Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография

2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции

Необходимо отметить также, что столь широкое распространение института омбудсмена — свидетельство того, что он оказался крайне гибким и адаптивным, способным «вписываться» в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских, и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмена и принадлежность государства к той или иной правовой семье — англосаксонского или континентального права.

Первый институт омбудсмена за пределами Северной Европы был учрежден в Новой Зеландии в 1962 году, причем история создания этого института начиналась с семинара ООН на Цейлоне в 1959 году, где присутствовали генеральный прокурор Новой Зеландии и будущий министр юстиции, которые инициировали в 1962 году принятие закона об омбудсмене. В 1975 году была введена должность главного омбудсмена77.

Парламентский уполномоченный по расследованиям (омбудсмен) в Новой Зеландии назначается генерал-губернатором по предварительной рекомендации Палаты представителей на три года в начале каждого нового срока. Первоначально планировавшийся возрастной предел — 72 года — отменен по предложению правительства. Освобождение — генерал-гу- бернатором по обязательному представлению парламента. Причины отстранения: случаи нетрудоспособности, несостоятельности, служебного злоупотребления и аморального (недобросовестного) поведения.

Омбудсмену было поручено контролировать законность решений, принимаемых отдельными правительственными органами, и выступать в случае необходимости с «рекомендациями» об их отмене. Интересно отметить, что компетенция омбудсмена в настоящее время постепенно распространяется на более широкий круг ведомств.

77 Ombudsmen Act. 1975. № 9 (as at 01 February 2011). Public Act. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1975/0009/latest/DLM431123.html ?search=ts_act_official+information_resel

71

Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии

Омбудсмен Новой Зеландии является независимым следователем, который ведет расследование в отношении жалоб на административные действия и решения центральных и местных государственных учреждений. Он также играет важную роль в ведении расследования в отношении жалоб на решения министров и центральных и местных государственных учреждений в связи с запросами об официальной информации в соответствиисЗакономобофициальнойинформации1982 года78.

В национальном законодательстве Новой Зеландии содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмена, которые относятся к профессиональным (юридическое образование), личным (высокая репутация, моральные качества) качествам, возрасту лица. Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмена с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью. Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда его права нарушаются органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Такой доступ — важное качество службы омбудсмена, позволяющее гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом.

Жалобы могут подаваться как отдельным человеком, так и коллективом, государственной и частной организацией. Комиссии парламента могут передавать Парламентскому упол-

78 Official Information Act. 1982. № 156 (as at 01 February 2011). Public Act. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1982/0156/29.0/ DLM64785. html

72

2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции

номоченному полученные ими ходатайства, причем определен 12-месячный срок и уплата 1 фунта (отменена в 1976 г.)79. С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Следует отметить, что процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может стать препятствием для доступа омбудсмена к этим документам), изучать их, требовать предоставления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах. Омбудсмен может лишь высказывать рекомендации причастному к делу органу администрации. Если орган не принимает мер в ответ на представленные рекомендации, Парламентский уполномоченный направляет копию доклада премьер-министру для вмешательства, однако он лишен права наложения санкций.

Итак, в настоящее время омбудсмен компетентен в вопросах административного произвола и занимает нейтральную позицию между группами граждан и организациями и представителями государственной власти. Он действует как медиатор между двумя сторонами, применяя менее сложный способ разрешения спора. Для того чтобы данное лицо участвовало в разрешении разногласий между публичной властью и частными лицами, оно должно быть независимым, нейтральным и объективным, и процесс медиации существенно осложнится, если одна сторона подозревает омбудсмена в аффилированности с другой. Омбудсмены связаны присягой Ассоциации омбудсменов, которая требует от них нейтралитета и конфиден-

79 Сравнительный анализ института омбудсмана: Новая Зеландия. URL: http://school-sector. relarn. ru/prava/neverov/newzelnd. html

73

Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии

циальности — это требования, без которых невозможны доверительные отношения между омбудсменом и вовлеченными в спор сторонами.

Полномочия омбудсмена проистекают из его компетенции расследования жалоб и нарушений, а также уведомления общественности и правительственных организаций о результатах расследования. Однако в его полномочия не входит законодательная инициатива, взаимообязывающие рекомендации или отмена административного решения или акта. Данные полномочия омбудсмена закреплены в Акте об омбудсмене 1975 года, Акте об официальной информации 1982 года, Акте об информации о местном правительстве 1987 года, Акте о преступлениях и пытках 1989 года и Акте о защите раскрытия информации 2000 года. В настоящее время в Новой Зеландии омбудсменом является Беверли Вакем, он назначен в 2008 году. Помимо омбудсмена в Парламенте работают генеральный аудитор и комиссионер по делам об окружающей среде и экологии.

Омбудсмен в Новой Зеландии уполномочен на проведение расследований по жалобам на действия или бездействия, административные акты и решения центральных и местных агентств правительства, на решения министров Короны по запросам о предоставлении официальной информации, на изучение и проведение мониторинга содержания заключенных в тюрьмах, психиатрических больницах, местах содержания малолетних преступников, на снабжение информацией и руководством работников по вопросам нарушений и произвола работодателя.

Расследование, проводимое омбудсменом, бесплатное, осуществляется частным образом в следующем порядке:

1.Жалоба (заявление) отписывается непосредственно омбудсмену и его помощнику.

2.В адрес заявителя направляется письмо, подтверждающее получение заявления.

3.Омбудсмен проводит правовую экспертизу жалобы на предмет возможности проведения расследования.

74

2.3.Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции

4.Если омбудсмен не компетентен рассматривать данную жалобу, то в адрес заявителя направляется мотивированный ответ, в котором указываются юрисдикционные органы, которые могут помочь в данном вопросе.

5.Соответствующему органу направляется уведомление с требованием о предоставлении отчета по вопросу жалобы.

6.По получении отчет исследуется, омбудсмен вправе затребовать дополнительную информацию.

7.Формирование предварительного ответа.

8.Если жалоба поддержана, омбудсмен формирует окончательный ответ. Также он может рекомендовать потребовать возмещение ущерба, вызванного решением или действием органа или должностного лица.

Конфликты между представителями публичной власти и частными лицами часто приписывают двоякому толкованию действующих законов и полномочий государственных органов. В этих случаях омбудсмен может попытаться разрешить конфликт с помощью компромисса и более удобного правоприменения. Например, офицеры полиции могут законно и беспрепятственно проникать в учреждения для ареста работника по обвинению в преступлении, однако данная практика может нарушить личные неимущественные права работника, если спустя время обвинения снимут. В этой ситуации омбудсмен наверняка свяжется с департаментом полиции, чтобы выяснить, можно ли произвести арест вне места работы, в случае отсутствия преступления.

Примечательно, что концепция омбудсмена в Новой Зеландии была распространена и на частный сектор экономики: ряд отраслей в секторе услуг, такие как банковские, страховые, финансовые и даже похоронные, в настоящее время имеют собственные службы омбудсменов.

Управление Уполномоченного по вопросам невмешательства в частную жизнь было создано в 1993 году. Оно наделено большими полномочиями, включая ведение расследования в отношении жалоб на вмешательство в частную жизнь, а также организацию учебных программ. Это Управление также изу-

75

Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии

чает законопроекты и то, как они могут отразиться на жизни частных лиц80.

Должность Уполномоченного по правам детей была создана в 1989 году для оказания помощи детям и молодежи в возрасте до 18 лет, для содействия их участию в процессе принятия решений, привлечения большего внимания к интересам, правам и благополучию детей и контроля за соблюдением их интересов в государственных учреждениях и организациях.

Комиссия по делам семьи организована в 2003 году81. Ее задача — способствовать более глубокому пониманию проблем и потребностей семей в государственных учреждениях и широких слоях общества. Закон определяет семью как группу из двух или более людей, живущих вместе. Это определение помогает Комиссии по делам семьи поддерживать интересы всех семей независимо от семейного положения, пола или обстоятельств.

Должность Уполномоченного по вопросам здравоохранения и инвалидности создана в октябре 1994 года. В его компетенцию входит: защита прав потребителей, услуг, предлагаемых службами здравоохранения, и/или помощь инвалидам, разбор и урегулирование жалоб. Эти права закреплены в Кодексе прав потребителей услуг, предоставляемых службами здравоохранения и помощи инвалидам. Жалобы на нарушение этого Кодекса могут также подаваться в трибунал директором процессуального отдела или самим пострадавшим в определенных обстоятельствах.

В соответствии с Законом о независимом органе по рассмотрению жалоб на действия полиции, принятом в 1988 го-

80 Fenton R. T. Garrow and Fenton's law of personal property in New Zealand. 6th ed. Wellington: Butterworths, 1998; Widdup L., Mayne L. Personal Property Securities Act: a conceptual approach. Wellington: Lexis Nexis NZ, 2002.

81Children's Commissioner Act 2003. №121 (as at 29 November 2007). Public Act. URL: http://www. legislation. govt. nz/act/public/2003/0121/ latest/ DLM230429.html

76

2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции

ду82, был создан Независимый орган по рассмотрению жалоб на действия полиции как гражданский контрольный орган, занимающийся вопросами нарушений или неисполнения долга полицией. Он также расследует инциденты, во время которых была причинена смерть либо серьезные телесные повреждения

входе выполнения полицией своих обязанностей, и обвинения

всерьезных нарушениях, о которых сообщает Уполномоченный по вопросам полиции.

Таким образом, омбудсмен следит за законностью и обоснованностью арестов, соблюдением прав и законных интересов граждан, за отсутствием административного произвола и балансом интересов физических и юридических лиц и органов государственной власти.

Очевидно, что институт омбудсмена в правовой системе Новой Зеландии стал важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д., что, несомненно, имеет особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от

злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц83.

82Independent Police Conduct Authority Act. 1988. №2 (as at 01 February 2011), Public Act. URL: http://www. legislation. govt. nz/act/public/1988/0002/ latest/DLM126222.html

83См.: Хиль-Роблес А. Указ. соч. С. 41—43; Holm N.E. The ombudsman

— a gift from Scandinavia to the World // The Danish Ombudsman.

77

Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии

Необходимо также подчеркнуть, что омбудсмены внесли огромный вклад в изменение некоторых действующих институтов административной юстиции. Они вели переписку с госорганами и публиковали свои ежегодные отчеты, в которых описывались важные проблемы административного процесса

ифункционирования трибуналов.

Взаключение следует отметить, что реализация концепции института омбудсменов в Новой Зеландии свидетельствует о возможностях заимствования процедурных моделей других правовых систем.

Таким образом, в данном параграфе раскрыто содержание доктрины омбудсмена Новой Зеландии (Парламентского уполномоченного по расследованиям) как элемента подструктуры парламентских и независимых комиссий в институциональной структуре административной юстиции. Аргументировано, что способы реализации омбудсменом своих полномочий основаны на философии исключения принудительных мер для устранения административного произвола и проистекают из его компетенции расследования жалоб на административные действия и решения центральных и местных государственных учреждений, в том числе по запросам об официальной информации в соответствии с Законом об официальной информации 1982 года.

Copenhagen: DSOF, 1995. P. 14; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996. С. 42; Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2: Региональный омбудсмен / под ред. А. Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. C. 146— 169.

78

3.1. Административные процедуры в трибуналах Новой Зеландии

Глава 3 СПЕЦИФИКААДМИНИСТРАТИВНОГОПРОЦЕССА ВТРИБУНАЛАХНОВОЙЗЕЛАНДИИ

ИНАПРАВЛЕНИЯАДМИНИСТРАТИВНОЙРЕФОРМЫ

3.1.Административные процедуры

втрибуналах Новой Зеландии

Внастоящее время существует большое количество административных процедур, которые законодатель использует для регулирования деятельности новозеландских трибуналов. Это обусловлено в определенной степени возрастающим количеством специализированных актов парламента, направленных на решения конкретных задач определенных трибуналов, в то время как процесс консолидации и унификации администра- тивно-процессуальных норм критикуется большинством ученых англосаксонской системы права.

Известно, что сейчас в Новой Зеландии функционируют около 100 трибуналов, деятельность которых регламентируется таким же количеством правил (procedure rules), и предпосылок к их кодификации в единый акт, регулирующий административный процесс, нет. Эти многочисленные правила, имеющие схожую структуру и иерархию, постоянно измененяются и определяются в юридических изданиях как поправки (Amendments). Чаще всего они касаются сумм взносов по оплате юридических услуг, штрафов и тому подобного. К примеру, в 2009 году в Закон о процедуре трибунала по общим спорам было внесено пять поправок, не изменяющих исходный текст Акта, что свидетельствует о закреплении тенденции

79

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

возрастания количества поправок без внесения дополнений и корректив в первоначальный вариант текста.

Как правило, заседания административных трибуналов не носят истинно состязательного характера, поскольку в большинстве случаев апеллянты выступают в личном качестве без профессионального юридического представительства. В то же время административные трибуналы нельзя с полным основанием назвать следственными. Хотя у многих трибуналов есть полномочия привлекать доказательства по делу, они сами не начинают расследование, необходимое для решения вопросов, которые могут возникнуть по тому или иному делу. Объем решения, принимаемого трибуналом, в большинстве случаев задается самим апеллянтом, вне зависимости от того, с какой степенью профессионализма и формализма составлена его апелляция.

Для некоторых трибуналов обычная форма производства

— это устные слушания. Для других — отдавать свои дела на письменное рассмотрение без устных слушаний, предусматривая, однако, такую возможность, если апеллянт захочет ею воспользоваться. Лишь в некоторых трибуналах требуется приносить присягу при даче свидетельских показаний, в большинстве же эта процедура необязательна. Некоторые трибуналы правомочны присуждать судебные издержки в конце слушаний, особенно если есть мнение, что одна из сторон вела себя некорректно, но в большинстве случаев трибуналы не имеют таких полномочий. Для начала производства в трибунале обычно достаточно письменного заявления в виде заполненной формы или письменной жалобы.

Для сравнительно-правового анализа в рамках системного подхода предлагается рассмотреть подлинный шедевр административной юстиции Новой Зеландии: административные процедуры и правила трибунала по делам об эмиграции и защите эмигрантов (далее — трибунал) 2010 года.

Прежде всего обратимся к структуре данного акта. За предметом регулирования следует понятийный аппарат, что говорит о новых тенденциях в нормотворчестве Новой Зеландии, так как ранее он либо отсутствовал, либо находился в

80