Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

информации, ранее не существовавшей, получаемой в результате специально проводимых научных исследований.

Организация управления на научных основах предполагает решение двух взаимосвязанных узловых проблем:

1)познания объективных требований социального развития и формулирования на этой основа целей и принципов управления;

2)организации работы по проведению в жизнь научных принципов управления и достижению поставленных целей.

Первая проблема решается в основном учеными путем проведения соответствующих исследований. Однако ученые, занимающиеся проблемами управления, самостоятельно не могут справиться со второй проблемой, т.е. с задачей внедрения выработанных ими правил в процесс управления, так как они не наделены полномочиями давать обязательные указания практическим работникам. Вместе с тем в современный период усложнения социальной жизни органы управления без участия ученых также не могут организовать эффективное руководство системами и процессами. Решение обеих проблем возможно только в содружестве органов управления и научных сил.

Вторая причина создания штабных аппаратов и заключается в том, что никакой из имеющихся в системе управления органов, кроме штаба, не может выполнять без ущерба для основной работы возникающую функцию организации и координации научных исследований и внедрения в практику их результатов в масштабе всей системы управления.

Третья причина возникновения и развития штабной функции тесно связана с предыдущей и заключается в необходимости постоянного совершенствования форм, способов, методов, сил и средств, используемых в управлении. Она объективно обусловлена научно-техническим прогрессом, достижения которого должны планомерно использоваться в целях совершенствования управлен- ческой деятельности и повышения ее эффективности.

Содержание штабной функции

Содержание штабной функции, включающее в себя ее объем, компетенцию штаба, направленность и виды подфункций, различ- но для разных отраслей и уровней управления. Оно зависит также от развития системы управления и ее количественных характеристик. Поэтому полностью унифицировать содержание штабной функции для различных систем управления нельзя. Вместе с тем недопустимо и произвольное определение содержания штабной функции, ведущее в конечном счете к утрате штабом самостоятельной роли и специфического значения.

71

В литературных источниках содержание штабной функции определяется по-разному. Из множества мнений можно выделить пять подходов к определению содержания штабной функции:

1)штабная функция отождествляется с функциями руководи-

òåëÿ;

2)в содержание штабной функции включаются все или многие обеспечивающие функции управления;

3)штабная функция сводится к оказанию руководителю лишь технической помощи при подготовке и реализации управленческого решения;

4)штабная функция ограничивается разработкой стратегии системы управления, поиском путей совершенствования системы и процесса управления;

5)в штабную функцию наряду с разработкой стратегии системы и путей ее совершенствования включаются также функции оперативного управления.

Анализируя эти подходы, можно выработать наиболее приемлемое для управленческой деятельности в органах внутренних дел определение содержания штабной функции.

Первый подход, который отождествляет функции штаба и руководителя, характерен для начального периода развития штабов, когда содержание их деятельности определялось по формуле: «Штаб выполняет те же обязанности, что и руководитель». В выражениях типа «штаб является «продолжением» личности руководителя» также отождествляются функции руководителя и штаба, если, конечно, нет конкретных указаний на то, в чем именно штаб «продолжает» руководителя.

Разграничить функции штаба и руководителя нетрудно. Руководитель выполняет функцию принятия общих решений, которой никто, кроме него, не наделен, и функцию распорядительства в отношении всех подчиненных ему органов и лиц. Эти функции руководитель может распределить между заместителями и другими руководителями, делегируя им соответствующие права. Но штабу функции принятия решений и распорядительства в принципе никогда не должны передаваться. Отступления от этого правила возможны лишь в критических ситуациях, требующих ускоренного принятия и реализации наиболее квалифицированных решений.

Дело в том, что, поскольку персонал штаба обычно бывает наделен лишь совещательными правами, другие работники организации могут позволить себе пренебречь услугами штаба, а это снижает эффективность общей работы. Чтобы гарантировать реализацию своих предложений, руководитель в некоторых случаях предоставляет штабу право принятия решений применительно к сложившимся обстоятельствам. Отрицательным последствием такого рас-

72

ширения штабной функции является нарушение принципов прямого подчинения и прямой подотчетности, поскольку нижестоящие управленческие работники подчиняются приказам и распоряжениям и руководителя, и работника штаба. В результате могут быть подорваны авторитет и служебное положений руководителя системы. На этой почве в организации возникают сложные и запутанные взаимоотношения, вследствие чего, как пишут американские ученые, можно с уверенностью утверждать, что нет таких организаций, которые находили бы желательным и разумным постоянно использовать данную структуру отношении1.

Таким образом, подход, отождествляющий функции руководителя и штаба в целом, следует признать несостоятельным. Однако это не исключает возможности передачи руководителем своих специфических функций штабу при исключительных условиях на время и с оговоренными ограничениями. Что же касается действий штаба от имени руководителя, то это имеет совсем иной смысл и не является расширением функций штаба за счет передачи ему функций руководителя. Осуществление штабом своих собственных функций (например, сбор информации) бывает невозможным в линейных службах иначе, как от имени руководителя.

Второй подход к определению содержания штабной функции более разработан в теории и шире распространен в практике. Для него характерно разделение всех функций управления на две группы: основные (линейные) и обеспечивающие (обслуживающие). В число последних включаются и штабные функции, причем они или отграничиваются в какой-то мере от обеспечивающих функций, или перечисляются вперемежку с ними. Такой подход обычно применяется к относительно несложным системам управления или является признаком недостаточного уровня организационной работы.

Наиболее ясно рассматриваемый подход выражается в организации полицейских органов США, где деление всей полицейской деятельности на штабную и линейную считается наиболее приемлемым для развития организационных систем. Под линейной деятельностью в данном случае понимается непосредственное первич- ное выполнение полицейских функций, прямое воздействие на население (патрульная система, расследование преступлений, регулирование уличного движения и контроль за ним, предупреждение преступлений). К функциям штабной деятельности относятся: планирование; инспекция; управление личным составом; составление отчетов и статистика; криминалистическая регистрация; обеспечение снабжением, транспортом и связью; криминалистические

1 См.: Новое в теории и практике управления производства в США. М., 1971. С. 139—142.

73

исследования; управление местами заключения; отношения с общественностью.

Главное достоинство такого деления, по мнению американских ученых, в том, что оно дает возможность правильно распределить соотношение двух главных функций в полицейской организации: подготовку к полицейской деятельности и непосредственное ее осуществление. Штабная деятельность направлена на обслуживание линейной и состоит в создания для нее планов работы, обеспечении ее квалифицированным личным составом, необходимой техникой и вспомогательными материалами (например, помощь в идентификации преступников посредством ведения и использования различных учетов). Линейная деятельность заключается в осуществлении выработанных штабом планов и политики. Причем оценка линейной деятельности рассматривается как основной критерий для оценки всей полицейской деятельности.

Âамериканской действительности полного разделения штабной

èлинейной служб, однако, нет, они переплетаются, что снижает эффективность полицейской деятельности. В поисках лучшего распределения функций и совершенствования организации американской полиции в этой стране начинают отказываться от чрезмерного расширения штабных функций, принимают меры к отделению собственно штабных функций от функций по обслуживанию линий. Так, в отчете президентской комиссии США в 1967 г. были даны примеры хорошей и плохой организации муниципального полицейского агентства. В качестве хорошей приводилась организационная схема, предусматривающая гораздо более четкое выделение штабной функции. В соответствии с этой схемой в структуре полицейского агентства выделено административное бюро, занимающееся: планированием, исследованиями и анализом; личным составом и его обучением; инспектированием; обеспечением информацией общественности; расследованием организованной преступности. В состав бюро входит также юридический советник. Иные функции, ранее также рассматривавшиеся как штабные, отнесены к другому структурному подразделению — бюро служб. К нему отошли отчеты, статистика, связь, снабжение и др.1 Повидимому, нельзя считать, что в данном случае четко определены чисто штабные функции, но тенденция к освобождению штабов от обеспечивающих функций управления здесь налицо.

Возможно включение в состав штабных функций деятельности, не имеющей штабного характера, т.е. штабные работники могут выполнять функции административно-хозяйственные, комендант-

1 Использованы материалы: Крылов Б.С. Полиция США. Основные черты правовой организации и деятельности: Учеб. пособие. М., 1972. С. 20—28.

74

ские. Однако включение их в число функций штаба не делает их штабными.

Âнауке и практике существуют сходные по названию, но различные то содержанию понятия: штабные функции и функции штаба. К «последним может относиться ряд функций, не являющихся, строго говоря, штабными. Однако для этого всегда должны быть определенные основания, связанные с характером системы управления, к которой относится конкретный штаб. Смешивать же штабные функции с функциями штаба, так же как с функциями субъекта управления, не следует.

Âэтой связи необходимо остановиться на тенденции, полу- чившей отражение в нашей литературе. Суть ее сводится к безграничному расширению штабных функций и включению в их число всех обеспечивающих (вспомогательных) функций. Подобной точ- ки зрения придерживается В.А. Озолин1, который всех сотрудников органов внутренних дел по характеру выполняемых функций подразделяет на три группы: а) непосредственно выполняющих основные внешние функции; б) совмещающих оперативные и управленческие функции; в) выполняющих чисто управленческие (штабные) функции. К числу лиц, выполняющих штабные функции, он относит сотрудников функциональных структурных звеньев (не замечая того, что уже поэтому они не штабные работники),

àтакже технический и обслуживающий персонал.

Озолин пишет, что штабная структура имеет целью взять на себя большую часть работы по «организации самоуправления и обслуживания». Штабную службу он уподобляет введенной в свое время на американских предприятиях административной службе, хотя административная служба, как она представлена в работе данного автора, объединяет и штабные, и все обеспечивающие (вспомогательные) функции. Озолин рекомендует в дальнейшем развивать «штабную систему» за счет отнесения к ней всех обеспечи- вающих функций, с чем, разумеется, согласиться нельзя. Такой подход вызывает возражения прежде всего потому, что он обезли- чивает штабную функцию, растворяет ее в других и в конечном счете дискредитирует эту функцию. По существу, такое предложение представляет собой возврат к пройденному этапу развития штабов в органах государственного управления.

В военной литературе описываются различные варианты организации вспомогательных (обеспечивающих) служб: первый — самостоятельное существование отдельных вспомогательных служб с

1 См.: Озолин В.А. Пути совершенствования структуры органов внутренних дел // Совершенствование деятельности органов внутренних дел по укреплению социалистической законности и правопорядка в стране на современном этапе. Вып. 4. М., 1971.

75

непосредственным подчинением их командованию; второй — объединение всех вспомогательных служб под общим руководством начальника тыла, подчиненного непосредственно командованию; третий — подчинение всех вспомогательных служб начальнику штаба, превращающегося таким образом в общего организатора обеспечения операций.

В настоящее время в нашей армии действует первый вариант, а последний считается наименее удачным, что нужно учитывать при определении содержания штабной функции и в органах внутренних дел.

Сущность третьего подхода к определению содержания штабной функции заключается в сведении ее к технической помощи руководителю. Такое представление о штабной функции изложено В.А. Бокаревым применительно к штабам воинских систем. Он пишет: «В принципе командир, как наиболее опытный и знающий офицер, мог бы не только определить замысел операции и указать офицерам штаба общие контуры решения, но и проработать все подробности и детали плана операции. Однако на это не хватает никакого разумно планируемого срока. В таких условиях оказывается необходимым поместить между командиром и подчиненными ему войсками «информационный согласователь» в виде штаба. Теперь командир определяет принципы действия, старшие офицеры штаба детализируют их, а младшие офицеры, писари, чертежники и связисты выполняют технические операции»1.

Здесь налицо явно одностороннее и принижающее роль штабов определение содержания его функции. По мнению Бокарева, командир вообще не нуждается в какой-либо помощи, кроме техни- ческой. Однако это не соответствует современным требованиям к управлению и, по сути дела, превращает штаб в необязательный орган, образование которого определено субъективными качествами командира. На таком подходе к определению содержания штабной функции можно было бы вообще не останавливаться, но при всей своей несостоятельности он может принести вред развитию штабов, ориентируя на субъективные причины их возникновения, а не на их объективную необходимость в сложных системах управления.

Иначе определял роль штаба и отношения командира со штабом Маршал Советского Союза С.С. Бирюзов. В своих воспоминаниях о войне он писал: «Командующий должен верить в своего начальника штаба как в самого себя. Без этого работать нельзя. Начальник штаба — это не просто исполнитель. Он — один из самых ближайших помощников командующего и непременно с твор-

1 Бокарев В.А. Кибернетика и военное дело. М., 1969. С. 52.

76

ческим складом ума и характера. Со своим аппаратом на основе общего замысла командующего начальник штаба обдумывает все детали дела и готовит мотивированные предложения. С помощью его осуществляется контроль за исполнением приказов и обеспе- чивается управление войсками»1. Эта литературная запись не претендует на раскрытие штабной функции в полной мере, но роль штаба в ней охарактеризована довольно четко. С.С. Бирюзов правильно подчеркивает ведущую роль командующего во взаимоотношениях со штабом, что типично для военной организации. К этому остается добавить только, что общий замысел командующего возникает также не без помощи штаба и тех данных (например, разведывательных), которые собирает опять-таки штаб.

Таким образом, подход к определению содержания штабной функции с позиций ее сужения до технической разработки решения руководителя не соответствует требованиям научной организации управления и фактически не выявляет этого содержания, хотя, конечно, техническая подготовка решения руководителя в штабную функцию входит.

Четвертый подход к определению содержания штабной функции органов управления носит «академический» характер и практически применим только к очень крупным системам управления. Достоинство этого подхода состоит в том, что он дозволяет представить себе содержание штабной функции в «рафинированном» виде, освобожденном от разнообразных особенностей, обусловленных спецификой задач, практически решаемых органом управления.

Иллюстрацией подобного подхода к определению содержания штабной функции может служить описание содержания деятельности работников штабных служб, данное Б. Гурнеем. Это описание в обобощенном виде, за исключением того пункта, где говорится о контроле за результатами действий служб-исполнителей, представляет собой выработку стратегии действия системы управления на основании гипотез о будущем развитии системы, подготовку проектов планов и программ ее деятельности, а также всех мероприятий по реорганизации структуры и совершенствованию методов работы. Естественно, что в выполнении этих функций штаб играет важную роль. Она состоит в познании и использовании объективных законов развития общества, в разработке всех мероприятий в соответствии с этими законами, в привлечении к штабной работе специалистов, ученых, знатоков, понимающих объективные законы и умеющих их использовать2. Штабные функции такого рода направлены в будущее и не касаются решения задач, стоящих перед системой «сегодня».

1 Бирюзов С. Когда гремела пушка. М., 1962. С. 147.

2 См.: Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности. М., 1972. С. 35.

77

Âсвязи с этим рассматриваемый подход к определению содержания штабной функции при всей своей заманчивой ясности и завершенности в настоящее время может служить главным образом лишь целям познания абстрактной штабной функции. В действительности же содержание штабной функции, особенно применительно к воинским системам и к такой своеобразной системе, как управление в области внутренних дел, является гораздо более сложным. Это объясняется сугубой оперативностью их деятельности, во многом определяемой изменением обстановки и необходимостью немедленного реагирования на складывающиеся ситуации.

Для управленческой деятельности в органах внутренних дел наиболее приемлемым является пятый подход к определению содержания штабной функции. Суть его состоит в сочетании собственно штабных функций, направленных в будущее, в том виде как они описаны выше, с функциями оперативного характера, направленными на решение повседневных задач.

Штабные функции оперативного характера получают возрастающее значение в связи с увеличением систем управления, углубляющейся специализацией составляющих их органов, усложнением условий деятельности систем, управления и их задач. Соответственно возрастает и роль штаба в организации взаимодействия специализированных служб, что следует считать важнейшей штабной функцией оперативного характера. Здесь имеется в виду как постоянное взаимодействие между службами, которое требует организующего воздействия со стороны штаба, так и временное взаимодействие для решения конкретных задач, в котором организующая функция штаба находит наиболее полное выражение. Организующая роль штаба во взаимодействии выражается обычно в снабжении линейных служб необходимой информацией, разработке рекомендаций, определении главных направлений деятельности и т.д.

Штабу присуща и координационная функциям тесно связанная

ñфункцией организации и взаимодействия и взаимно с ней обусловленная. Выполняя координационную функцию, штаб осуществляет управленческую оперативную функцию, делегированную ему субъектом управления. Поэтому координационная функция штаба ограничена и проявляется главным образом в системах, основной целью которых является управление другими объектами.

К числу оперативных функций штаба относятся также функции контроля и инспектирования, делегируемые штабу субъектом управления, поскольку их пополнение превышает реальные возможности руководителя.

Âпрактике деятельности штабов органов внутренних дел соче- тание функций собственно штабных и функций оперативного управления получило полное признание и доказало свою эффективность. Штабы представляют собой важнейший инструмент на-

78

чальника по обеспечению комплексного руководства, связанного с осуществлением координирующей, планирующей, контролирующей и информационной деятельности. Руководство, основывающееся на штабной деятельности, по его мнению, характеризуется рядом качественно новых методов и форм работы. Среди них (применительно к решению вопроса сочетания чисто штабных и оперативных функций штаба) Ф. Диккель называет: соблюдение принципа разделения труда в рабочем процессе при оценке штабной работы (как новой формы совместного труда; комплексный подход к решению государственных задач и преодолению, узковедомственного мышления; единство планирования, анализа) и контроля деятельности органов внутренних дел; организацию пополнения управленческих решений. Он пишет: «Штаб обеспечивает тесное сотрудничество и координированные действия, различных служб и служебных органов, включая соседей, а также учреждений на данной территории, компетентных в вопросах охраны порядка и безопасности, и, по возможности, комплексное осуществление контроля и целесообразное использование сил и средств для организации контроля»1.

Сказанное об оперативных функциях штаба не может рассматриваться как вмешательство его в распорядительную деятельность линейных служб или как подмена штабом субъекта управления. Оперативные функции организации взаимодействия и координации выполняются штабом через соответствующих руководителей, а решения по результатам контроля и инспектирования принимаются субъектом управления и реализуются через руководителей линейных служб.

Организационно-структурное обеспечение штабной функции

В юридической литературе правильно подчеркивается исклю- чительная важность решения проблемы структуры управленческого аппарата и отдельных его звеньев в зависимости от их функций. Структура, есть средство реализации функций управления.

Вместе с тем значение структуры органов государственного управления далеко выходит за рамки организационно-технических (вопросов и имеет принципиальное политическое значение. «Для, нас организационная структура — не самоцель, а только средство, при помощи которого обеспечиваются максимальные результаты при выполнении политических и хозяйственных решений.

1 Диккель Ф. Штаб и повышение эффективности работы // Советская милиция. 1972. ¹ 7. С. 29.

79

Научный подход к решению данной проблемы не связывает себя существующей структурой того или иного органа управления, а нацелен на ее совершенствование. Речь идет не о том, чтобы просто улучшить их организационную структуру; здесь ставится более сложная задача — найти наиболее рациональные ее, формы. Автоматическая связь между появлением новых задач и функций и изменением структуры отсутствует. Структура обычно задерживается в своем развитии, не сразу приспосабливается к новым требованиям. В данной связи проблема совершенствования организационной структуры в соответствии с развитием штабной функции органов государственного управления приобретает особо важное значение.

В органах внутренних дел функции штабов в настоящее время имеют организационно-структурное закрепление. Однако проблема этим не исчерпывается, так как структура штабов органов внутренних дел различных уровней по мере их развития должна совершенствоваться и уточняться.

Посредством организационной структуры обеспечивается единство руководства конкретными участками работы, решение задач, стоящих перед отдельными структурными подразделениями и перед органом управления в целом.

Известно три основных типа структур органов управления:

•линейный;

•фун циональный;

•линейно-фун циональный.

Для линейной стурктуры характерным является построение внутренних органов в «линию» то вертикали. В соответствии с данной структурой эти органы решают отдельные части общей задачи и находятся в отношениях подчиненности снизу доверху одному руководителю, который несет ответственность за все конечные результаты деятельности. Это наиболее простой тип организации, и он может быть эффективен только в простых системах управления.

Функциональный тип структуры базируется на специализации функций управления. При такой структуре исполнитель или нижестоящий орган одновременно связан с несколькими функциональными руководителями. Причем с каждым из них он имеет отношения лишь по ограниченному кругу вопросов. При последовательно проводимом функциональном типе организации роль руководите- ля-единоначальника принижается, ему отводится лишь координатора, чего явно недостаточно для управления системой. Поэтому функциональный тип структуры был упразднен в наших органах государственного управления в 1934 г.

Наиболее распространенным в настоящее время является ли- нейно-фунициональный тип структуры, в основе которого лежит

80