Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

зуемых в работе с информацией. Особенно важное значение здесь имеет обеспечение нужной пропускной способности каналов связи, безаварийной работы средств приема, обработки, хранения и передачи информации. Минимизация физического шума — это прежде всего технико-технологическая проблема.

Для минимизации семантического шума необходимо, чтобы система показателей, комплекс классификаций и номенклатур, система документов, коды, шифры, терминология, иначе говоря, язык, принятый в данной системе, был идентичным и не допускал различных толкований. Это достигается путем разработки системы показателей, дающих адекватную характеристику всем факторам управления, обеспечения сопоставимости взаимоувязанных показателей, унификации документов, терминологии и т.д. Особое значе- ние здесь приобретает создание условий, обеспечивающих доступность информации для восприятия человеком, систематическое обогащение знаний, умений и навыков людей, работающих с информацией. Преодоление семантического шума — это не только и не столько технико-технологическая, сколько человеческая проблема.

Четкое распределение функций, прав и обязанностей органов и работников управления, четкое представление каждым из них, сколько, какой информации и в какое время ему потребно для успешного выполнения возложенных функций, каким требованиям и критериям должна отвечать требующаяся для этого информация, — таковы средства преодоления прагматического шума. И это проблема прежде всего человеческая, организационная.

Наряду с целями и задачами, которые ставит перед собой субъект управления, создавая информационные системы, к области целесообразной деятельности относятся и операции, совершаемые человеком с помощью технических и других средств при переработке исходной, осведомительной информации в конечную, командную. Эти операции по своей сущности выступают как сам труд в информационном процессе, как информационная работа.

Характер и последовательность операций в работе с информацией определяются характером, степенью сложности задач, которые решает система. Нередко в качестве критерия в оценке сложности задач, стоящих перед системой, употребляется величина размерности, определяемая числом параметров (переменных) и сложностью связей, необходимых для решения задач. Этот критерий, особенно в применении к социальным системам, несовершенен, однако более точные критерии пока еще не отысканы. С точки зрения этого критерия задачи управления по сложности различаются на три вида: малоразмерные, среднеразмерные и болышеразмерные.

Задачи малой и средней размерности решаются алгоритмически, т.е. с помощью последовательной или последовательно-параллельной

41

цепи элементарных математических и логических операций, совершаемых по правилам или системам правил математики и логики. Применение относительно несложных в логико-математическом и информационном отношении средств для материальной реализации алгоритмов делает их весьма экономичным и эффективным средством решения относительно несложных задач. Однако с усложнением задач по управлению, с ростом объемов и разнообразия информации алгоритмы оказываются недостаточным средством ее переработки. Особенно отчетливо их слабость проявляется в обработке социальной информации, которую зачастую невозможно расчленить на простейшие логические и математические операции и формализовать. Здесь гораздо более эффективной оказывается эвристика — метод переработки информации, осуществляемый путем параллельно-последовательной ассоциативной цепи информационных операций по правилам творческого, неформализованного мышления.

Особенно эффективным является формирование в процессе переработки информации эвристических моделей объектов управления. Эти модели обладают способностью изменить свою структуру путем целесообразного преобразования символов и позиций соответственно изменениям, протекающим в объекте. Эти изменения совершаются по информационным законам (правилам), которые изоморфны объективным закономерностям функционирования и развития природы и общества. Высокая структурная подвижность кодовой информации позволяет отражать, фиксировать в эвристи- ческих моделях самые разнообразные черты, свойства объектов управления, разнообразные изменения, которые они претерпевают под воздействием различного рода возмущающих факторов.

Эвристическая модель гомоморфна реальным процессам, и в этом смысле она «привязана» к этим последним. Однако эта «привязка» не носит жесткого однозначного характера. Дело в том, что пространственно-временные рамки применения законов протекания информационных процессов в моделях инвариантны пространст- венно-временным рамкам естественных процессов и определяются внутренними характеристиками информационных систем. В результате создается возможность компоновать из символов и позиций эвристические модели, в которых преобразования осуществляются в масштабах и формах, опережающих ход естественных, моделируемых событий, выражающих этот ход в различных вариантах, вводящих в модель дополнительные факторы и т.д. Все это позволяет создавать в модели оптимальный или близкий к оптимальному вариант решения, а затем воплотить этот вариант практически.

В практике эвристические методы переработки информации нередко преобразуются в алгоритмические, что связано, однако, с

42

заметной потерей информации, поскольку специфически человече- ские формы и способы выражения и работы с информацией не поддаются алгоритмизации, математической формально-логической обработке. Поэтому в работе с информацией, используемой в управлении, применяются комбинации алгоритмических и эвристиче- ских операций. Отсюда такой метод целевой переработки кодовой информации, как эвроритм, представляющий собой совокупность математических и логических операций, осуществляемых на основе алгоритмических и эвристических правил.

Соотношение алгоритмических и эвристических компонентов в эвроритме различно в зависимости от характера и степени сложности решаемых в управлении задач — от почти алгоритма до почти эвристики. Чем сложнее задачи, решаемые субъектом управления, тем эвристичнее алгоритмы, тем большей эвристической глубиной они характеризуются. При решении задач малой и среднесложной размерности используются эвроритмы с большой алгоритмической глубиной. Они позволяют решать задачи математически точно и логически строго. Эвроритмы с большой эвристической глубиной служат средством решения более сложных задач. Для обеспечения же строгости и точности решения в эвроритм включаются алгоритмиче- ские компоненты. Причем возможности включения расширяются по мере того, как информация, используемая в управлении, приобретает формализованное (математическое и логическое) выражение.

Переработка информации обязательно заключает в себе операции по кодированию и декодированию, когда информация, зафиксированная в буквенно-цифровых знаках, преобразуется в последовательность соответствующих им чисел и обратно. Кодирование позволяет минимизировать объем информации, осуществлять перезапись информации с носителя на носитель, подготовить информацию для ввода в ЭВМ, осуществлять ее ввод и переработку, хранение и поиск, обнаруживать и исправлять ошибки в процессе переработки информации.

Различают технологическое преобразование информации с использованием ее синтаксических свойств и эвроритмическое преобразование, при котором используются семантические и прагматические свойства информации. В первом случае информация перерабатывается в целях ее регистрации, перезаписи с носителя на носитель, передачи по каналам связи и т.д. Во втором случае информация обрабатывается, с тем чтобы сделать ее пригодной для принятия решения. И в первом и во втором случае смысловое содержание информации не меняется при использовании самых различных форм ее преобразования.

Множество операций по работе с информацией можно классифицировать по различным основаниям. С точки зрения содержания

43

информационная работа представляет собой совокупность строго регламентированных операций, производимых над информацией и ее носителями. Способ исполнения устанавливает порядок, в котором совершается процесс обработки информации. В соответствии с этим классификация операций производится в двух аспектах: в ка- честве одного основания деления принимается содержание информационной работы, а другого — способ ее исполнения.

1.2. История становления и развития штабных подразделений органов внутренних дел в России

Как уже отмечалось в предыдущей параграфе, для выполнения функций управления почти в каждом штабном подразделении имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем. По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленче- ских решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практи- чески во всех достаточно крупных организациях, получая различ- ное название — организационные подразделения, организационнометодические подразделения, административные подразделения и т.д. Независимо от своего названия все они в той или иной мере выполняют штабную функцию, основное назначение которой — интеллектуальное и организационное обеспечение реализации процессов управления.

Становление и развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел России прошло длительный и сложный путь. Многое из того, чем сегодня располагают все штабы, еще 20 лет тому назад было лишь смелой мечтой. В этой связи представляется целесообразным проследить генезис становления и развития штабов — ведущей службы органов внутренних дел, специально созданной для реализации процессов управления1.

Штабная функция — объективно необходимая категория сферы управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Крупный русский ученый П.М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, — есть, так сказать, мозг организации, т.е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким

1 См.: Аврутин Ю.Е. Штабная культура и пути ее повышения в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1981. С. 5.

44

работа должна совершаться в будущем»1. Содержание штабной функции в сфере государственного управления П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности2.

Не случайно вскоре после образования в 1917 г. нового государственного аппарата — Народного Комиссариата внутренних дел —

âего системе стали появляться первые штабные формирования. Они прошли длительный и сложный путь становления и развития. Условно его можно разделить на четыре этапа.

Первый этап охватывает 1918—1961 гг. и начинается с октября 1918 г., когда приказом ¹ 1 по Главному управлению Рабоче- Крестьянской милиции Народного Комиссариата внутренних дел —

âего составе наряду с Центральным управлением уголовного розыска3, общим отделом и некоторыми другими подразделениями были созданы Инструкторский и Информационный отделы. Позднее они реорганизованы в Инструкторско-инспекторский отдел, который затем вошел в состав сформированной в конце 1919 г. Инспекции Главного управления милиции. К январю 1920 г. при губернских управлениях организованы подотделы инспекции4.

Информационный отдел осуществлял сбор и обобщение данных о численности и качественном составе милиции, о преступлениях, готовил обзоры «деятельности и состояния милиции на местах»5. Инструкторский отдел занимался нормотворческой деятельностью, выработкой инструкций, положений, проведением ревизий и инструктированием милиции на территории республики. Инструкторы отдела выезжали в губернии для проведения ревизий, организации и инструктирования милиции на местах.

Ñобразованием Инспекции Глав милиции основные штабные функции были еще более четко определены. Положением об Инспекции на нее возложены исключительно ответственные задачи, для выполнения которых она была наделена широкими полномо- чиями: осуществление фактического контроля за выполнением органами милиции, их сотрудниками и всеми служащими своих прямых обязанностей, изучение особенностей организации общей (уездно-городской) и специальной (промышленной, железнодорожной, водной) милиции; производство ревизии органов милиции

1 Керженцев П.М. Принципы организации. Петроград: Госиздат, 1922. С. 33. 2 Керженцев П.М. Указ. соч. С. 41.

3 См.: СУ РСФСР. 1922. ¹ 33. Ст. 386.

4 См.: Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД

ÑÑÑÐ, 1988. Ñ. 18. 5 Òàì æå. Ñ. 21.

45

«в отношении административного, военного и технического состояния», «содействие органам милиции в их организации (выработке планов и проектов улучшения состояния милиции, разработке инструкций и т.д.)»1, укрепление правосознания, дисциплины в рядах сотрудников и служащих милиции. Несмотря на трудное материальное положение, постоянную нехватку квалифицированных кадров, Инспекция регулярно осуществляла выезды на места. Только в 1922 г. были обследованы управления милиции 43 губерний и автономных областей, 80 уездов, составлено 258 актов об инспектировании, 43 доклада о состоянии деятельности милиции и

43проекта приказов2.

Âцелях достижения реальных результатов Инспекция следила за устранением выявленных недостатков, заводила по каждому факту нарушения отдельное дело и прекращала его только после устранения нарушений3. Инспекция входила с предложениями к руководству милиции о смещении лиц, занимавших ответственные должности и не сумевших наладить работу должным образом. В инспекции имелась группа специалистов-инспекторов по одному на каждый вид деятельности милиции и по одному на 9—12 губерний. Благодаря этому, как говорится в документе, «создана возможность каждый район изучить детально и иметь над ним постоянный надзор»4. Таким образом, в деятельности специалистовинспекторов явно просматриваются зачатки функционального и зонального контроля.

Подотделы Инспекции (их было три — организационноинспекторский, организационно-статистический, организационностроевой) получали доклады, отчеты и акты ревизий, составляли по ним сводные ведомости о состоянии милиции в республике, «группируя и классифицируя материал по родам (видам) милиции и по губерниям», вели учет циркуляров, издаваемых Главмилицией, анализировали доклады губернских управлений, отмечая в них «несогласованность с мероприятиями, инструкциями и существующими положениями или же с установленным порядком», составляли по ним обобщенные информации, ведали сведениями и статистикой о преступности, ее численности, состоянии волнений, вооруженных грабежей и т.д., составляли по ним «картографиче-

1 См.: СУ РСФСР. 1923. ¹ 77. Ст. 635.

2 См.: Власть Советов. 1923. ¹ 5. С. 84.

3 Центральный государственный архив Российской Федерации, фонд 393: опись 6, дело 1—2, л.41; опись 15, дело 1а, л. 144; История Советской милиции, т. 1. М., Академия МВД СССР, 1977 г., С. 98; ЦГА, фонд 393, опись 37, дело 42, л. 47, дело 10, л. 18.; ЦГА, фонд 393, опись 63, дело 66, л. 106.; ЦГА, фонд 393, опись 37, дело 42, л. 17.

4 История Советской милиции. Т. 1. М., 1977. С. 101.

46

ские таблицы и схемы, наглядно иллюстрирующие»1 работу милиции, готовили проекты приказов и предписаний, наблюдали за их исполнением, занимались группировкой материалов для «текущих и специальных» работ инспекторов и инспекций.

Центральный инспекторский отдел составлял и издавал указания начальника Главного управления милиции, циркуляры о порядке проведения ревизий, принимал и рассматривал жалобы на действия милиции, вел переговоры со всеми учреждениями республики по вопросам, входящим в его компетенцию.

Обширные и ответственные полномочия возлагались на губернские органы инспекции. Они были обязаны осуществлять фактическое наблюдение за выполнением всеми уездными органами милиции их обязанностей; принимать жалобы на действия сотрудников милиции и представлять их со своими заключениями заведующему губернским управлением милиции, собирать сведения об административном состоянии губернии, вести статистику особых случаев и происшествий и характеризовать их.

Инспекция сыграла положительную роль в укреплении аппарата милиции, совершенствовании форм организации, методов ее деятельности. В 1921 г. в связи с осложнением обстановки в республике практиковались вызовы в Наркомат заведующих губотделами для докладов о принимаемых ими мерах по улучшению положения дел. На места направлялись ответственные работники для «устройства областных и районных совещаний с местными сотрудниками в целях живого обмена опытом работы, правильного проведения единой линии ведомства»2. В конце 1921 г. был издан специальный циркуляр, которым установлены единые правила составления месячных отчетов3. Дальнейшее развитие организаторской работы в центре и на местах повлекло создание в январе 1929 г. наряду с Инспекцией Административно-организационного отдела, который, в частности, осуществлял функции правового регулирования деятельности милиции, организационно-штатной и кадровой работы, информационного обеспечения.

В разработанной Административно-организационным отделом Инструкции по информационной работе подчеркивалось, что «на основе анализа конкретных данных базируется предвидение, самостоятельность и инициатива»4. В Инструкции дан подробный перечень вопросов, которые должны были освещать информаторы: деятельность местных органов по выполнению приказов, директив, выявление проблем, требовавших их решения в Наркомате, систе-

1 История Советской милиции. С. 102.

2 См.: Бюллетень НКВД. 1921. ¹ 1; ¹ 15. 3 ЦГА РФ, фонд 393, опись 47, дело 31, л. 6.

4 ЦГА РФ, фонд 393, опись 83, дело 2, л. 145—146.

47

матическое изучение практики применения законодательства, новых форм и методов труда, обобщение передового опыта, руководство аналитической работой, выполнение организационноинструкторской функции, обеспечение информацией оперативных аппаратов и т.д.1

Начиная с 1920—1921 гг. в милиции стало осуществляться планирование как вид управленческой деятельности. Первоначально планы работы составлялись на квартал. Серьезное внимание на плановое ведение работы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью было обращено в 1924—1925 гг. В апреле 1926 г. приказом по НКВД утверждена единая схема составления квартальных планов. Кроме квартальных планов составлялись и перспективные — на год, в отдельных случаях — на пять лет2.

В начале 1931 г. была учреждена Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску. Это подразделение реализовало такие элементы штабной функции, как инспектирование деятельности милиции и уголовного розыска; оперативное управление их деятельностью; разработка структуры, штатов и положений, регламентирующих организацию центральных и местных органов; нормотворческая работа; изучение динамики, структуры и выявление основных тенденций изменения преступности; обобщение и распространение передового опыта охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Структурные подразделения, обеспечивавшие в системе НКВД штабную функцию, а также Общий отдел Главного управления милиции готовили к печати сборники циркуляров, приказов и указаний центрального аппарата и его местных органов, периодиче- ские издания: «Вестник НКВД», «Административный вестник НКВД РСФСР», «Бюллетень НКВД», «Рабоче-Крестьянская милиция» и др.3

Таким образом, с первых же шагов функционирования Инструкторского и Информационного отделов, а особенно после создания Инспекции Главного управления милиции на всех уровнях действовала штабная структура, осуществлявшая информационноаналитическую и нормотворческую работу, контроль, инспектирование, инструктирование местных органов милиции, сбор и обоб-

1 ЦГА РФ, фонд 393, опись 83, дело 2, л. 145—146.

2 См.: История советской милиции. Т. 1. М., 1977. С. 98; Косачев А.Н. Штаб — орган межотраслевого оперативного управления // Штабная практика. 1997. ¹ 34(24) С. 65.

3 См.: Олчедай В.А. История возникновения и развития штабных аппаратов в системе органов внутренних дел // Проблемы управленческой и оперативнослужебной деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР,

1980. Ñ. 15.

48

щение данных о преступности и личном составе милиции, а позднее и планирование, т.е. многие управленческие функции, присущие штабам органов внутренних дел Российской Федерации 1960— 1980 гг.

В 1934 г., после образования НКВД СССР, в его составе была создан Главная инспекция НКВД, выполнявшая чисто контрольные функции. Она существовала до 1957 г. В этом наблюдается необоснованное сужение штабной работы, что, как показывает анализ документов, не способствовало улучшению деятельности органов внутренних дел.

Второй этап охватывает период с 1961 по 1982 г. Он начинается с октября 1981 г., когда в Главном управлении милиции создан Организационно-методический отдел (ОМО). В 1961— 1962 гг. аналогичные отделы, отделения, группы функционировали уже в 24 управлениях милиции наиболее крупных регионов1. Но организационно-методические подразделения управлений милиции лишь частично реанимировали отдельные штабные функции. Поначалу они занимались обобщением и распространением передового опыта, текущей служебной подготовкой руководящих кадров, организацией взаимодействия-с научными учреждениями, позднее стали также выполнять функции планирования работы и инспектирования горрайорганов.

17 октября 1966 г. образовано МООП СССР, в котором создано самостоятельное структурное подразделение — Контрольноинспекторский отдел (КИО) с подчинением непосредственно Министру. В компетенцию КИО входили вопросы контроля и инспектирования служб и подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, укрепление исполнительской дисциплины и совершенствование системы управления на всех уровнях. В 1968 г. отдел переименован в организационно-инспекторское управление. Задачи ОИУ — организация информационно-аналитической, орга- низационно-методической, статистической, нормативно-уставной работы, контроля и инспектирования, руководство дежурной службой, методическое обеспечение профилактической работы, решение вопросов научной организации труда, внешних сношений с правоохранительными органами зарубежных стран2. В 1968— 1969 гг. организационно-инспекторские подразделения были созданы повсеместно. В сентябре 1971 г. ОИУ было переименовано в Штаб МВД ССС3.

1 См.: Набока С.В. Становление и развитие штабной функции в органах внутренних дел. Омск, 1982. С. 34.

2 Приказ МООП СССР от 17 октября 1966 г. ¹ 0218.

3 Приказ МВД СССР ¹ 257 ОИУ от 6 сентября 1971 г. ¹ 257.

49

Â1972 г. в состав Штаба входили Главная инспекция и шесть отделов: организационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть), организационно-зональный, организационнонаучный, организационно-штатный и внешних сношений. В оперативное подчинение Штабу были переданы Главный научноисследовательский центр управления и информации (позднее — Главный информационный центр — ГИЦ) и Организационнометодический центр МВД СССР по передовому опыту. В 1971— 1972 гг. Организационно-инспекторские аппараты во всех МВД, ГУВД, УВД, УВДТ были преобразованы в штабы1.

Âдекабре 1972 г. утверждено первое Положение о Штабе МВД

СССР, определившее его роль и место в системе служб и органов внутренних дел2:

• организация информационной работы в органах, внутренних дел, совершенствование системы информации,

• комплексный анализ оперативной обстановки и разработка на этой основе конкретных предложений по совершенствованию оперативно-служебной деятельности, повышение уровня аналитической работы;

• организационное обеспечение осуществляемых руководством МВД СССР мероприятий по совершенствованию организаторской и оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел страны;

• разработка и осуществление совместно с отраслевыми службами мер по своевременному реагированию на изменения оперативной обстановки;

• текущее планирование работы МВД СССР и коллегии, контроль за их выполнением;

• перспективное планирование деятельности органов внутренних дел на основе научных прогнозов;

• обеспечение согласованной деятельности МВД, УВД и отраслевых служб МВД СССР при решении вопросов, требующих комплексного использования сил и средств;

• организационное обеспечение согласованных с другими ведомствами и организациями мероприятий Министерства в целях более эффективного укрепления правопорядка;

• комплексное инспектирование органов внутренних дел;

• текущее и перспективное планирование, координация науч- но-исследовательской работы;

1 См.: Вестник штабной работы. М., 1973. ¹ 10. С. 11. 2 Приказ МВД СССР от 11 декабря 1972. ¹ 0655.

50