Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

ясь в процессе практической реализации исполнительной власти как нормативное регулирование, осуществляемое ее полномочными субъектами в определенных для них сферах деятельности1.

5. Регулирование как самостоятельная функция управления должна иметь собственный механизм, методы реализации. Представляется, что механизм государственного управления как процесс функционирования органов государства (государственного аппарата)2 не может существовать в отрыве от методов государственного управления как способов, приемов достижения цели, реализации органом управления своей компетенции. В этой связи в механизм осуществления регулирования включают3:

а) нормативное регулирование путем установления общих правил; б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными

задачами, которые надлежит решать управлению; в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те

или иные отношения; г) государственную защиту прав и интересов участников обще-

ственных отношений, урегулированных соответствующими правилами;

д) координацию и общее направление их деятельности; е) содействие ее успешному осуществлению; ж) определение приоритетов в структурной политике; з) государственные контракты (договоры); и) регистрацию; к) лицензирование.

Несколько иная классификация предложена Ю.М. Козловым, выделившим следующие наиболее распространенные методы госу- дарственно-управленческой деятельности4:

а) установление правил поведения общеобязательного или ча- стного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти;

б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности);

в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д) запрещение определенных действий;

1 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 519. 2 См.: Григонис Э.П. Механизм государства: вопросы теории и практики: Монография. СПб.: СПбУ МВД России, 1999. С. 17.

3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 291.

4 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало, 1996. С. 389.

21

е) удовлетворение законных притязаний участников управлен- ческих отношений;

ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование;

з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот; к) ограничение определенных действий; л) проведение контроля и надзора;

м) осуществление внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих от-

ношений; о) применение мер административного принуждения;

п) материальное и моральное стимулирование; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов;

т) распоряжение объектами государственной собственности; у) приостановление или отмена правовых актов подведомст-

венных исполнительных органов и должностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомствен-

ных объектов.

Не возражая в принципе против выделения названных методов, полагаем, что научная классификация не должна быть столь многословной и детализированной, включать в себя тождественные или весьма близкие по содержанию понятия (например, удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений и разрешение споров между ними, поскольку разрешение спора предполагает удовлетворение притязаний сторон). В этой связи предпочтительней представляется компактная и в правовом отношении более четкая классификация, предложенная Д.Н. Бахрахом, который выделил девять регулятивных (нормативное регулирование, структуризация, легализация, правонаделение, распределение, учет, контроль, убеждение, поощрение) и три юрисдикционных (разрешение споров, принуждение, вооруженное подавление) метода деятельности государственной администрации1.

Но и предложенная классификация, по нашему мнению, страдает определенными изъянами, главный из которых — смешение универсальных, всеобщих методов, которыми являются убеждение и принуждение, и частных методов реализации администрацией своих полномочий. Кроме того, нормативное регулирование в данном контексте следует рассматривать скорее не как один из регулятивных методов, а как правовую форму их реализации, которая, как известно, может проходить и в неправовой (организационной)

1 См.: Бахрах А.Н. Указ. соч. С. 356.

22

форме. Определенные возражения вызывает включение в эту классификацию учета и контроля, которые составляют содержание управленческой деятельности и в этой связи едва ли могут рассматриваться как способы осуществления самих себя1.

С учетом этих замечаний в качестве регулятивных методов целесообразно рассматривать только структуризацию, легализацию, правонаделение и распределение. Их содержание Д.Н. Бахрах, с точкой зрения которого мы согласны, раскрывает следующим образом:

•структуризация — осуществляется путем создания организаций, их реорганизации, ликвидации, распределения и перераспределения полномочий, подчинения, изменения подчи- нения;

•легализация — осуществляется путем признания статуса (беженец, временный переселенец, лицо без гражданства, безработный), регистрации (предпринимателей, транспортных средств, иностранцев, сделок), нострификации (признания соответствия, например, зарубежных документов об образовании российским);

•правонаделение — прием (на службу, в учебное заведение), призыв на воинскую службу, наделение правами, выдача разрешений (в том числе лицензирование);

•распределение — бюджетное финансирование, кредитование,

фондирование продукции, распределение жилых и нежилых помещений, земельных участков и т.д.

Регулирование — в функциональном значении этого понятия, т.е. как функция управления, — реализуется с помощью тех же методов, что и государственное регулирование, однако содержание этих методов имеет определенную специфику. Дело в том, что необходимость данной функции вызывается постоянством происходящих даже в самой организованной системе изменений, которые приводят к нарушениям, сбоям в ее функционировании. Следует отметить, что отсутствие изменений (а если рассматривать их природу более глубоко — противоречий) в развитии системы есть явление совершенно нереальное и даже регрессивное. Именно существование противоречий и их устранение выступают важнейшей объективной предпосылкой развития общества, всех социальных образований, в том числе и системы органов внутренних дел.

Регулирование как функция управления является, по существу, организаторской деятельностью его субъекта. Она заключается в организации оперативного управления, т.е. в налаживании повседневной работы подразделений и сотрудников, в обеспечении

1 См.: Ипакян А.П. Указ. соч. С. 2.

23

взаимодействия структурных звеньев, а также в обучении и воспитании кадров. Регулирование конкретизирует управление, способствуя успешному решению оперативно-служебных задач. Поэтому объем работы по выполнению данной функции возрастает по мере приближения к исполнительскому уровню системы.

Повседневно осуществляемое руководителем оперативное управление предусматривает принятие новых управленческих решений и внесение изменений в ранее принятые, а также распределение заданий между подчиненными, расстановку личного состава по конкретным видам работы, обучение сотрудников приемам и методам выполнения заданий, оказание им помощи, организацию согласованной работы структурных звеньев аппарата с учетом их компетенции и возможностей. Велика роль руководителя в деле повседневного воспитания подчиненных, в формировании наиболее благоприятного морально-психологического климата в коллективе. Большое значение здесь имеют его личные деловые и моральные качества. Забота о подчиненных, их отдыхе, быте, повышении квалификации есть и гражданский долг руководителя, и составная часть его служебной регулирующей деятельности.

Следует отметить, что умение вовремя обнаружить изменения во внешней среде функционирования системы, выявить и устранить недостатки в ее деятельности, способность быстро внести целесообразные коррективы в ранее принятые решения являются показателями высокого профессионализма руководителей. Именно такие качества способствуют повышению авторитета лиц, возглавляющих органы внутренних дел, успешному выполнению ими своих служебных обязанностей.

Контроль как функция управления связан с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности, с тем чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является и методом воспитания кадров, способом обеспечения реального выполнения управленческих решений. Он предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т.п. С помощью контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования. Контроль представляет собой и своеобразную форму обратной связи, позволяющую определять, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры.

Вопросам организации и осуществления контроля в государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел в частности посвящены десятки работ — от солидных монографий

24

и учебников до статей в научных и специальных ведомственных журналах. Трудно назвать количество приказов, изданных и в центре, и на местах, в которых идет речь о контроле, о необходимости его совершенствования и усиления. Без слов о необходимости контроля не обходится ни одно служебное совещание в системе МВД — от поселкового отделения милиции до самого Министерства внутренних дел РФ. И тем не менее нет необходимости доказывать, что эффективность контроля в органах внутренних дел остается крайне низкой. Причин тому немало, но одна из них, главная, по нашему мнению, заключена в том, что мы много внимания уделяем вопросам организации и технике контроля, его усилению, ужесточению, жесткой регламентации оперативно-служебной деятельности (так ее легче контролировать!), не всегда задумываясь о смысле и содержании этого понятия.

Слово «контроль», как и слово «власть», рождает прежде всего отрицательные эмоции, ведь для многих из нас это ассоциируется с необходимостью подчиняться чему-то или кому-то. А это всегда ограничения, принуждение, отсутствие самостоятельности. В принципе это так и есть. Один из аспектов контроля, безусловно, заключается в обеспечении подчинения чему-то. Однако сводить контроль только к каким-то ограничениям, исключающим совершение действий, которые могут нанести вред делу, конкретному подразделению, — значит не понимать ни сущности контроля, ни стоящих перед ним задач.

Как бы мы ни были свободолюбивы, очевидно, что без контроля начинается хаос, и объединить службы, подразделения, отдельных сотрудников для решения общесистемных задач невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы, структура, функции определяют направления деятельности органа внутренних дел, распределяя его усилия тем или иным образом и направляя выполнение предусмотренных задач.

Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности любой социальной системы, а при его отсутствии управление этой системой становится мнимым. С таким пониманием сути контроля согласны и отечественные ученые — административисты и управленцы1, и западные специалисты в области научного менеджмента2. Однако в дальнейшем, при раскрытии содержательной сущности контроля, мнения отечественных и западных специалистов значительно расходятся.

1 См., например: Основы управления в органах внутренних дел: Учеб. пособие / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988. С. 131.

2 См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С. 390.

25

В отечественной литературе контроль рассматривают как одну из форм целенаправленного и целеустремленного воздействия субъекта управления на объект1, как «систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявления результатов воздействия субъекта на объект»2. Такой подход, как представляется, и порождает те отрицательные эмоции, с которыми, как уже отмеча- лось, связаны у многих из нас слова «контроль» и «власть», ибо абсолютизирует роль субъекта управления, лишает объект известной самостоятельности, игнорирует влияние внешних и внутренних условий на результаты его деятельности.

Более демократичный и предпочтительный, на наш взгляд, подход характерен для научного менеджмента, рассматривающего контроль как процесс, при помощи которого руководство определяет, правильны ли его решения, выполняются ли они в полном объеме и не нуждаются ли решения и организация их исполнения в известной корректировке. Вот мнение известного американского ученого Питера Друкера: «Контроль и определение направления — это синонимы»3. Исходя из этого, мы можем дать самое короткое определение контроля: это одна из содержательных функций управления, обеспечивающих достижение организацией своих целей.

Простая констатация атрибутивности контроля для любой социальной системы, в том числе и для органов внутренних дел, далеко не полностью дает ответ на вопрос, почему необходим контроль? Можно назвать три главные причины необходимости контроля, вытекающие из сущности государственного управления.

1. Неопределенность. Управленческие решения, планы, создаваемые оргструктуры — это лишь картина того, каким бы хотелось видеть будущее руководству. Множество разнообразных факторов и обстоятельств может активно препятствовать тому, чтобы задуманное свершилось. Для того чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на действие подобных факторов и обстоятельств, любой социальной организации, в том числе и органу внутренних дел, нужен действенный механизм оценки воздействия на них постоянно возникающих изменений в условиях функционирования. Далее. Даже самые лучшие планы и решения могут порождать проблемы, которые заранее не могли быть «просчитаны» самыми добросовестными разработчиками. Например, в ходе реализации решения могут возникнуть проблемы с координацией усилий служб,

1 Организация и осуществление контроля в органах внутренних дел. М., 1976. С. 15—16.

2 Основы управления в органах внутренних дел. С. 131.

3 Peter F. Drucker. Management: Tasks, Responsibilities, Practices. New York: Harper & Row, 1973. P. 124.

26

трения между ними, непонимание сути принятого решения. Коро- че, все, что привлекательно выглядит на бумаге, в жизни обрастает массой проблем, своевременное выявление которых предотвращает их перерастание в трудности для всей организации.

Еще один фактор неопределенности — это люди, конкретные исполнители. Они не механизмы, и их нельзя запрограммировать на выполнение любой и каждой задачи с абсолютной точностью.

2.Предупреждение возникновения кризисных ситуаций. Специфика работы органов внутренних дел такова, что им чаще всего приходится действовать в неординарных условиях, в условиях острого дефицита времени при недостаточности информации об обстановке. Как бы опытен ни был руководитель, какими бы добросовестными ни были разработчики проектов его решений и непосредственные исполнители, при возникновении кризисных ситуаций возможны ошибки и сбои. Еще три тысячи лет тому назад в мудрой китайской книге «И Цзинь» («Книга перемен») было записано: «Когда умный человек видит, почему он добился успеха, он делает так снова. Когда же он видит свои ошибки, он не повторяет их». Контроль как функция управления и является тем механизмом, который должен помочь организации выявить, зафиксировать ошибки в своем функционировании и избежать их повторения.

3.Поддержание успеха. Не менее важна и вторая часть древней китайской мудрости. Она акцентирует внимание на положительной стороне контроля, состоящей во всемерной поддержке всего того, что является успешным в деятельности организации. При отсутствии положительного результата у большинства людей «опускаются руки». Вот почему для руководителя так важно вовремя заметить и зафиксировать пусть небольшой, но успех в деятельности подразделения или конкретного сотрудника. Сопоставляя реальные результаты, выявленные с помощью контроля, с запланированными, руководитель получает возможность ответить на вопрос, насколько орган внутренних дел в целом, та или иная служба, отдельный сотрудник продвинулись к намеченным целям, где и почему достигнут успех.

Являясь фундаментальнейшим элементом процесса управления, контроль должен пронизывать все его стадии, быть всеобъемлющим. Это означает следующее: во-первых, контроль не может и не должен быть прерогативой какого-то одного лица или подразделения — каждый руководитель независимо от своего ранга должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если это ему никто специально не пору- чал; во-вторых, ни одна функция управления не может и не должна осуществляться бесконтрольно, т.е. все — от выдвижения целей

èобоснования задач до оценки качества и эффективности их выполнения — должно находиться под постоянным контролем.

27

По месту в управленческом цикле обычно выделяют контроль предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (заключительный). Эти три вида контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления.

Предварительный контроль должен охватывать стадию подготовки решений и связан с реализацией (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения, направленных на повышение действенности самих решений.

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе работ, предусмотренных решением. Как правило, он не должен проводиться буквально одновременно с теми или иными запланированными мероприятиями. Он базируется на измерении фактиче- ских результатов, получаемых в ходе реализации запланированного. В этой связи предметом текущего контроля является регулярная проверка работы подчиненных, обсуждение возникающих проблем и предложений по их решению с тем, чтобы не допустить перерастание этих проблем в трудности для всей организации. Таким образом, содержательно текущий контроль должен носить оценочноаналитический характер, ибо фиксация достигнутого, промежуточ- ных результатов для него есть не самоцель, а средство предотвращения кризисных ситуаций, своевременного выявления и устранения недостатков, упущений и просчетов.

Заключительный контроль осуществляется после выполнения запланированных мероприятий и связан в основном с проверкой и оценкой степени фактического выполнения решений. В силу этого он не столь эффективен, как предварительный и текущий, но все же дает очень важную информацию на тот случай, если похожие мероприятия будут проводиться в дальнейшем. Кроме того, заклю- чительный контроль помогает выявить и зафиксировать проблемы, которые возникли при реализации решений, и предусмотреть на будущее возможные пути нейтрализации таких проблем.

Можно выделить две стороны процесса контроля. Одна из них связана с формой осуществления контроля, другая — с его содержательной стороной. Формы контроля могут быть объединены в три большие группы:

1)непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей —

наблюдение начальником за работой исполнителей (проверка несения службы, выезд на место происшествия, присутствие на оперативном совещании или разборе и т.д.); комплексные проверки; контрольные проверки; целевые проверки;

2)изучение документов и материалов — статистических данных

îрезультатах работы; письменных отчетов подчиненных личных

28

планов работы находящихся в производстве уголовных дел и материалов; материалов средств массовой информации;

3) заслушивание исполнителей о их работе — при утверждении индивидуального плана; при утверждении планов по делам и материалам; при приеме-сдаче дежурств; на оперативном совещании; на инструктажах личного состава; на заседаниях коллегии.

Реализация этих форм может осуществляться самыми различ- ными методами: с помощью гласных и негласных проверок, путем хронометража рабочего времени исполнителей, индивидуальных и коллективных заслушиваний, встреч с населением и т.д., и т.п.

В процессе управления контроль преследует две основные цели, для достижения которых он и осуществляется: во-первых, дает возможность направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки факти- ческого состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений; во-вторых, помогает совершенствовать деятельность путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах, которые включают: неуклонное соблюдение положений законов и нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных объектов управления; своевременное и ка- чественное выполнение управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам; повышение деловитости и оперативности; сокращение «бумаготворчества», преодоление «кабинетного» стиля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля относятся также выявление передового опыта с внедрением его в практику, содействие правильному подбору и расстановке кадров, своевременное предупреждение ошибок в их работе.

Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных сотрудников. Контроль всегда обусловливается какой-то уже совершенной работой, а потому имеет производный, вторичный характер. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, фор-

29

мы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата.

Так, в низовых подразделениях контроль руководителей за работой непосредственных исполнителей неразрывно связан с конкретным воздействием, распорядительством. С повышением уровня управления руководители располагают возможностью сосредоточить свое внимание на осуществлении непосредственных контрольных действий. На еще более высоких уровнях управления возникают объективная необходимость и реальная возможность создания специализированных подразделений, которые занимаются исключительно выполнением функций контроля (штабные аппараты МВД, УВД). В то же время каждая проверка должна приносить практическую пользу, служить интересам дела.

Контроль требует учета результатов деятельности исполнителей. Учет заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений о результатах функционирования системы и выполнении сотрудниками порученных им заданий. Составляя основу контроля, учет осуществляется в его процессе и завершает проверочную деятельность. Однако учет дает субъекту контроля лишь количественные показатели. Сам же контроль предполагает анализ и оценку не только количественной, но и качественной информации, констатацию фактов реализации или невыполнения конкретных решений, выяснение причин выявленных нарушений.

Управленческий цикл

Содержание управления нередко раскрывается в научной литературе как совокупность отдельных этапов (стадий) управленческого цикла. Среди юристов первую и в целом вполне удачную попытку определить содержание управленческого цикла в конце 1960-х гг. предпринял Г.X. Шахназаров, который отнес к стадиям управления следующие: сбор информации; ее оценку; постановку проблем; подготовку проекта решения; принятие решения; организацию; текущий контроль; регулирование; проверку исполнения; оценку результатов1.

Нетрудно заметить, что название ряда этапов совпадает с обозначением отдельных функций управления (организация, регулирование, контроль). Здесь только терминологическое сходство. Понятие «управленческий цикл» возникло из стремления четко определить технологию управленческой деятельности, состав и последовательность рабочих операций, выполняемых в ее процессе. В целом же управленческий цикл представляет собой пространственно-

1 Шахназаров Г.X. Стадии управления и демократический контроль // Советское государство и право. 1969. ¹ 2. С. 25.

30