Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография

3.2. Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

делу о племени маори против Генерального прокурора92 и некоторые дела в канадских судах по вопросам прав аборигенов. Они интересны, в частности, тем, что юридическое право на национальность представителя не может быть дано только с разрешения королевской или иной публичной власти и только потом уже гарантировано законодательством.

Важно отметить, что суд обязан благоприятствовать особым мнениям, касающимся прав племен, так как они рассматривают такие вопросы, как: выявление места прав аборигенов в правовой системе, их юридический генезис, историю, определение их настоящих целей и моральных основ (теперь уже закрепленных в законодательстве). Другими словами, административная неправда в прошлом Новой Зеландии и острая необходимость установления данных прав повлекли за собой множество актов относительно их правоприменения и толкования.

Судья Кирби представил интересную точку зрения на национальную идею, опубликованную в его особом мнении в феврале 2008 года. Он считает, что суд обязан обратить внимание и придать правовое значение следующему факту: национальная политика снова призывает, как написано в преамбуле к Закону о национальностях и народностях (1993, Cth), признавать правовые ошибки прежних времен, совершенные в отношении народов Новой Зеландии, в частности, тех, которые были закреплены в законах этой страны. Данный административный произвол включал обоснованное отрицание и нарушение законных прав, которые в ином случае были бы запрещены законом для любого человека, гражданина стран Содружества. Что касается аборигенов, эти права включали мирное использование ими земель, передающихся из поколения в поколение, охоту и рыбную ловлю, как делали это их предки много веков. И хотя национальная идея Британской империи основана странами Содружества вместе с оппозицией и другими политическими партиями, законодательные инициативы

92 Дело New Zealand Maori Council v A-G, [1987] 1 NZLR 641. URL: http://www.waitangi-tribunal.govt.nz/doclibrary/public/Appendix(99).pdf

101

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

парламента по имплементации в правовую систему основ национальной идеи были виртуальными и не имели обычных юридических последствий. Несмотря на то что основы национальной идеи не содержатся в действующих нормативных правовых актах Новой Зеландии, вопросы ее законодательного закрепления требуют должного рассмотрения и интерпретации, что обусловлено фундаментальностью национальной идеи в социальной структуре, в которой соответствующие нормативные акты должны быть правильно истолкованы и применены там, где это необходимо. Беспочвенные туманные обещания, лишенные каких бы то ни было последствий по их реализации, не соответствуют ни букве (закона), ни духу, ни смыслу национальной идеи.

По мнению экспертов, необходимость обозначить в законодательстве и сделать понятным его для простых людей основ юридических прав коренных жителей Новой Зеландии были уже заложены в законе перед созданием национальной идеи, которая по сути своей наводит на мысль о необходимости дальнейшего исследования данных проблем для последующей имплементации в действующее законодательство93.

Трибунал Вайтанги как раз основан для решения задач национальной идеи и становления правовых основ юридических прав исконных жителей Новой Зеландии. Проиллюстрируем вышеизложенное следующим примером. Согласно Меморандуму94 и его рекомендациям отменяется срочное возмещение ущерба, иск о котором подал председатель публичной корпорации «Блок Мангату» (далее — корпорация). За слушанием данного дела в трибунале Вайтанги, решением и отчетом95 по-

93Maori Law Review August 2008. P. 2. URL: http://www. bennion. co. nz/ mlr/index. html/2008/2008

94Wai 1489: The Alan Horonga and Proprietors of Mangatu Blocks Incorporated Claim // Memorandum-Directions of Judicial Officer.

Document Wai 1489 №2.5.4. Judge Coxbead. 2008. 28 August.

95The Turanga Tangata Turanga Wbenua report. URL: http:// www.

waitangi-tribunal. govt. nz/scripts/ reports/reports/814/A8695 BE5-AE35 —4E7F-ADA0-F428F4648E55.pdf

102

3.2. Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

следовал коллективный иск, и Туранга Мангату Вирибири было предложено в административном порядке подписать соглашение с представителем королевской власти 29 августа 2008 года. Корпорация подала иск, что ее акционеры продали свои земли Короне в 1961 году для покупки леса на основании заверения правительства, что на данных землях будут проведены ирригационные работы по их сохранению, тогда как в действительности использовалась эта собственность для проведения коммерческих операций. Трибунал Вайтанги поддержал иск, обосновывая это следующим образом: «Принимая во внимание факт обладания короной более 8500 акров земель Мангату, являющихся неотъемлемой частью государственного леса Мангату, Королевские власти намеренно скрыли от землевладельцев племени маори, что истинная цель покупки данных земель — их использование в коммерческих целях (вырубка леса, посадка зерновых культур и застройка плантаций). Вместо этого представители Короны убедили землевладельцев в том, что земли будут засажены для поддержания флоры и фауны леса. Этот обман, мошенничество со стороны королевских властей привело к давлению на оппозицию землевладельцев с последующей целью продать данные земли. В ходе независимого расследования были выявлены серьезные нарушения в процессе ведения переговоров по сделке и отмечено игнорирование представителями Короны принятых ею обязательств. Этому делу придавалось большое значение и рассматривалось оно в сжатые сроки, так как основой для него были взаимно обусловленные права и обязанности сторон, одна из которых была публичной (королевская власть), и предметом спора служили земли, которые нельзя было продавать.

Но позднее рассмотрение было отложено и трибунал постановил, что соглашение, имеющееся в деле и являющееся спорным, хотя и представляет собой важный и значительный документ, но согласно заявлениям Совета племени Турангу Ману Виривири и королевской власти данное соглашение не является юридическим документом и не устанавливает обязательств, но создает основу для последующих переговоров по

103

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

сделке. В ходе предварительного судебного разбирательства было выявлено, что между совершением сделки и подписанием соглашения должно пройти не менее 12 месяцев переговоров и взаимного обмена документами для уточнения деталей сделки. После подписания соглашения стороны продолжали вести переговоры, чтобы окончательно утвердить и узаконить сделку.

Заявитель признал, что условия, предложенные Короной, стали незыблемыми и изменению не подлежали. Окончательное урегулирование данных отношений было отложено на длительный срок и потребовалось бы еще много времени для уточнения деталей и позиций сторон. Для заключения этой сделки необходимо было предпринять несколько последовательных действий. Туранга Мана Виривири и представители Короны достигли значительного прогресса в переговорах, хотя многое еще предстояло сделать. Сделку невозможно было приостановить из-за срочного слушания в трибунале. Далее события развивались следующим образом. Окончательное урегулирование разногласий и заключение сделки дали бы возможность заявителю влиять на процесс рассмотрения дела. Это могло произойти через представительство в выбранном комитете, который был бы обязан представить новые доказательства, презумпции и прессупозиции, когда он сформировался, подготовить соответствующий законопроект по урегулированию разногласия и/или убедить Комитет рекомендовать парламенту, чтобы он заявил в трибунале Вайтанги о действии в данном случае секции 8 Акта по Договору Вайтанги

1975 года.

Следует согласиться с мнением о том, что даже если корпорация как юридическое лицо не имела альтернативных возможностей по данному заявлению, чтобы дело было рассмотрено вновь, у ее акционеров были полномочия сделать это самим. Держатели акций имели право участвовать в голосовании по урегулированию спора и также в заключительных приготовлениях по данному делу и руководить процессом. Мы также придерживаемся мнения, что даже если заявитель укажет, что получил значительный и невосполнимый ущерб, су-

104

3.2. Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

ществуют другие процедуры по восстановлению прав и возмещению убытков заявителю. И этого было достаточно для поддержаниярешенияо признании заявления недействительным.

Хотелось бы упомянуть также дело, которое ведет земельный трибунал маори96. В нем рассматриваются несколько проблем: злоупотребление полномочиями и растрата земельных фондов маори бывшим доверенным лицом и вступление в силу обязательств траста, направленных против действующих доверенных лиц, касающихся их полномочий действовать от имени доверителя.

Истцы в своем заявлении утверждали, что бывшее доверенное лицо изъял из фонда траста 179603 доллара, чтобы приобрести в собственность два здания в районе Гамильтон/ Вайкато, действуя от лица общества с ограниченной ответственностью «Реинко».

Заявители просили трибунал наложить арест и приостановить операции на всех счетах фонда «Нгати Ту 22Д Траст», также аннулировать и признать недействительными сделки и распоряжения, совершенные бывшими и действующими доверенными лицами до предоставления бухгалтерского отчета суду, в котором должны быть расшифрованы все данные относительно банковских операций доверенных лиц, действующих от имени землевладельцев.

Как мы видим, процесс в земельном трибунале довольно сложен и имеет несколько ступеней, что значительно увеличивает сроки вынесения решения, что является еще одним аргументом в необходимости проведения реформы трибуналов в Новой Зеландии.

В отчетах должны быть зафиксированы факты, подтверждающие все перечисления, сделанные на счета представителей государственной власти, и платежи, поступившие со всех счетов с указанием дат, подписями и основанием перевода денежных средств; также они должны были содержать

96 Ngati Tu 22D Trust // Aotea District, Judgment. 2008. 16 July. Judge LR Harvey, A20080008224.

105

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

все обязательства по договорам, вступившим в силу с 1 апреля 2000 года, и подтверждение полномочий по всем трансакциям с июля 2008 года.

Суд в рассмотрении данного дела сослался на подпункт 17 (1) (6) и 237 TWMA 1993, который гласит: любому лицу запрещается распоряжаться любой собственностью, которая является предметом рассмотрения спора, до тех пор, пока слушания по данному делу не пройдут в земельном трибунале или с участием главного судьи согласно пункту 237, земельный суд маори получил полномочия по рассмотрению споров с участием трастов и доверенных лиц от Верховного суда. Рассматривая вопрос о приостановлении действий по счетам суд, сослался на прецедент, описанный в решении по делу 8 «Генеральный прокурор против земельного суда маори» (1989)97, где в пункте 689 Апелляционный суд постановил, что оба пункта 19 и 20, которые относятся к предоставлению и восстановлению прав собственности на землю, действительны только для землевладельцев маори. Также суд постановил: «Полномочия суда по приостановке данных активов и счетов … бывшего доверенного лица и текущие определенные просьбы и заявления заявителя подлежат ограничению до тех пор, пока не будут выслушаны необходимые и достаточные аргументы по юрисдикции этого суда над этими активами бывшего доверенного лица. Также будет справедливо, что эти заявители и текущие доверенные лица будут действовать в сотрудничестве и без отлагательств защищать интересы бенифициарных собственников по всем текущим юрисдикциям». Суд постановил, что текущие доверенные лица согласно п. 237, 238 TTWМА 1993 года будут получать полную детализацию всех займов, одалживаний и овердрафтов, которые могут повлиять на земли траста, и далее посовещаться с судьей. Суд также наложил арест на счета траста «Нгати Ту 22 D».

Итак, различные публичные решения показали, что Договор Вайтанги до сих пор имеет национально-применимый

97New Zealand Maori Coucil v Attorney-General [1987] 1 NZLR 689. URL: http://www. recreationaccess. org. nz/files/round_0005.pdf

106

3.2. Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

контекст. Таким образом, можно сформулировать вывод о необходимости реформирования и унификации процесса рассмотрения дел в трибунале Вайтанги, а также о закреплении принципа национальной идеи в действующем законодательстве Новой Зеландии.

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

Внастоящее время Новая Зеландия, как и другие страны, находится в поиске оптимальной модели организации административной системы, которая адекватно бы отвечала на вызовы современности. Очевидно, что «административное реформирование … признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой в целях

модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления»98, а реформы в Новой Зеландии характеризуются как радикальные, принимаемые и реализуемыеполитическойэлитойигосударственными службами.

Предпосылки реформирования административной юстиции в данном контексте определяются как основания реформирования, выраженные в издании актов, учреждающих специализированные органы по подготовке проекта реформ, а также предпринятые попытки дляунификации норм административнойюстиции дляпоследующего реформирования системы.

ВНовой Зеландии в соответствии с Актом о юридических лицах Короны 2004 года была учреждена независимая организация — Законодательная комиссия, основанная правительством для пересмотра определенных сфер законодательства, которые необходимо изменить, улучшить или реформировать. Она уполномочена давать рекомендации парламенту, которые

98 Административное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / под ред. В. Я. Кикотя, Г. А. Василевича, Н. В. Румянцева. М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, 2012. С. 28.

107

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

официально публикуются в форме специальных отчетов. Законодательная комиссия следит за качеством права Новой Зеландии и соответствием действующим и будущим запросам меняющегося общества. Комиссия регулярно изучает действующие нормы права и пересматривает законы в определенных сферах. Она также консультирует департаменты правительства и юридические лица Короны по вопросам применения права и регулярно созывается для юридической помощи избранным комитетам Парламента.

В ноябре 2006 года Законодательной комиссией Новой Зеландии и Министерством юстиции была начата совместная программа по реформированию системы трибуналов. Целью данного проекта была выработка рекомендаций по улучшению существующей структуры трибуналов и методов учреждения трибуналов в будущем. Сменившееся в 2009 году правительство заморозило проект, но тем не менее сделано было многое.

Роль трибуналов в правовой системе и их значение долгое время недооценивалось, а попытки определить их место в этой системе были лишь повторением ошибок, совершенных в большинстве стран системы общего права.

Очевидно, что трибуналы не должны рассматриваться только в качестве юридических лиц с дискреционными полномочиями лишь во исполнение реформ и воли законодателя, их надлежит считать неотъемлемой частью всей правовой системы с неразрывными связями с ее элементами, выполняющими схожие функции.

Другой вывод, который напрашивается в связи с вышеизложенным, это необходимость сосредоточения реформ на специальных целях индивидуальных трибуналов или групп трибуналов, учитывая их место в институциональной системе юстиции в Новой Зеландии.

Возможно, что текущие предложения новозеландских юристов по реформированию системы трибуналов далеки от совершенства, но они направлены на создание минимального уровня связанности в действующей структуре.

Термин «система» ошибочен в данном случае и используется в основном как презумпция в научном анализе, апелли-

108

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

рующем к специализированной системе правосудия в Новой Зеландии. В действительности развитие трибуналов было каким угодно, но только не системным, и любые попытки собрать их в единую систему могут быть определены как «постфактум». Определение трибуналов в единую систему, способную к реформированию, требует не функционального, а формального подхода и более расширенного толкования. Данное определение является открытым для интерпретаций и обсуждения. Следовательно, наиболее очевидным выводом из вышеизложенного является то, что использование формального подхода для поиска различий между трибуналами приведет к драматическим последствиям и еще большей путанице.

Например, некоторые трибуналы более ассоциируются с судами (трибунал по спорам, возникающим в связи с продажей транспортных средств), в то время как некоторые суды (экологический суд) по существу более близки к трибуналам. Принимая во внимание трудности в определении трибуналов, возникает достаточно сложный вопрос, стоит ли выделить механизм разрешения споров в отдельный правовой институт, способный к реформированию, изолированно от остальной системы.

Если рассмотреть более тщательно те институты, классифицированные Законодательной комиссией Новой Зеландии в качестве трибуналов с их огромным разнообразием процедур, функций и полномочий, то довольно сложно становится найти какую-либо определенную последовательность в целом. Единственное, что их обобщает, это внесудебный механизм разрешения споров. Данное заключение вызывает вопрос, рассматриваем ли мы в действительности единую «систему» трибуналов или множество подсистем административной юстиции. Этот вопрос не обсуждался в научных кругах, тем не менее он имеет огромное значение для будущего развития специализированного правосудия в Новой Зеландии. Реформы Законодательной комиссии основаны на предпосылках о подчеркнутом в трудах некоторых современных ученых единстве правовой системы Новой Зеландии. Если будет доказана его ошибоч-

109

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

ность, то предложенная программа реформирования потеряет всякий смысл.

Не подлежит никакому разумному сомнению, что текущая система административных трибуналов в Новой Зеландии остро нуждается в реформировании. Как было указано выше, термин «система» придуман в данном случае как удобный способ, направленный на определение группы, образованной ad hoc специализированных трибуналов и квазисудебных органов, которые были учреждены вне формальной судебной структуры за последние 100 лет. Многие из этих органов имеют немного общего, то что Законодательная комиссия Новой Зеландии распознала как коллизию полномочий по перенаправлению споров в вышестоящие органы.

Проблемы, которые образовались в результате создания и распространения этих специализированных внесудебных юридических лиц, а они по сути такими являются, так как имеют все признаки юридического лица по праву Новой Зеландии (организационную структуру, органы управления, обособленное имущество и полномочия по извлечению прибыли в для своей деятельности), не остались незамеченными, но, несмотря на поступление регулярных отчетов и предложений за последние 50 лет, «структура» трибуналов в Новой Зеландии остается неуправляемой частью в ее правовой системе. Не изменили ситуацию ни единственный Апелляционный трибунал, учрежденный в Австралии на федеральном уровне, ни минимальные требования, предусмотренные рамочными нормами Акта о трибуналах и расследованиях в Соединенном Королевстве. Напротив, возникло противоречие: в стране, привыкшей к упорядоченной системе норм, трибуналы оказались в большей степени нереформированными.

И у этого есть относительно простые основания. Решая, кому будут принадлежать земли, и распределяя богатства Короны в правовых конфликтах с коренным населением, о самом населении забыли. Политические деятели не были заинтересованы в реформах и старались удержаться у власти, а ученыхправоведов занимали споры о теории и сущности апелляционного суда. Именно из-за этих причин единственными значи-

110