штабную работу …являются вспомогательными по отношению к тем органам, которые принимают решения, являются как бы «продолжением» руководителя»2.

Немецкий ученый Р. Вернебург, имея в виду сложные системы управления, пишет: «...у руководителя появляется более или менее значительное число помощников, которые, с одной стороны, должны на своих участках решать задачи, аналогичные тем, которые решает и сам руководитель, а с другой — обязаны также следить за выполнением других работ, к которым главный руководитель, как правило, может проявлять лишь общий интерес»3.

Единодушное мнение о том, что целью создания штабов является оказание помощи субъекту управления в организации системы и процесса управления, безусловно, правильно. Но это не снимает вопроса о причинах возникновения штабной функции и создания штабов, который должен быть рассмотрен самостоятельно. В общем виде ответ на данный вопрос может быть сформулирован следующим образом: повсеместное и постоянное усложнение систем и процессов управления в социальной сфере и необходимость организации управления в соответствии с объективными требованиями общественного развития, т.е. на научной основе. Это положение подтверждается на примере развития штабов в воинских системах, где вождение войск с развитием техники и ростом армий постепенно усложнялось, переходя последовательно от «командования» к «управлению» и наконец превращается в «организацию борьбы».

Авторы работы «Основы управления войсками»4 отмечают, что решающее влияние на постоянное развитие функций и методов управления оказывали: состояние средств вооруженной борьбы, морально-политические качества и степень подготовки личного состава войск, характер и способы ведения боевых действий войсками (своими и противника), организационная структура войск как объектов управления.

1 См.: Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. М., 1965. С. 370.

2 Старосьцяк Е. Указ. соч. С. 189.

3 Вернебург Р. Рационализация и техника работы аппарата управления. М., 1969. С. 310—311.

4 Иванов Д.А., Савельев В.П., Шеманский П.В. Основы управления войсками. М., 1971.

66

Основываясь на таком понимании причин возникновения штабов в воинских системах, авторы названной работы приводят широкий круг функций штабов:

•поддержание постоянной боевой готовности войск и пунктов управления к выполнению предстоящих задач;

•установление надежной связи между органами управления и войсками;

•выявление недостатков в деятельности войск и определение эффективных мероприятий по их устранению;

•осуществление значительной части работы по планированию боя с последующим обеспечением доведения задач до исполнителей (офицеры штаба подготавливают данные и расчеты, необходимые командиру для принятия решения; участвуют в выработке решения и организации взаимодействия; планируют и осуществляют основные мероприятия по всестороннему обеспечению боевых действий; организуют связь с под- чиненными, взаимодействующими войсками, соседями и вышестоящим штабом; уточняют все вопросы, связанные с оснащением, размещением и перемещением пунктов управления в ходе боевых действий);

•организация контроля за работой подчиненных штабов и за подготовкой войск к выполнению предстоящей задачи;

•сбор, обработка и хранение необходимой информации;

•представление вышестоящему штабу необходимой информации согласно специальному табелю, а также обеспечение информацией заинтересованных органов;

•ведение учета личного состава, вооружения, боевой техники и транспорта;

•согласование работы всех органов управления, направление

их усилий на выполнение решений командира. Приведенные данные о военных штабах содержат в себе пря-

мые указания на причины их возникновения и развития. Многие из них действуют и в других сферах государственного управления, особенно в области управления органами внутренних дел.

Детализируя общую причину возникновения и развития штабной функции в органах управления, в ней с известной долей условности можно выделить три объективные причины, раскрывающие содержание общей причины:

1) действие объективного закона общественного разделения труда в управлении, содержащее в себе деление управленческой деятельности на отдельные виды, а также установление связи между ними; действие этого закона следует считать главной причиной, определяющей внутреннее развитие социальных систем и появление в них органов общего управления;

67

2)увеличение объема информации и потребности в ее переработке для принятия управленческих решений;

3)необходимость постоянного совершенствования форм, способов, методов, сил и средств осуществления управления, что связано с развитием объектов управления.

Закон общественного разделения труда является одним из объективных законов социального развития. Его действие распространяется и на управление, что приводит к специализаций органов управления. Уровень специализации зависит от уровня развития общества и обусловлен развитием производительных сил, а также степенью развития данной системы управления. Действие закона общественного разделения труда с развитием общества углубляется, поэтому достигнутый однажды уровень специализации со временем уже не отвечает объективным требованиям.

Углубление специализации системы ведет к тому, что деятельность ее элементов ограничивается решением все более узких задач. В этих условиях каждый элемент системы не в состоянии самостоятельно реализовывать свои функции, поскольку они, как правило, тесно связаны с другими, переплетаются с ними и для решения стоящих задач одни элементы системы должны использовать возможности других. Кроме того, в системе с развитой специализацией возможно появление противоречий между интересами системы в целом и интересами ее отдельных элементов, а также между самими элементами. Данное обстоятельство приводит к возникновению так называемых ведомственных барьеров, создающих определенные трудности в осуществлении процесса управления. Вследствие этого объективно возникает и развивается функция по согласованию деятельности элементов системы, выполняемая субъектом управления и штабом.

Согласование деятельности отдельных частей системы достигается организацией их взаимодействия, которую осуществляет субъект управления: «Взаимодействие... приобретает силу объективной необходимости, закономерности... Однако эта закономерность не проявляется сама собой. Она действует только через субъективную деятельность командиров и штабов»1.

Усложнение (процессов социального управления привело в настоящее время к тому, что субъект управления не в состоянии единолично осуществлять процесс управления разветвленной системой, и в частности организовывать взаимодействие и взаимосвязь

ååотдельных органов (элементов). Активную помощь ему в решении этих вопросов оказывает штаб, становящийся межотраслевым

органом управления, непосредственным объектом деятельности

1 Иванов Д.А., Савельев В.П., Шеманский П.В. Указ. соч. С. 322.

68

которого является работа других органов управления. Данное положение в полной мере относится и к органам внутренних дел. Вопросы организации взаимодействия отраслевых служб органа внутренних дел того или иного уровня занимают важное место в их повседневной деятельности.

Проиллюстрируем сказанное на примере районного органа внутренних дел в обычной обстановке его работы. Допустим, в районе, обслуживаемом отделом внутренних дел, усложнилась оперативная обстановка: увеличилось количество правонарушений, совершаемых в общественных местах. Это локальное усложнение обстановки отражается на деятельности нескольких подразделений органа и субъекта управления. Для исправления сложившегося положения необходимо организовать совместные действия ряда отраслевых служб, которые непосредственно ведут борьбу с данными правонарушениями. Для этого в первую очередь нужно собрать информацию о местах и времени совершения правонарушений, о лицах, их совершивших, о причинах и условиях, способствующих совершению правонарушений, о ранее принимавшихся мерах и их результатах, о наличии сил и средств, об эффективности их использования и др. Собранную информацию надо проанализировать и сделать выводы о мерах, которые следует предпринять. После этого необходимо организовать взаимодействие между отраслевыми службами, между органом внутренних дел и другими органами управления, между службами и общественными организациями и т.д. Множество вопросов, которые следует решать оперативно, возникает и в процессе взаимодействия.

В этих условиях руководителю отдела внутренних дел не под силу одному успешно оправиться с решением всех вопросов, он не в состоянии эффективно организовать взаимодействие и управлять подразделением без помощи штабного аппарата. Если субъект управления не имеет такого аппарата, он вынужден часть управленческих функций возложить на отраслевые службы, предназна- ченные для решения других задач. Возложение же на эти службы общеуправленческих функций (сбор и обработка всей требующейся информации, ее анализ и др.) отрицательно влияет на их деятельность и не обеспечивает оптимального решения управленческих задач, поскольку работники отраслевых служб не имеют специальной подготовки для выполнения управленческих) функций.

При наличии штабных аппаратов у отраслевых служб появляется возможность более целеустремленно решать собственные зада- чи, поскольку эти аппараты освобождают их от некоторых функций, которые отраслевые органы должны были осуществлять до появления штабов. Так, отраслевые службы обычно нуждаются в информации о развитии внешней среды функционирования, о со-

69

стоянии дел в подразделениях, с которыми им приходится взаимодействовать, и т.п. Собрать в полном объеме такую информацию и проанализировать ее отраслевые службы не могут без ущерба для своей собственной деятельности и без выделения соответствующих сил и средств, не говоря уже о том, что при этом неизбежен параллелизм в работе по сбору и анализу информации.

До появления штабов в органах внутренних дел вся необходимая для эффективной деятельности информация если и собиралась, то нерегулярно и не систематично, что отрицательно сказывалось прежде всего на взаимодействии служб. Создание штабов помогает устранить этот недостаток. Кроме того, штабы освобождают руководителей от некоторых функций, которые требуют специальных, причем обширных, познаний в различных областях знания и навыков управленческой работы. Руководители получают возможность сосредоточить усилия на решении оперативных задач с использованием необходимых данных, полученных от специалистов — штабных работников. Эти работники глубоко специализируются на выполнении своих профессиональных функций, что, несомненно, создает предпосылки для качественного решения управленческих задач.

Научно-техническая революция объективно порождает лавинообразное увеличение объема информации. Количество информации возрастает не только абсолютно, но и относительно, поскольку объем так называемой оптимальной информации, необходимой и достаточной для принятия управленческих решений, постоянно увеличивается. Усложнение и ускорение протекания социальных процессов предъявляет новые требования не только к полноте информации, но и к скорости, а также к точности ее обработки.

В современных условиях для правильной организации работы следует учитывать огромное количество факторов и политических, и экономических, и научно-технических, и социологических, иметь хорошее представление о всех социальных явлениях, которые определяют уровень и характер преступности. Таким образом, речь идет о необходимости использования в управлении качественно новой информации, ранее не использовавшейся в органах внутренних дел. Причем это нужно не только для решения задач внешнего управления, но и для совершенствования внутренней организации системы управления, повышения эффективности ее деятельности.

Итак, первой причиной создания штабов явилась необходимость решения задачи информационного обеспечения управления поновому, т.е. с их помощью. Дело в том, что управление в настоящее время требует сбора и использования как существующей, но ранее не использовавшейся информации, так и абсолютно новой

70