Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

2.2. Организационно-правовые проблемы штабных подразделений органов внутренних дел, пути их дальнейшего развития и совершенствования

Дискуссионность понятия «оперативная обстановка»

Рассмотрение организационно-правовых проблем необходимо начать практико-теоретической проблемы, а именно оперативной обстановки.

Как уже отмечалось, совокупность общественных реалий, в которой разворачивается деятельность органов внутренних дел, в специальной литературе обозначается понятием «оперативная обстановка».

Дискуссии вокруг дефиниции и содержания этого понятия на- чались еще в 1950-х гг. и продолжаются до настоящего времени. Ученые, практически единодушно соглашаясь с тем, что понятие «оперативная обстановка» является понятием профессиональным, служебным, ведомственным, тем не менее расходятся во взглядах на его содержание. Так, В.И. Мурашов определяет оперативную обстановку как совокупность негативных фактов и обстоятельств, которые обусловливают вероятность совершения в определенный момент преступлений на определенной территории.1 Возражая ему, Берекашвили отмечает, что сводить оперативную обстановку только к негативным фактам и обстоятельствам нельзя, поскольку существуют и факты положительные, антикриминогенные, относя к ним советский общественный строй, социально-политические установки населения, его нетерпимость к антиобщественной деятельности, а также силы и средства органов внутренних дел и других государственных правоохранительных органов.2 В своей монографии Л.Ш. Берекашвили оперирует не только понятием «оперативная обстановка», но и понятием «среда», частью которой, по его мнению, и является оперативная обстановка как определенная граница, очерчивающая пределы изучения и анализа среды.

Понятие «среда» использует и А.П. Ипакян, определяя оперативную обстановку как абстрактное понятие прикладного ведомственного уровня, которым обозначается совокупность значимых для организации борьбы с преступностью и охраны общественного порядка факторов, явлений, процессов, сторон объективной реально-

1 См.: Мурашов В.И. Оперативная обстановка: содержание, понятие // Информационный бюллетень УВД Леоблгорисполкомов. 1971. ¹ 19—20. С. 144.

2 См.: Берекашвили Л.Ш. Проблемы оценки деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1981. С. 52—53.

101

сти, структурируемых в триаду «орган внутренних дел — преступность — среда»2.

Исходя из этих представлений, совокупность факторов, образующих упомянутую триаду, в рамках анализа оперативной обстановки, обычно группируют в три блока.

1.Факторы, характеризующие часть внешней среды. Они составляющие объект непосредственного воздействия органа внутренних дел: преступления, правонарушения и совершившие их лица.

2.Факторы, характеризующие элементы внешней среды. Они не входят в объект непосредственного воздействия органа внутренних дел, но оказывают на него прямое или косвенное влияние. Эти факторы объединяют в пять подмассивов:

• демографическая характеристика населения и социально- демогра-фические процессы: численность и плотность населения, его половой и возрастной состав, соотношение городского и сельского населения, его занятость в различных отраслях и сферах хозяйства, характеристика миграционных потоков, соотношение браков и разводов, смертность и рождаемость населения;

• географические и административно-территориальные особенности региона: общая площадь, количество входящих в регион административно-территориальных единиц, взаимное расположение населенных пунктов, расположение и протяженность железнодорожных и автомобильных дорог, судоходных рек, береговой линии моря или озер, а в городах — проспектов, улиц и площадей, месторасположение вокзалов, портов, пристаней, грузовых станций и т.д.;

• факторы, характеризующие экономическое развитие региона: характер и группировка предприятий по их промышленному потенциалу и численности рабочей силы, численность автотранспортных предприятий, пропускная способность автодорог, структура доходов и потребления населения, характеристика сферы торговли, бытового и коммунального обслуживания;

• факторы, характеризующие социальную инфраструктуру региона: количество и виды учебных заведений, число больничных коек на 10 тыс. населения, численность врачей и среднего медперсонала на 10 тыс. населения, число посадоч- ных мест в культурно-зрелищных организациях и предприятиях общественного питания, количество спортивных сооружений, клубов, дискотек и т.д.

2 См.: Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования: Учеб. пособие. М., 1982. С. 21—22.

102

3. Факторы, характеризующие орган внутренних дел как систему, созданную для решения конкретных задач. Это следующие факторы: штатная численность органа внутренних дел, его служб и подразделений; нагрузка на каждого работника; качественная характеристика кадров, некомплект, реальная и потенциальная теку- честь кадров; обеспеченность техникой, служебными помещениями; численность сил общественности, участвующей в охране общественного порядка.

Несколько иная группировка средовых факторов применяется при криминологическом прогнозировании преступности. Здесь, и это естественно, больше внимания уделяется детализации социальных факторов детерминации первичной и повторной преступности. В этой связи выделяют пять групп факторов, добавляя к уже названным демографическим и экономическим следующие два фактора:

•социальные и социально-психоло ичес ие — ослабление традиционных форм социально о онтроля за отдельной личностью в связи с урбанизацией, а селерация, ал о олизация и нар отизация населения;

•ор анизационно-правовые — принятие за онов, предусматривающих усиление у оловной ответственности за совершение тяж их преступлений; принятие а тов об амнистии; пра ти а

помилования и т.д.1

Каждая классификация, это касается и классификации средовых факторов функционирования органа внутренних дел, имеет определенную целевую ориентацию. В этой связи трудно упрекать тех или иных авторов, исследовавших понятие и содержание оперативной обстановки, в недостаточной полноте или, наоборот, в избыточности включенных в классификацию факторов. Главное в построении той или иной классификации — это ее четкое ориентирование на конкретную целевую задачу анализа, комплексность и системность в отборе подлежащих изучению и оценке факторов, научная корректность их интерпретации.

С точки зрения нашего исследования, понятие «оперативная обстановка» представляется не совсем удачным именно в силу его ведомственного характера, обусловливающего, с одной стороны, вычленение из реальной среды функционирования органов внутренних дел и отнесение к ней лишь определенного набора факторов, находящихся за пределами системы МВД, а с другой — рассмотрение в качестве оперативной обстановки лишь отдельных элементов самой этой системы, существующих как бы изолированно от внешней среды. В этой связи необходимо отметить два обстоятельства.

1 См.: Аванесов Г.А. Криминологическое прогнозирование. М., 1972. С. 208—218.

103

Во-первых, ведомственный, прикладной характер понятия оперативной обстановки естественно приводит к тому, что ее главным фактором и, соответственно, объектом изучения, анализа и оценки выступает преступность, а в качестве «главной системообразующей связи оперативной обстановки выступает связь между деятельностью органа внутренних дел и состоянием преступности и общественного порядка»1. Подобная констатация оправдана с точки зрения прагматических задач, решаемых в ходе аналитической работы практических органов внутренних дел, но она сужает возможные и необходимые направления оценки эффективности их деятельности.

Во-вторых, подход к пониманию среды функционирования органов внутренних дел как определенной совокупности внешних факторов базируется, по нашему мнению, на некритичном восприятии определения среды в работах советских философов, которые в 1970-х гг. стояли у истоков формирования отечественной общей теории систем. При этом в специальной литературе и 1980-х гг., и в современных монографиях2 ссылаются на известного философа В.Н. Садовского, который, определяя понятие среды системы, писал, что «это не просто взаимосвязь остального мира с некоторым объектом (системой), а выделенная взаимосвязь, без рассмотрения которой исследовать данную систему невозможно»3.

Это высказывание Садовского является философским осмыслением отдельных положений кибернетики, рассматривающей систему как относительно замкнутую часть какой-либо среды, связанную с ней «входами» и «выходами»4. Для кибернетики, имеющей дело с машинными системами, среда их функционирования могла быть только внешней, и Садовский в данном случае подчеркивал лишь то, что для анализа поведения системы ее взаимосвязь со средой должна быть не случайной, а существенной, выделенной с точки зрения определенных закономерностей.

В теории менеджмента, имеющей дело не с машинными, а с социальными системами-организациями, ее наиболее существенные переменные, части системы внутри организации обозначают как внутреннюю среду организации, которая связана с внешней средой (внешнее окружение) многочисленными контактами — политическими, экономическими, социокультурными и т.д. При этом внутренняя среда рассматривается как очень подвижная, динами- ческая часть организации, которая для обеспечения эффективного

1 Ипакян А.П. Указ. соч. С. 21.

2 См., например: Егорышев С.В., Толкачев К.Б. Социология организаций. Орган внутренних дел как социальная организация: Монография. Уфа: Уфимский юридический институт МВД России, 1997. С. 92.

3 Садовский В.Н. Основания общей теории систем. М., 1974. С. 211. 4 См.: Основы кибернетики. М.: Экономика, 1974. С. 25—26.

104

функционирования организации должна чутко реагировать на факторы внешней среды1. Таким образом, факторы, влияющие на эффективность функционирования организации, рассматриваются в рамках единой категории «средовые факторы», что значительно облегчает методику изложения материала и его дидактическое восприятие.

Итак, общим понятием «средовые факторы» объединены внешние и внутренние факторы, детерминирующие процесс функционирования органов внутренних дел. Средовые факторы действуют на организацию по-разному — они могут помогать ее успешному функционированию, а могут и препятствовать. Речь идет о всей совокупности средовых факторов, оказывающих влияние на организацию, а не только о криминогенном или антикриминогенном влиянии тех или иных факторов на преступность, и самой преступности как внешнем по отношению к органам внутренних дел факторе внешней среды.

Подчас отдельные факторы внутренней среды могут оказывать на организацию более разрушительное воздействие, чем вся внешняя среда, например: конфликты в коллективе, взаимное «подсиживание», доносительство, появление «любимчиков» и т.д. Все это может — и практика знает немало тому примеров — в короткий срок так дезорганизовать работу органа внутренних дел, что ему станет просто не до обеспечения правопорядка.

Анализ и классификация средовых факторов

Успешное функционирование социальной организации зависит, во-первых, от факторов внешней и внутренней среды, которые способствуют или угрожают ее существованию, и, во-вторых, от способности ее руководителей к анализу этих факторов, их учету при определении стратегии и тактики деятельности и развития организации. В ходе осуществления аналитической работы в МВД—УВД— ГРОВД из всех средовых факторов вычленяются и анализируются только те, которые находятся в сфере прямого или косвенного воздействия органов внутренних дел, наиболее значимы для их текущего функционирования органов внутренних дел, даже если этот анализ и носит прогностический характер. За пределами анализа в силу его прагматической ориентации остается значительная часть средовых факторов, которые не охватываются рамками непосредственного воздействия органов внутренних дел, хотя и являются базовыми для оценки эффективности их функционирования, поскольку формируют цели и задачи правоохранительной деятельности, формы и

1 Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Указ. соч. С. 89.

105

методы ее осуществления, например, политика и идеология, правовая политика в целом и ее отдельные направления.

При анализе средовых факторов необходимо помнить, что в каждый данный момент те или иные факторы могут иметь доминирующее или второстепенное значение для жизнедеятельности системы, могут способствовать ее нормальному функционированию или препятствовать ему. Кроме того, многие факторы взаимосвязаны и изменение одних приводит к изменению других. Поэтому корректный анализ среды — сложная научная проблема.

В широком смысле слова внешняя среда — это вся Вселенная, но такое понимание не способствует решению научно-прикладных проблем. Поэтому внешняя среда при ее исследовании ограничи- вается определенной совокупностью факторов, непосредственно связанных с той или иной социальной деятельностью, социальной организацией. Основанием для определения значимости внешних факторов и, следовательно, выделения их для описания, анализа и оценки, может быть степень опасности и угрозы, которые те или иные средовые факторы могут создавать для социальной организации, в нашем случае — для органов внутренних дел. Однако границы и этого критерия достаточно подвижны, поскольку опасности и угрозы постоянно пополняются, а уже известные наполняются новым содержанием1.

Анализ литературных источников позволяет выделить семь укрупненных групп факторов, непосредственно влияющих на эффективность функционирования органов внутренних дел: политикоправовые, экономические, социокультурные, этнопсихологические, техногенные, конкурентные, а также преступность и правонарушения.

Политико-правовые факторы. Их влияние на деятельность органов внутренних дел проявляется двояко: во-первых, через поли- тико-правовые идеи, которые, представляя собой сплав идеологи- ческих и организационных сторон политической жизни, формируют политическую и правовую системы, определяют правовую политику и методы ее реализации2; во-вторых, через отдельные направления, подсистемы правовой политики, в первую очередь такие, как уголовная политика, криминологическая политика, пенитенциарная политика, которые формируют теоретические представления о формах и методах решения конкретных правоохранительных задач.

1 См.: Гражданское общество и проблемы безопасности в России (Материалы «круглого стола») // Вопросы философии. 1995. ¹ 2. С. 24 и далее.

2 См.: Правовая система общества (общая часть): Курс лекций / Под общей ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. С. 86; Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. Омск, 1997. С. 80.

106

Правоохранительные органы, в том числе и органы внутренних дел, чрезвычайно «чувствительны» к действию политико-правовых факторов, поскольку идеологически и организационно непосредственно ориентированы на поддержание существующей политиче- ской системы. Такая «чувствительность» может проявляться поразному. Чаще всего она принимает форму откровенной политиче- ской конъюнктуры, и тогда содержание и интенсивность правоохранительной деятельности непосредственно связаны не столько с объективной криминальной реальностью, сколько с оперативным реагированием на определенный политический заказ.

Этот аспект отечественной правоохранительной практики чутко уловил А.И. Солженицин. «Можно заметить, — писал он в романе «Архипелаг ГУЛАГ» — что ни воровство, ни изнасилования, ни убийства, ни самогоноварение не совершались в стране то там, то сям, где случатся, вследствие человеческой слабости, похоти и разгула страстей, — нет! В преступлениях по всей стране замечалось удивительное единообразие и единодушие. То вся страна кишела только насильниками, то — только убийцами, то — самогонщиками, чутко отзываясь на последний правительственный Указ»1. Óæå

âнаше время, также «чутко отзываясь на последний правительственный Указ», сотрудники милиции «боролись» с тунеядством, отлавливая тех, кто в рабочее время находился не на службе, и с пьянством, вырубая виноградники.

«Чувствительность» может принимать форму своеобразной мимикрии, и тогда органы внутренних дел, которые в силу объективных и субъективных причин не могут реализовать политический заказ, как бы прикрываются формальной интенсификацией работы, уголовно-правовой или административно-правовой репрессией, которая не меняет криминальную ситуацию по существу. В 1997 г. по преступности, казалось бы, нанесен мощный удар — выявлено 1 372 160 лиц, совершивших преступления. Но среди этих лиц каждый второй не имеет постоянного источника дохода, более трети совершили преступления в состоянии алкогольного опьянения, наркотического возбуждения или токсического отравления, немало женщин и несовершеннолетних, т.е. это в основном те, которые «не защищены иммунитетом и … не могут откупиться. Но как бы ни были опасны их деяния, они — всего лишь пена на безбрежной экономической организованной и коррумпированной преступности

âстране»2.

1 Солженицин А.И. Архипелаг ГУЛАГ 1818—1956: Опыт художественного исследования. М.: ИНКОМ НВ, 1991. С. 54.

2 Лунев В.В. Преступность в России при переходе от социализма к капитализму // Государство и право. 1998. ¹ 5. С. 55.

107

Экономические факторы. Влияние этих факторов на деятельность органов внутренних дел проявляется в двух аспектах.

Первый аспект связан с «чистым» влиянием экономической ситуации в стране на состояние системы МВД в целом. Низкий уровень зарплаты сотрудников и нерегулярность ее выплаты, нехватка средств на приобретение автотранспорта, криминалистической и специальной техники, средств связи, вычислительной техники далеко не лучшим образом сказываются на боеготовности и техниче- ской вооруженности органов внутренних дел, порождают отток квалифицированных кадров. Происходит коммерциализация подразделений милиции. Все большее число ее сотрудников выполняют охранные функции в коммерческих структурах. Широкое распространение получила далеко не всегда бескорыстная спонсорская помощь.

Второй аспект связан с существованием экономической преступности. Исследуя феномен экономической преступности, А.М. Яковлев еще в 1988 г. убедительно доказал, что теневая экономика как криминальное, неконтролируемое перераспределение ценностей непосредственно связана с несовершенством системы хозяйствования, неадекватностью существующих экономических отношений потребностям развития общества1. Игнорирование этого обстоятельства приводило и приводит сейчас к тому, что борьба с экономической преступностью напоминает борьбу с ветряными мельницами, ибо ориентирована на последствия неразумно организованной экономики. Несовершенство системы налогообложения физических и юридических лиц, отсутствие полноценного таможенного законодательства, номенклатурная по своему характеру приватизация, нерешенность вопросов о собственности на землю

ежедневно воспроизводят преступления в сфере экономики, эффективно бороться с которыми правоохранительные органы не в состоянии2. Отсюда — имитация активности путем проведения различных рейдов, выявления малозначительных очевидных преступлений и т.д.

Социокультурные и этнопсихологические факторы характеризуют обслуживаемую территорию с точки зрения социальных и национальных традиций и обычаев, отдельных видов субкультуры (например, молодежной) и могут самым серьезным образом отражаться не только на стратегии, но и тактике действий органов внутрен-

1 См.: Яковлев А.М. Социология экономической преступности. М., 1988. С. 49 и след.; Колесников В.В. Экономическая преступность и рыночные реформы: по- литико-экономические аспекты. СПб., 1994.

2 См.: Исмагилов Р.Ф. Экономическая безопасность России: теория и практика. СПб., 1999; Егоршин В.М. Экономическая преступность и безопасность современной России (теоретико-криминологический анализ): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПБ., 2000.

108

них дел в конкретных ситуациях — розыск и задержание преступников, проведение первоначальных оперативно-розыскных и следственных действий.

В последние годы особое влияние на функционирование органов внутренних дел оказывают этнопсихологические факторы. Действия сил правопорядка при ликвидации локальных этнических конфликтов (Узбекистан, Азербайджан) показали их полную неготовность к подобного рода мероприятиям. Стратегическая и такти- ческая безграмотность не в последнюю очередь связана с тем, что в органах внутренних дел вопросами межнациональных отношений никогда не занимались, не отслеживали их влияние на формирование криминогенной ситуации, не готовили личный состав к действиям при возникновении этнических конфликтов. Несмотря на всю остроту этой проблемы, было бы, очевидно, неверным сводить действие этого фактора только к локальным этническим конфликтам, которые потрясали СССР перед его распадом и продолжают сегодня потрясать Россию.

Сейчас все более очевидно, что этнический фактор выступает как элемент геополитического фактора, оказывающего серьезное криминализирующее влияние на общество и государство. Мы разделяем опасения А.Н. Харитонова о том, что каждый из векторов этого фактора (ближневосточный, дальневосточный и западный) содержит определенный криминогенный потенциал, причем наиболее агрессивен ближневосточный геополитический вектор: прикрываясь исламской идеологией, он пытается закамуфлировать экспансионистские интересы отдельных ближневосточных государств и стремление представителей национальных политических элит удержать или захватить власть1. Здесь отрабатываются модели криминальных режимов на основе разжигания межнациональных конфликтов и осуществления геноцида в отношении некоренного населения2. В противодействие этому фактору органы внутренних дел вовлечены не только в Чечне. Это открытое силовое противостояние на всей территории России, поскольку по этому вектору в Россию и транзитом через нее идут наркотики, оружие. В этих условиях органы внутренних дел должны не только отслеживать националистические и этнопсихологические проявления в регионах,

1 См.: Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью (вопросы теории): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Нижний Новгород, 1997. С. 27.

2 См: Зейдельман Р. Теории конфликтов и мира // Этнические и региональные конфликты в Евроазии: В 3 кн. Кн. 3. Международный опыт разрешения этни- ческих конфликтов / Общ. ред. Б. Копитерс, Э. Ремакль, А. Зверев. М.: Весь мир, 1997. С. 16—40.

109

но и активно учиться их предупреждать, локализовывать и оперативно ликвидировать1.

Техногенные факторы характеризуют обслуживаемую территорию с точки зрения возможности возникновения таких ситуаций, как стихийные бедствия, крупные аварии, катастрофы, эпидемии и эпизоотии. Отслеживание таких факторов и подготовка с учетом этого различного рода аналитических и управленческих документов должны быть постоянным элементом аналитической работы.

Конкурентные факторы. Их можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, это собственно состояние преступности и правонарушений, оказывающее дезорганизующее воздействие на систему органов внутренних дел, и об этом шла речь выше. В более узком смысле конкурентные факторы криминальной ситуации могут характеризовать некоторые специфические проявления основных тенденций в преступности, как бы конкурирующих с тенденциями в развитии и деятельности органов внутренних дел. К числу таких характеристик преступности можно отнести, например, ее организованность, техническую вооруженность, применение мер внутренней

безопасности, коррумпированность и т.д.

Во-вторых, это определенные тенденции развития правоохранительной сферы, например возникновение частных охранных и детективных структур, серьезно конкурирующих с органами внутренних дел в вопросах охраны собственности, объектов, перевозимых грузов2. В этой связи руководителям подразделений необходимо четко определить свое отношение к такого рода конкуренции, продумать, как и за счет чего не потерять свои позиции на уже реальном рынке охранных услуг.

Преступность. Как фактор воздействия на функционирование органов внутренних дел преступность также имеет два аспекта: прямой и косвенный. Прямое дезорганизующее воздействие преступности на систему МВД связано с общим валом регистрируемых преступлений, в первую очередь тяжких, совершенствованием способов их совершения и сокрытия, все более организованным

1 См.: Тренин Д. Предотвращение, управление и урегулирование конфликтов на территории бывшего СССР // Этнические и региональные конфликты в Евроазии: В 3 кн. Кн. 3. Международный опыт разрешения этнических конфликтов / Общ. ред. Б. Копитерс, Э. Ремакль, А. Зверев. М.: Весь мир, 1997. С. 118—138; Янгол Н.Г. Свобода личности и деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайных правовых режимов (теоретический и историко-правовой аспекты): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1999.

2 См.: Бакаев А.А. Совершенствование деятельности подразделений лицензион- но-разрешительной работы органов внутренних дел по контролю за оборотом гражданского и служебного оружия (организационно-правовой аспект): Автореф. дисс… канд. юрид. наук. СПб., 1998; Иванов П.В. Частная детективная и охранная деятельность: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998.

110