Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

•организация работы по обобщению и внедрению в работу органов внутренних дел отечественного и зарубежного передового опыта;

•руководство издательской деятельностью МВД СССР;

•внедрение в практику органов внутренних дел научных основ управления и организации труда;

•организация нормотворческой деятельности;

•совершенствование организационной структуры органов внутренних дел, оргштатная работа;

•разработка и осуществление мер по обеспечению высокой боевой готовности органов и подразделений внутренних дел;

•организация оперативной подготовки высшего руководящего состава органов внутренних дел в области управления силами

èсредствами;

•оперативно-методическое руководство и контроль за деятельностью штабов (в том числе дежурных частей) МВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;

•повышение профессиональной подготовки штабных кадров. В Положении подчеркивается, что Штаб организует свою рабо-

ту в тесном взаимодействии с отраслевыми службами МВД СССР;

взаимодействие осуществляется путем взаимного обмена информацией, совместной разработки и осуществления комплексных мероприятий, подготовки управленческих документов, проведения совместных исследований и проверок деятельности подчиненных органов.

На основе Положения о Штабе МВД СССР в целях обеспече- ния единообразия структуры, задач и функций в 1973 г. было разработано Типовое положение о штабе МВД, УВД. К концу 1982 г. штабы функционировали во всех министерствах и управлениях внутренних дел (из них в 37 — на правах управлений), а также в наиболее крупных горрайорганах России.

По инициативе Штаба в 1970—1972 гг. в центре и на местах коренным образом реформирована система статистической отчетности о состоянии преступности и результатах надзорнопрофилактической, оперативно-розыскной, следственной и административной деятельности органов внутренних дел. С 1975 г. аналогичная отчетность введена отдельно по 250 городам — республиканским, краевым, областным, крупным промышленным и курортным центрам, городам-новостройкам, взятым Штабом Министерства на особый контроль.

Впервые на плановую основу поставлены комплексное инспектирование и контрольные проверки деятельности министерств, управлений и горрайорганов внутренних дел, строго регламентирована периодичность и порядок их проведения. Результаты многих

51

инспекторских проверок выносились на обсуждение коллегии Министерства.

В центре и на местах совершенствовалась структура штабных аппаратов, усложнялись задачи, дополнялись и видоизменялись отдельные функции, появлялись новые направления практической деятельности, возрастали объем и ответственность выполняемой работы. Но оставалось неизменным основное назначение штабов как органов межотраслевого оперативного управления, призванных координировать деятельность служб и органов внутренних дел в решении общесистемных комплексных правоохранительных задач, обеспечивать непрерывное управление силами и средствами.

Третий этап охватывает 1983—1992 гг. Он начинается с упразднения Штаба центрального аппарата и штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ. Вместо них образованы инспекторские управления (отделы, отделения, группы), фактически исполнявшие лишь функции контроля, инспектирования и планирования работы. Штабы горрайлинорганов ликвидированы.

Созданная огромным трудом профессиональная дежурная служба, повсеместно ставшая центром оперативного управления силами и средствами по охране общественного порядка и раскрытию преступлений по горячим следам, была низведена до уровня механического регистратора событий; дежурные части подчинены секретариатам, численность их резко сокращена. Подразделения, занимавшиеся информацией и анализом, разработкой нормативных актов и организационно-методической работой по внедрению передового опыта, Ленинградские высшие штабные курсы расформированы. Опытные управленческие кадры распылены.

Бывший начальник штаба МВД СССР генерал Косачев А.Н. пишет по этому поводу: «Вокруг самой идеи штабов, их функций, практической деятельности постоянно сталкивались диаметрально противоположные мнения, взаимоисключающие суждения и разного рода волюнтаристские проявления. Было время, когда само понятие «штаб» подвергалось остракизму и яростно вычеркивалось из лексикона и управленческих документов. От штабных подразделений произвольно отсекались внутренне присущие им функции, а соответствующие структурные образования, ранее включавшиеся в состав штабов, оказывались в самых неподходящих ячейках»1.

Только спустя три года сделан шаг к восстановлению ряда важных штабных функций. Но потребовалось еще много времени и усилий, чтобы восполнить нанесенный ущерб. В 1986 г. в структуру вновь образованных организационно-инспекторских управлений, отделов, отделений МВД, ГУВД, УВД, УВДТ возвращены

1 См.: Косачев А.Н. Указ. соч. С. 67.

52

подразделения информации и анализа, обобщения передового опыта и дежурные части. ВУВД крупных городов и районов образованы оргинспекторские отделения. Во многих других горрайлинорганах введены должности старших инспекторов и инспекторов по анализу, планированию и контролю. На оргинспекторское управление МВД СССР были возложены: комплексный анализ оперативной обстановки в стране, РСФСР и отдельных регионах, обеспечение планирования работы центрального аппарата и командировок, контроль за выполнением планов; проверка фактиче- ского исполнения МВД, ГУВД, УВД и органами внутренних дел основополагающих приказов и указаний МВД СССР, зональный контроль, организационное обеспечение мер МВД СССР по укреплению взаимодействия с другими правоохранительными органами

СССР и РСФСР, обобщение передового опыта и контроль за его внедрением.

Придавая особое значение дальнейшему совершенствованию информационно-аналитической работы и планирования в органах внутренних дел как неотъемлемой части перестройки организаторской деятельности и стиля работы, Организационно-инспекторское управление разработало Порядок ее организации и Перечень представляемых в МВД отчетов и иной информации, а также примерные структуры планов основных организационных мероприятий МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов внутренних дел1.

Âновом Положении об ОИУ МВД СССР, утвержденном в 1989 г.2, подчеркнуто, что оно является головной в системе МВД службой по организации анализа, планирования и контроля. На первое место среди основных выдвинута задача координации действий служб центрального аппарата.

Приказом восстановлена практика переподготовки штабных кадров на базе Академии и Ленинградской высшей школы милиции, стажировок в центральном аппарате и взаимопоездок начальников штабов с целью обмена опытом.

Âянваре 1990 г. из МВД СССР, осуществлявшего до того времени одновременно и функции Российского Министерства внутренних дел, выделено МВД РСФСР. Новое министерство начало свою деятельность с изучения реального положения дел в республике. Только за первый год проинспектировано 38 МВД, УВД, УВДТ. Накоплен и обобщен огромный фактический материал, необходимый для анализа оперативной обстановки, выработки обос-

нованных и конкретных управленческих решений, объективного

1 Приказ МВД СССР от 13 мая 1987 г. ¹ 100. 2 Приказ МВД СССР от 15 июля 1989 г. ¹ 140.

53

информирования органов государственной власти и управления о состоянии правопорядка.

Были приняты меры к упорядочению служебной переписки и командировок. Без визы штабного аппарата не разрешалось направление в подчиненные органы нормативных и методических документов, указаний. Выезды в МВД, УВД, УВДТ стали осуществляться в основном группами и в составе бригад во главе с ответственными работниками МВД. Главной их целью стало оказание практической помощи в организации работы и обучение сотрудников непосредственно на месте.

Большое внимание было уделено определению концепции Министерства и научно обоснованного подхода к разработке оргштатных структур. В декабре 1990 г. была утверждена структура аппаратов министерств и управлений внутренних дел РСФСР1, в июне 1990 г. — окргоррайлинорганов2. На базе организационноинспекторских аппаратов были созданы: в МВД РСФСР — Служба организации управления и правового обеспечения (СОУПО), в МВД, УВД, УВДТ — службы, отделы, отделения организации управления.

В состав СОУПО входили отделы: информационноаналитический, оперативный (включая дежурную часть МВД), правового обеспечения и международных связей; инспекция, прессслужба; в оперативном подчинении находился информационный центр. После упразднения МВД СССР и МВД РСФСР, образования на их базе Министерства внутренних дел Российской Федерации приказом МВД России от 10 февраля 1992 г. ¹30 был создан Штаб МВД России. В нем образовано три управления: Информа- ционно-аналитическое, Организационно-плановое и Оперативное (включая дежурную часть МВД), а также Главная инспекция.

Штабу министерства вновь, как было до 1983 г., предоставлены права «...координации оперативно-служебной деятельности подразделений центрального аппарата ... при выполнении комплексных межрегиональных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка; контроля и проверки фактического выполнения подразделениями центрального аппарата ... действующего законодательства и ведомственных нормативных актов …а также состояния исполнительской дисциплины»3.

Четвертый этап берет свое начало в 1993 г. с издания приказа МВД России ¹ 420 о совершенствовании работы горрайлинорганов внутренних дел. В ряду первоочередных мер было предусмотрено создание штабов во всех управлениях, отделах внутренних дел

1 Приказ МВД РСФСР от 29 декабря 1990 г. ¹ 144. 2 Приказ МВД РСФСР от 30 июня 1991 г. ¹ 98.

3 См.: Штабная практика. 1993. ¹ 7. С. 3—96.

54

городов, районов, районов в городах, а также в линейных отделах внутренних дел на транспорте.

На Штабы возложены: организационное обеспечение управленческих решений начальников горрайлинорганов по комплексным проблемам борьбы с преступностью, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, проведение информа- ционно-аналитической и учетно-регистрационной работы, планирование, контроль, организация работы дежурной части, связь со средствами массовой информации.

Приказ значительно расширил права и самостоятельность на- чальников горрайлинорганов в решении оперативно-служебных задач и кадровых вопросов. Министрам и начальникам управлений внутренних дел предложено не допускать неоправданного вмешательства в их деятельность, принять меры к сокращению служебной переписки с горрайлинорганами, запретить службам и подразделениям направлять на места управленческие документы, а также сотрудников с конкретными функциями без разрешения руководителей МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и предварительного согласования со штабными аппаратами. За начальниками городских и районных органов внутренних дел впервые нормативно закреплено право старших оперативных начальников для всех дислоцированных на обслуживаемой территории подразделений, учреждений и организаций органов внутренних дел Российской Федерации, за исклю- чением подразделений, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД России. Определены обязанности старших оперативных начальников.

30 октября 1995 г. приказом МВД России ¹ 401 объявлена утвержденная Правительством Российской Федерации структура центрального аппарата Министерства. В ней предусмотрено создание Главного штаба МВД России. В состав Главного штаба вошли Главная инспекция и семь управлений (на правах самостоятельных управлений Министерства): Информационно-аналитическое, Организационно-плановое, Дежурной службы (в нем дежурная часть МВД России), по Чрезвычайным ситуациям, Организационно-мобилизационное (в том числе оргштатный отдел), Связи и автоматизации, Правовое.

Âподчинение Главного штаба передана Академия управления, ВНИИ, Главный информационный центр, Главный центр специальной и оперативной связи МВД России, ближний запасной пункт управления, отдел охраны МВД России. 2 марта 1996 г. приказом МВД России ¹ 110 утверждено Положение о Главном штабе Министерства внутренних дел Российской Федерации.

ÂПоложении записано: «Главный штаб — орган общесистемного управления, призванный организационно обеспечивать выработку и реализацию стратегических и других управленческих реше-

55

ний в системе Министерства, координировать деятельность подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, внутренних войск на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности...».

Положением определены задачи и функции Главного штаба:

•координация усилий подразделений центрального аппарата в решении общесистемных, межрегиональных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности;

•обеспечение выработки и реализации управленческих решений министра;

•разработка планов работы Министерства и коллегии, контроль за их выполнением, оргобеспечение общеминистерских мероприятий;

•совершенствование форм и методов управления органами внутренних дел и внутренними войсками;

•координация работы подразделений центрального аппарата и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по распространению и внедрению отечественного и зарубежного передового опыта, организационному и методическому руководству базовыми органами;

•непрерывное слежение за оперативной обстановкой в стране, разработка совместно с подразделениями центрального аппарата необходимых мер реагирования на негативные проявления и тенденции, кризисные ситуации в очагах социальной, межнациональной напряженности и конфликтов, зонах чрезвычайного положения;

•организация оперативного взаимодействия органов и подразделений внутренних дел и внутренних войск в условиях возникновения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

•обеспечение служебно-боевой и мобилизационной готовности органов внутренних дел и внутренних войск к выполнению задач мирного и военного времени;

•комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки в стране; подготовка информационно-аналитических материалов в инстанции и Министру, оценок оперативной обстановки по итогам работы за полугодие, год, проблемных записок по приоритетным направлениям оперативнослужебной деятельности; разработка совместно с подразделениями центрального аппарата предложений о повышении ее эффективности;

•организация и проведение инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности подразделений центрального аппарата, органов и подразделений внутренних дел и внут-

56

ренних войск, учреждений и учебных заведений; разработка по результатам проверок мер по устранению выявленных недостатков;

•изучение и оценка эффективности осуществляемого подразделениями центрального аппарата и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ воздействия на положение дел в регионах, внесение Министру предложений по усилению их влияния;

•определение основных направлений организационно-штатного построения органов внутренних дел и внутренних войск, осуществление мероприятий по совершенствованию их штатного обеспечения; осуществление перспективного и текущего планирования обеспеченности органов внутренних дел и внутренних войск штатной численностью;

•разработка перспективных и текущих планов развития и совершенствования систем связи, защиты информации, передачи данных, автоматизированных систем управления, ин- формационно-вычислительных систем и сетей;

•организация и осуществление работы по нормативному и правовому обеспечению деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; участие в разработке проектов законодательных, президентских, правительственных и ведомственных общеотраслевых нормативных актов; подготовка экспертных оценок и заключений по проектам законодательных и нормативных актов, поступающим на отзыв в Министерство из других министерств и ведомств; защита правовыми средствами прав и законных интересов органов и учреждений внутренних дел;

•координация редакционно-издательской деятельности подразделений центрального аппарата, обеспечение регулярного выпуска печатных изданий Главного штаба;

•организационно-методическое обеспечение работы штабов

МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов.

Приказом МВД России от 8 апреля 1996 г. ¹180 предусмотрены меры совершенствования организации работы МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, в том числе реформирование их организационноштатного построения и преобразование служб организации управления в штабы. Должность начальника штаба совмещена с должностью заместителя министра, начальника управления внутренних дел (первого заместителя).

Структура штабов этого звена, их основные задачи и функции идентичны структуре, задачам и функциям Главного штаба МВД России. Приказом МВД России от 30 декабря 1996 г. ¹ 695 в состав штабов УВД городов без районного деления, районов, районов в городах и иного муниципального образования переданы подразделе-

57

ния: технические, вторые специальные и гражданской обороны. Должность начальников штабов этих органов также совмещена с должностью заместителя начальника управления. Аналогичным образом совмещена должность начальника штаба с должностью заместителя начальника линейного управления внутренних дел.

Последний период становления и развития штабов характеризуется не только их укреплением. Качественные изменения произошли в содержании работы. Реально возросла координирующая роль штабов в решении общесистемных межотраслевых комплексных правоохранительных задач. Наряду с традиционными в прошлом функциями анализа и планирования, контроля и координации штабы стали непосредственно заниматься оперативной подготовкой руководящих кадров, планированием и организацией мероприятий по обеспечению служебно-боевой и мобилизационной готовности органов и подразделений внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах и в военное время, нормативно-правовой и ор- ганизационно-штатной работой, автоматизацией управления и совершенствованием специальной и оперативной связи.

Большая работа проведена по упорядочению нормативноправового регулирования управленческой деятельности в органах внутренних дел. Приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. ¹ 260 введено в действие Наставление по организации работы горрайлинорганов внутренних дел. Приказом МВД России от 14 ноября 1995 г. ¹ 433 создана фактически новая система планирования. Приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. ¹ 86 утверждено Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел. Установлено, что заместители министров, начальников ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлинорганов — начальники штабов при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, являются прямыми начальниками всего личного состава и имеют право при проведении в жизнь решений начальников соответствующих органов внутренних дел отдавать от их имени распоряжения и указания подчиненным с последующим докладом министру, начальнику ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлиноргана внутренних дел. Наставление охватывает все направления штабной работы. Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. ¹ 642 утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов, Перечень их образцов, Инструкция о порядке ведения их систематизированного учета и Типовое положение о подразделениях правового обеспечения и международного сотрудничества штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ1.

1 См.: Айрумян Г.А., Лобанов А.А. Пути становления и развития штабной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (обзорная справка) // Штабная практика. 1998. ¹ 2(26) С. 96.

58

С 1998 г. несколько гипертрофированная роль Главного штаба МВД России и штабов МВД, ГУВД, УВД стала меняться. В частности, он переименован в Главное организационно-инспекторское управление,

несколько сокращен объем выполняемых штабами функций, непосредственно не связанных с организацией процессов управления, пересмотрена и практика планирования1.

Долгий и многотрудный путь становления и развития штабов в органах внутренних дел Российской Федерации убеждает в следующем:

•штабная функция — неотъемлемая составная часть системы управления органами внутренних дел; она жизненно необходима для плодотворного их функционирования, ибо призвана организационно обеспечивать взаимодействие между службами и подразделениями аппаратов министерств и управлений, горрайлинорганов внутренних дел, эффективно решать стоящие перед ними задачи;

•основу деятельности штабов всегда, на всех этапах их существования, определяла информационно-аналитическая, кон- трольно-инспекторская и организаторская работа, координация действий служб, подразделений и органов внутренних дел в осуществлении комплексных, межотраслевых правоохранительных задач;

•в современных условиях, когда органы внутренних дел объективно лишены возможности сколь-нибудь ощутимо нарастить силы и средства либо сделать резкий скачок в техниче- ском оснащении, ни тем более в ближайшее время получить новые квалифицированные кадры, одним из главных резервов достижения высоких и устойчивых конечных результатов в борьбе с преступностью остается совершенствование механизма управления органами, подразделениями внутренних дел, максимальное повышение эффективности деятельности штабов всех уровней.

1.3.Деятельность штабных подразделений как одна из функций управления органами внутренних дел

При рассмотрении проблемы штабов органов государственного управления в основном оперируют двумя понятиями: штабные функции и штабные службы (аппараты, структурные подразделения, осуществляющие штабные функции). Из двух этих понятий

1 См.: Приказ МВД России «Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России» от 6 декабря 1999 г. ¹ 994.

59

определяющим является функция, так как организационная структура органа управления строится в зависимости от его функций и призвана наилучшим образом обеспечивать их выполнение. Поэтому рассмотрение нашей проблемы следует начать с изучения того, что связано со штабной функцией (функциями).

Понятие штабной функции в юридической литературе

Понятие функции отличается многозначностью. Функция определяется как деятельность, действие, работа, обязанность. Функция органа управления обычно указывают на вид и специфику осуществляемых им управленческих воздействий.

В юридической литературе понятие функций управления трактуется по-разному. Тем не менее многие авторы выделяют общие функции управления, к которым по одним источникам относятся планирование, организация и контроль, а по другим — выработка и принятие управленческих решений, организация, регулирование, учет и контроль1.

Классифицируя функции органов государственного управления по иным критериям, различают основные функция, ради осуществления которых создается орган управления, и обеспечивающие (или обслуживающие, вспомогательные), т.е. способствующие выполнению основных функций.

Функции подразделяют также на функции внешнего и внутреннего управления. При этом, поскольку орган управления создается для оказания воздействия на какие-либо объекты внешней среды, основные функции, как правило, являются внешними, а обеспечивающие — внутренними.

Кроме того, функции управления классифицируются на функ- ции-задачи и функции-операции. Функции-задачи, которые могут быть и основными, и обеспечивающими, определяют самостоятельное существование системы управления и специфичны для нее. Функции-операции являются общими для всех систем управления любого назначения и представляют собой функции процесса управления.

Применительно к приведенным классификациям в современной юридической литературе можно найти лишь очень скупые указания, касающиеся штабной функции.

Так, В.Г. Вишняков штабную функцию считает присущей обеспечивающим структурным подразделениям органов государственного управления. Штабная функция, по его мнению, «обслуживает

1 См., например: Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 107; Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. С. 205—251.

60