Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел. Монография

временную форму проявления функций управления. Осуществление каждой из них предполагает практически все этапы цикла, так как любой вид управленческой деятельности включает в себя и целеполагание, и принятие, и организацию исполнения соответствующих решений. Таким образом, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфиче- ским содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. Управленческий цикл, по мнению Г.А. Туманова, представляет собой «повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов-целей»1.

Следует сказать, что набор этих операций и степень их детализации по отдельным элементам заметно отличается у различных авторов. Научные дискуссия по этому вопросу фактически прекратилась в конце 1980-х гг., однако для понимания сущности ин- формационно-аналитической работы мы вынуждены вернуться к этой проблеме.

Строго говоря, в работах, посвященных теоретическим аспектам социального управления, в том числе управлению в сфере охраны правопорядка, информационно-аналитическая работа не выделяется и специально не рассматривается. В.Г. Афанасьев, один из наиболее авторитетных в 1960—1970-х гг. авторов, выделял в управленческом цикле пять стадий: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование, коррегирование, учет и контроль2. В опубликованной позже статье Г.Х. Шахназарова в управленческом цикле были выделены такие стадии, как сбор информации и ее оценка3. В это же время появилась статья И.П. Шадрина, который отстаивал точку зрения о том, что процессы сбора, обработки, передачи информации пронизывают все функции управления, а поэтому не могут рассматриваться как его стадии или функции4.

Возражая ему, Г.А. Туманов отмечал, что, действительно, информация свойственна всему процессу управления, технология же управленческого труда есть, по сути дела, технология оперирования информацией. Более того, уже выдвижение управленческих гипотез связано с определенной степенью информированности, отсутствие

1 Туманов Г.А. Указ. соч. С. 128.

2 См.: Афанасьев В.Г. О содержании (основных функциях) управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 1. М., 1967. С. 9. 3 См.: Шахназаров Г.Х. Указ. соч. С. 25.

4 См.: Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения — функция научного управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 3. М., 1969. С. 199—200.

31

которой способно привести к нереальным и сугубо умозрительным предположениям о возможных путях и средствах повышения эффективности управления. Достаточная предварительная информированность позволяет увереннее проектировать будущие преобразования и выдвигать гипотезы, учитывающие наиболее характерные особенности управляемой системы и отвечающие минимально необходимым профессиональным требованиям. Все это очевидно. Тем не менее в управленческом цикле весьма отчетливо и по времени, и по содержанию выделяется период (элемент, стадия), когда в первую очередь и в основном решается задача именно сбора, обработки, анализа и синтеза целевой информации, которая позволила бы подготовить и принять конкретное управленческое решение1. Уточняя свою мысль, Г.А. Туманов подчеркивает далее: «Возможно, конечно, что информационно-аналитическая работа была проведена не с целью подготовки определенного решения в какой-либо конкретный момент, а ради уяснения общих тенденций и явлений практики. Однако и в этом случае предполагается, что результаты анализа могут быть использованы при выработке управленческих решений в будущем»2.

При очевидном несовпадении позиций И.П. Шадрина и Г.А. Туманова по вопросу о стадиях управленческого цикла авторы едины в понимании роли и значения информации в управлении, которое не может осуществляться без информации, ее сбора, систематизации, оценки. Каждый управленческий цикл начинается с выдвижения управленческих гипотез — предположений о том, какие изменения необходимо провести в системе управления для того, чтобы она функционировала качественно и эффективно. Управлен- ческий цикл завершается подготовкой управленческого решения —

нормативного акта субъекта управления, в котором закрепляются, фиксируются, детализируется цель и содержание намеченных преобразований.

В этой связи стадии управленческого цикла можно разграни- чить лишь условно, поскольку управленческий процесс происходит непрерывно, на каждой его стадии накапливается и анализируется новая информация, которая и ложится в основу управленческих гипотез, управленческих решений, контроля за ходом их исполнения. Таким образом, наиболее важной содержательной характеристикой процесса управления, управленческого цикла является работа с информацией — ее сбор, накопление, систематизация, оценка и перераспределение, при этом исходная, осведомительная информация превращается в информацию командную. Этот процесс

1 См.: Туманов Г.А. Указ. соч. С. 132.

2 Òàì æå.

32

и представляет собой информационную работу, осуществляемую всеми субъектами управления, которая включает:

•слежение за ходом функционирования и развития объекта управления, регистрация значения заданных параметров и отклонении от их запрограммированных значений;

•сбор первичной информации, характеризующей состояние объекта управления, и подготовка ее к переработке;

•переработку информации в соответствии с заданной программой управления;

•распределение информации между звеньями и персоналом органа управления в зависимости от выполняемых ими функций;

•обеспечение органа управления переработанной информацией, необходимой для принятия решений, формирования управленческих команд;

•обеспечение прямых и обратных связен между субъектом (органом) и объектом управления;

•хранение и поиск информации длительного пользования, выдача ее по первому требованию потребителей;

•осуществление передачи информации от субъекта к объекту управления и обратно, а также между различными звеньями субъекта и объекта управления;

•обеспечение информационного взаимодействия данной системы в целом (в единстве субъекта и объекта управления) с другими системами (по горизонтали) и вышестоящими орга-

нами (субъектами) управления (по вертикали).

В ходе информационной работы решаются два класса задач: информационно-технические и информационно-аналитические. Каждая из этих задач имеет свою технологию, свои методы. Остановимся на рассмотрении информационно-технических аспектов процесса управления.

Информационно-технические аспекты процесса управления

Наиболее эффективным средством решения перечисленных задач с точки зрения технико-технологической характеристики процессов управления является автоматизированная информационная система, которая позволяет получать информацию, в значительной своей части недоступную непосредственному наблюдению и измерению. Дело в том, что эта система не просто собирает и фиксирует информацию, а перерабатывает ее. По заданной программе она производит расчеты, оценки различных ситуаций, в которых оказывается управляемая система, сопоставляет и интерпретирует дан-

33

ные, интерполирует и экстраполирует их. При минимуме первичной исходной информации автоматизированная система обеспечивает максимум вторичной производной (расчетно-аналитической и синтетической) информации, необходимой для принятия решения, свершения управляющего воздействия.

Автоматизированная информационная система позволяет в заданном ритме контролировать состояние управляемых характеристик объекта, измерять и регистрировать информацию в заданные интервалы времени и с заданной точностью на определенных носителях, фиксированную информацию воспринимать преобразующими устройствами и человеком, принимающим решение, без вспомогательных процедур. При этом необходимо, чтобы информация подвергалась регулярному технологическому и алгоритмиче- скому преобразованию, воспроизводилась с заданной регулярностью в соответствии с алгоритмом управления, чтобы на всех этапах преобразования информации сохранилось ее смысловое содержание, а само преобразование осуществлялось в заданное время. Очень важно правильно оценить и отобрать именно ту информацию, которая обеспечивает своевременное принятие эффективных решений.

Существуют определенные особенности автоматизации информации.

1.Имеет место однократная разовая запись всех первичных данных. В то же время создается возможность многократного их использования при соответствующем преобразовании различными субъектами управления. В этих целях исходные данные фиксируются в картотеке универсального значения, а вторичные данные, нужные для специфических расчетов,— в картотеке каждого из субъектов управления.

2.Устраняется многоканальность передачи сведений, дублирование отчетности перед различными субъектами управления вышестоящих уровней. Единый канал обеспечивает одноразовость передачи сведений, а при необходимости размножение показателей осуществляется механизированным путем.

3.Обеспечивается непрерывность обработки данных. Всякий рас- чет, зафиксированный на определенном носителе, без дополнительной ручной переписки и перекодирования служит исходным для последующих расчетов.

4.Создается единый фонд информации, единая «память». Фонд этот призван обеспечить централизованное хранение всей информации, необходимой в управлении, разумеется сконцентрированной в определенные массивы, возможность получения информации всяким, испытывающим в ней потребность, оперативное по-

34

полнение массивов новыми данными, быстрый доступ и успешный поиск нужных данных.

Чтобы создать четко функционирующий информационный фонд, необходимо: унифицировать, систематизировать и классифицировать информацию; упорядочить и унифицировать терминологический (понятийный) аппарат; унифицировать методы преобразования информации и ее носители; организовать единую систему математического обеспечения процесса обработки информации; располагать надежными накопительными устройствами достаточ- ной емкости, обеспечивающими быстрый и произвольный допуск к хранению данных, а также устройствами дистанционного обращения к накопителям.

5. Организация хранения и воспроизведения данных. Здесь надлежит прежде всего определить лиц, которые будут пользоваться информацией, и их потребности в информации. Затем выбрать, какие данные подлежат хранению и воспроизведению, каким способом их следует классифицировать и индексировать. После этого определить виды средств для хранения информации, порядок ее поиска

èраспространения и, наконец, обеспечить обновление хранящихся в массиве данных.

Интеграция информации — еще одна задача информационной системы.

Суть интеграции состоит в комплексном использовании информации, в извлечении из однократно вводимых исходных данных максимума ценной информации для решения возможно большего круга задач, как параллельных, так и последовательных. Все многообразие задач, которые можно решать с помощью данной информации, не исчерпывается задачами, для решения которых она была получена. Мало того, зачастую ценность раз введенной в

систему информации со временем не теряется и может даже возрастать. Эта информация может быть использована для решения задач, которые в данное время еще не поставлены, для изучения динамики процессов, для анализа более мощными методами и средствами с целью более глубокого и полного выявления ее содержания и ценности и т.д.

Интеграция информации необходима также и для того, чтобы обеспечить объединение, интеграцию всех уровней субъекта управления как по вертикали (между субординирующими уровнями), так

èпо горизонтали (между уровнями, связанными отношениями координации).

Âэтом плане цель интеграции — выведение на руководство информации в таких объемах, ассортименте и формах, которая позволяет ему следить за состоянием дел в каждом звене системы, в системе в целом и окружающей ее среде и принимать решения, позволяющие обеспечить эффективное функционирование и развитие системы.

35

Различают определенные уровни интеграции. Низший (первич- ный) уровень — сжатие информации посредством экономизации форм ее выражения за счет применения рациональных языков, кодов, шифров. Второй (средний) уровень — интеграция информации в рамках каждого отдельного органа управления путем взаимной информированности его подразделений о принятых внутренних решениях, сообщениях извне, отсечения потоков ненужной информации, разумного сочетания централизации и децентрализации в обработке информации и т.д. Третий (высший) уровень, уровень — систематизация, интеграция информации, используемой в различных контурах управления (экономическом, социальном и т.д.) и на уровне государственного управления в целом.

В современных больших информационных системах информация интегрируется в огромные банки сведений по тем или иным сферам общественной жизни, отраслям производства, науки и культуры, сведений, которыми пользуются большие массы потребителей для решения многочисленных, самых разнообразных задач.

Одной из самых важных и сложных задач информационной системы является преодоление информационных барьеров, отсечение или снижение до минимума шума. Интересно отметить, что принципиальной разницы между информацией и шумом нет. То, что для одного информируемого является информацией, для другого является шумом, т.е. ненужными, бесполезными данными. У. Росс Эшби пишет: «... Шум, по существу, неотличим от любой другой формы разнообразия. Установить различие между сообщением и шумом можно только в том случае, когда имеется некоторый полу- чатель, решающий, какая информация имеет для него значение»1.

Вопрос о том, какое воздействие оказывается на систему — информационное или «шумовое», решается конкретно: какова система, какие функции она выполняет, какие воздействия ассимилирует, а какие нейтрализует или отвергает. В социальном мире информация (сообщения) и шум сосуществуют вместе как результат отражения, взаимодействия явлений и процессов. Но информацией является только та часть результата взаимодействия, отражения, которая воспринимается, используется системой. Поэтому полу- чить информацию, нужную для управления, можно лишь преодолевая информационные барьеры, шум.

Географические барьеры связаны с пространственным разобщением источника и приемника информации. Этого рода барьеры преодолеваются за счет совершенствования средств транспорта и связи. Тем не менее преодолеть их полностью невозможно, по-

1 Эшби Росс У. Введение в кибернетику. М., 1959. С. 267.

36

скольку законы природы не допускают распространение сигналов со скоростью, превышающей скорость света.

Исторические барьеры вызваны тем, что по мере удаления событий во времени все труднее получить достоверную информацию о них. Такой барьер преодолевается за счет совершенствования методов исследования исторического прошлого, применения все более совершенных научных и технических средств.

Квалифицированные барьеры связаны с подготовкой приемника информации. Подготовка (общая и профессиональная) включает в себя и общий уровень образования и культуры, и умение четко разбираться в содержании информации, и знание информационной техники, кодов, языков и т.д. Преодолевается такой барьер за счет повышения образования и квалификации людей, работающих с информацией, упрощения, унификации документов, информационных языков, средств «общения» человека с информационной техникой, особенно с ЭВМ.

Ведомственные барьеры создаются известной обособленностью различных территориальных единиц, ведомств, специфической для данного ведомства системой информации, отсутствием хорошо отлаженного обмена информацией с другими ведомствами. Преодолевается ведомственный барьер путем улучшения системы планирования, увязывающего функционирование различных ведомств, развития межведомственной связи, создания объединенных «банков» информации и т.д.

Как правило, создание или усиление ведомственного барьера отрицательно сказывается на функционировании и развитии самой данной системы, поскольку барьеры эти служат препятствием не только для оттока, но и для притока информации. Логика этого положения довольно проста: нельзя только получать, не давая ни- чего взамен внешним источникам информации. Если, к примеру, научно-исследовательский институт не будет информировать о результатах исследований другие, смежные или близкие по профилю институты, то он не может рассчитывать на получение информации от этих последних.

Режимные барьеры создаются с целью предотвращения утечки секретной информации. Они необходимы, поскольку какая-то часть информации содержит государственную, военную или служебную тайну1. Однако и такого рода барьеры необходимо преодолевать. Поскольку не всякая тайна остается тайной навсегда, важно своевременно рассекречивать информацию, переставшую быть секретной. Это особенно важно осуществлять в области науки и

1 См.: Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г. ¹ 1203.

37

техники, где секреты или устаревают, или вообще теряют свою ценность.

Языковые барьеры вызваны различием языков источника и приемника информации. В настоящее время на Земле насчитывается 2700—2800 языков, из них только на каждом из 200 языков общаются множество людей численностью более миллиона человек. Официальными языками международного общения, принятыми в Организации Объединенных Наций, являются английский, русский, французский, испанский, китайский.

Самое испытанное средство преодоления языкового барьера — изучение чужих языков и перевод. Хотя изучение чужих языков широко распространено, главным средством преодоления языкового барьера является перевод. Ежегодно число переводов в мире возрастает на 15—20%. В ускорении перевода может сыграть значи- тельную роль его автоматизация, принципиальная возможность которой, по крайней мере для языков в области науки и техники, доказана. Вместе с тем для практического осуществления машинного перевода нужны большая подготовительная работа, время, средства. Поэтому не случайно все большие надежды возлагаются на международные вспомогательные языки типа эсперанто. Проблемами искусственных международных языков занимается специальная отрасль языкознания — интерлингвистика.

Весьма близки к языковым терминологические барьеры, которые связаны с различным пониманием тех или иных терминов. Этого рода барьеры возникают тогда, когда производители информации не заботятся о том, чтобы она была понятна потребителям. В результате этого рода информация остается бесполезной. Терминологические барьеры довольно распространены в науке, особенно в «узких», специальных ее областях, а также в областях новых, где не сложился еще адекватный понятийный аппарат, а соответственно и терминология. Новые направления, особенно на первых порах, заимствуют терминологию из традиционных (квантовая механика, к примеру, из классической механики), а потому истинный смысл терминов остается непонятным, а выраженная в них информация не приносит достаточной пользы.

Возникновению многозначности терминов способствует и известный произвол в употреблении терминов, ничем не оправданное обозначение того или иного понятия различными терминами, синонимами или вкладывание в один и тот же термин различного понятийного содержания. По этой причине часто возникают длительные, но бесплодные дискуссии по самым различным вопросам. Разночтение терминов особенно недопустимо в управлении — одном из самых важных и сложных видов практической деятельности человека, общества.

38

Управление — это прежде всего информационное взаимодействие между субъектом и объектом управления. И его успех во многом зависит от того, насколько общ, понятен, доступен и объекту, и субъекту язык этого общения. Разночтение управленческих команд, директивной, управляющей информации, равно как и информации обратной, осведомляющей, субъектом и объектом управления приводит к нарушению управленческого процесса, к серьезным издержкам и просчетам.

Совершенно недопустима многозначность терминов в условиях все расширяющегося использования в работе с информацией элек- тронно-вычислительной техники. Автоматизированные системы управления способны успешно функционировать только при точ- ной и строгой однозначности кодируемых, программируемых и вводимых в запоминающее устройство ЭВМ терминов, обозначе- ний. Уточнение понятий, унификация и стандартизация терминов, обозначений, кодов, сигналов и т.д. — эффективное средство преодоления терминологических барьеров.

Экономические барьеры вызваны тем, что производитель информации не располагает средствами для обеспечения потребителей информацией или, наоборот, потребитель информации не располагает возможностями для приобретения информации. Удешевление информации, рациональное, экономичное использование техниче- ских средств и средств связи помогают устранению этого типа барьеров.

Весьма распространенны и разнообразны психологические барьеры, связанные с особенностями передачи, понимания и интерпретации информации людьми, которые с ней работают.

Для принимающего информацию это искаженные представления о событиях, которые отражены в информации, ошибочное понимание сигналов, нежелание или неумение выслушивать собеседника, неприятие новых идей в силу утвердившихся стереотипов, косность мышления, предвзятость, самомнение, некритическое представление о том, что он правильно понимает суть сообщения, неспособность оценить причины, побудившие передачу информации, или синтезировать факты, прежде чем вынести заключение, поспешность в выводах, заключение о явлении в целом на основе лишь первых, неполных сообщений о нем, избыточность информации, превышающая возможности восприятия ее принимающим, злоупотребление жаргонными выражениями и т.д.

Для передающего информацию это неспособность представить себе суть ситуации, неумение или нежелание учитывать возможности и круг представлений принимающего, сообщение о фактах, вводящих в заблуждение, маскировка или искажение целей сообщения, передача заведомо избыточной информации, превышаю-

39

щей возможности ее восприятия и осмысления, передача неорганизованных, хаотичных данных и т.д.

Как для передающего, так и для пнинимающего это могут быть различия в общеобразовательном, профессиональном и культурном уровне, в словарном запасе, позициях и представлениях, отсутствие обратной связи между источником и приемником, догматичность или категоричность суждений, смешение символов (слов) с реальными событиями, различия в служебном положении и т.д.

Психологические барьеры связаны с субъективным отношением людей к информации. Преодолеваются они главным образом посредством совершенствования подготовки людей, имеющих дело с информацией, воспитания в них чувства нового, ответственности, реализма.

Кроме информационных барьеров на полноту и достоверность информации оказывают влияние различные источники и причины помех и искажений. Таковы, например, неполнота наблюдения, недостаточная репрезентативность выборки, что ведет к ошибкам в результатах. Не исключены помехи в физических каналах связи (посторонние шумы, сбои и т.д.), ошибки в кодировании, декодировании и передаче информации.

«Чистота» информации в большой степени зависит от структуры управления. Чем больше ступеней в лестнице управления, тем больше возможностей для искажения информации, что зачастую вызывается необходимостью согласования, увязок и т.д. различного рода документов. При этом нередко информация не только искажается, но и вообще становится никчемной, потерявшей свое зна- чение по причине затяжки ее обработки. Все это настоятельно требует сокращения до разумного минимума ступеней управления, устранения ненужных промежуточных звеньев.

Подводя итоги сказанному, следует отметить, что информационный обмен между источником и потребителем информации весьма сложен и противоречив. Информация может быть не воспринята получателем в силу непроходимости каналов связи, по которым она передается. В этом случае имеет место физический шум (помехи). Информация может быть принята, но не понята получателем. Содержание информации в этом случае для получателя остается нераскрытым, в силу наличия так называемого семантиче- ского шума. И наконец, информация может быть принята и попята получателем, по признана бесполезной для решения им управленче- ских проблем, хотя объективно она может быть и ценной. В этом случае имеет место так называемый прагматический шум.

Информационная система призвана обеспечить минимум физического, семантического и прагматического шума.

Минимизировать физический шум — это значит обеспечить прежде всего эффективную работу технических средств, исполь-

40