Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография
.pdf
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
Среди органов, регулирующих административную юстицию в США, особую значимость имеет Комиссия по ценным бумагам и биржам29. Данный государственный орган имеет полномочия по реформированию всей системы административных трибуналов и изданию рекомендаций для законодательных органов по соответствующим вопросам. По сравнению с Новой Зеландией, где различные комиссии занимаются в основном доктринами и теориями административной юстиции, законодательная комиссия США играет ведущую роль в системе органов административной юстиции страны.
Выявление содержания понятия административной юстиции в Новой Зеландии и исследование его сущности привели к выводу о несомненном влиянии на процесс ее формирования конфликта интересов. Результаты изучения достаточного множества мнений и позиций ученых по вопросу «удовлетворительного» определения административной юстиции позволили конкретизировать, что данная категория достаточно тесно взаимосвязана с категорией юрисдикции — полномочиями по применению административно-правового законодательства. Необходимо трактовать это понятие с точки зрения принятия управляющих решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, которые должны быть защищены надлежащим образом.
Следует подчеркнуть, что система административной юстиции Новой Зеландии длительное время базировалась на ключевых оценочных понятиях, к примеру на понятии «честность» в осуществлении административных процедур, «рациональность» — в принятии решений, совершенствование процесса толкования и применения закона и других подобных выражениях. Отметим также, что в оценочных понятиях значительный вес имеет субъективное начало, которое заключается в усмотрении правоприменяющего субъекта «включать в
29 См.: Капустин С.А. Административно-правовое регулирование рынка ценных бумаг США: полномочия и процедуры комиссии по ценным бумагам и биржам: дис. … канд. юр. наук. М., 2009. С. 140.
21
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
это понятие лишь тот смысл, который соответствует его личным представлениям о свойствах, присущих предметам»30. Таким образом, в силу формально-неопределенного характера оценочных понятий, можно говорить о достаточной свободе выбора при определении их содержания. Тем не менее именно оценочные понятия в процессе их применения, конкретизации позволяют осуществлять индивидуальную регламентацию общественных отношений. Подобный взгляд на проблему характерен для многих ученых, ищущих критерии, по которым закон будет описывать публичную администрацию.
В данной связи представляется значимым то, что Новая Зеландия, как и многие другие страны англосаксонской системы права, придерживалась подобной трактовки административной юстиции, базирующейся на ключевых ценностях юстиции, установленных доктринально. Однако следует заметить, что такая трактовка дополнительно усложняет концептуализацию административной юстиции, в значительной мере из-за того, что доктринальные ценности не всегда согласуются друг с другом и часто носят случайный, а не универсальный характер.
О роли административной юстиции в предотвращении административной неправды говорилось в публикациях многих новозеландских ученых, более осторожные из которых в своих заключениях предупреждали, что нужно доверять решениям публичной власти для общего блага, что законом можно установить и закрепить идеи честности и порядочности в управлении людьми; также следует отметить, что если в деле замешаны основные принципы свободы и равенства, административная юстиция должна быть применена31.
30Агамиров Н.И. Оценочные понятия в законодательстве // Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1989.
Вып. 43. С. 17.
31См.: Шмелев И.В. Об административной юстиции в странах англосаксонской системы // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Ч. 3. Тамбов: Грамота, 2011. С. 125—129.
22
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
Вышеуказанные труды по исследуемой проблеме обусловили возникновение в странах англосаксонской системы серьезного академического интереса к определению понятия «административная юстиция». Надо заметить, что даже в ЮАР в Конституции 1996 года закреплено право на «справедливое административное действие»32.
Системы административной юстиции Великобритании и США, как справедливо подчеркнула Н. Ю. Хаманева33, функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти, что подразумевает взаимодействие с администрацией, не исключающее наделение их судебными полномочиями, равно как и жесткий контроль со стороны общих судов.
В системе административной юстиции Новой Зеландии имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем, существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Тем не менее необходимо отметить, что принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым атрибутом современного публичного права является контроль суда за административными решениями при помощи публично-право- вых способов защиты. Следует также подчеркнуть, что административное право в странах британского содружества, и в частности в Новой Зеландии, в течение последних лет претерпело заметные изменения и в настоящее время приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве: «Основания оспаривания решений органов государственной власти, признаваемые европейским правом, были взяты из германской и французской правовой модели»34.
32Constitution of the Republic of South Africa. Title to clause 33. URL:www.info.gov.za/documents/constitution/1996/index.html
33См.: Хаманева Н. Ю. Административная юстиция США // Государ-
ство и право. 1993. №3. С. 141—145.
34 Мельничук Г. В. Стандарты оценки дискреционных актов в Великобритании // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом. С. 377.
23
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права (т.е. права, сформировавшегося в Европейском союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам.
В этой связи можно заметить, что не только законодатель имеет возможность использовать сравнительное право для совершенствования национального права. Такая же возможность открыта правовой доктрине и судебной практике. Закон имеет национальный характер. Само же право, однако, не тождественно закону. Правовая наука по самой своей природе носит транснациональный характер. То, что издано, написано и применимо в другой стране … может повлиять на способы толкования права в нашей стране, а иногда и привести к обновлению применения законов без вмешательства законодателя35.
Более того, согласно концепции глобального административного права, выдвинутой А.Б. Зеленцовым, необходимо исходить из ориентации данного права «не на территориальную направленность, а на регулирование процедур управления социаль- но-экономическими процессами», что приведет к расширению «легитимизирующей функции административнойпроцедуры»36.
К недостаткам, присущим организации и деятельности органов административной юстиции в странах англосаксонской системы, в частности, и в Новой Зеландии, следует отнести недостаточно четкое определение компетенции органов административной юстиции, в ряде случаев ее необоснованное сужение, а также двойственная подведомственность отдельных категорий дел, что в значительной степени умаляет авторитет судебной власти и подконтрольность административных трибуналов судам общей юрисдикции37.
35Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы совре-
менности. Ч. 1. М., 1999. С. 5.
36 Зеленцов А. Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования. С. 25.
37См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 128—129.
24
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
На сегодняшний день в Новой Зеландии функционируют информационные системы и электронные библиотеки по административной юстиции, содержащие как законодательные источники, так и научные статьи, и комментарии к законам. В них можно найти достаточно интересные отчеты, в которых описаны решения проблем современной административной юстиции, даны рекомендации правоприменительного характера; статьи об уникальных вопросах, возникающих из независимости трибуналов, и подходах к их решению. Можно отметить, что ученые Новой Зеландии активно взаимодействовали с представителями публичной власти, которая чутко реагировала на новые веяния в административном праве, принимая нормативные акты, совершенствующие правоприменительный процесс. В целом следует заключить, что процесс реформирования системы административной юстиции стал унифицированным для стран англосаксонской системы права.
Административная юстиция в Новой Зеландии в основном ориентирована на способ внесудебного разрешения споров, в том числе граждан с должностными лицами и органами государственной власти по специальной административной процедуре, установленной для каждого специализированного юрисдикционного органа соответствующим актом.
Подводя итог анализу сущности понятия «административная юстиция», представляется возможным предложить определение административной юстиции в Новой Зеландии как института административного права, регулирующего публичные отношения в сфере разрешения административно-право- вых конфликтов между гражданином и государством при участии специализированных юрисдикционных органов — трибуналов, комиссий, комитетов, палат, департаментов, имеющих полномочия по разрешению административных споров посредством издания приказов, рекомендаций и решений, учреждаемых в соответствии с актами Парламента Новой Зеландии и действующих на основании процессуальных актов (законов и регламентов), каждый из которых регулирует деятельность отдельно взятого органа и представляет собой уникальный свод правил и предписаний.
25
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Использование данного определения представляется оптимальным, в силу многочисленности внесудебных органов, компетентных разрешать административный спор в Новой Зеландии, и отражает современную тенденцию правового регулирования возникающих по принципу ad hoc трибуналов и установлению соответствующих административных процедур по тому же принципу.
Несмотря на унификационные тенденции в стратегии развития системы административной юстиции в Новой Зеландии, следует отметить определенное влияние национальной специфики страны на процессы ее реформирования, что, в рамках настоящего исследования, обусловило необходимость обращения к принципам государственного устройства, особенностям правовойи судебнойсистем НовойЗеландии вих эволюции.
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
в Новой Зеландии
Вопросы развития юстиции Новой Зеландии неразрывно связаны с эволюцией принципов ее государственного устройства, динамикой политического и историко-правового становления. Необходимо заметить, что отдельные экономические, политические, исторические аспекты развития Новой Зеландии рассматривались в немногочисленных работах российских специалистов К. В. Малаховского, С. П. Миронова, Б. Б. Рубцова38 и других. В данном параграфе предпринята попытка выявить специфику государственного устройства и предложить периодизацию судебной и правовой систем Новой Зеландии.
38См.: Малаховский К.В. Британия южных морей. М., 1973; Миронов С. П. Британские колонизаторы и туземцы Новой Зеландии 1769—1840 гг.: межцивилизационные отношения в контексте колониальной политики: дис. ... канд. ист. наук. Саратов, 2006; Рубцов Б.Б. Новая Зеландия М., 1987.
26
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
Прежде всего, следует обратить внимание на то, что Новая Зеландия является унитарным государством, основанным на принципах конституционной монархии и парламентской демократии. В 1854 году стране было предоставлено внутреннее самоуправление, в 1907 году — статус доминиона, а по Вестминстерскому статуту 1947 года, принятому английским парламентом, Новая Зеландия получила право на полную самостоятельность во внутренних и внешних делах.
Главой государства исторически является британский монарх. Ныне правящая Ее Величество Королева Великобрита-
нии Елизавета II (Queen Elisabeth II, Elizabeth Alexandra Mary Windsor) носит титул Королевы Новой Зеландии и является официальным главой государства. Интересы монарха на территории страны представляет генерал-губернатор, который наделен высшей исполнительной властью, срок его полномочий — пять лет, причем с 1960-х годов этот пост занимают граждане Новой Зеландии39. В то же время Королева не имеет реальной власти в стране и функции генерал-губернатора ограничены наблюдательными и представительскими. Тем не менее последний имеет формальное право снять с поста пре- мьер-министра и распустить парламент. Формально генералгубернатор осуществляет свои полномочия с помощью Исполнительного совета, которому фактически принадлежат почти все функции, возложенные на генерал-губернатора. Сконцентрировав в своих руках наиболее важные полномочия по государственному управлению, этот орган, в который кроме генерал-губернатора входят премьер-министр и министры, определяет всю внутреннюю и внешнюю политику страны40.
39См.: Мишин А. А. Государственный строй Новой Зеландии. М.:
БЕК, 1960. С. 32.
40См.: Шмелев И. В. Административно-правовая система Новой Зеландии // Правовая модернизация как фактор развития общества и государства: материалы IV Всероссийской научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной памяти профессора А.С. Горелика, 8—9 апреля 2010 г. Красноярск, 2010.
С. 113—115.
27
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Очевидно, что «свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции. Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнения закона»41, что справедливо какдля России, так и НовойЗеландии.
Основной конституционный публичный закон Новой Зеландии 1986 года (в редакции 3 сентября 2007 года) исполняет роль конституции и закрепляет принципы устройства, разделения властей, полномочия и способы избрания, а также о действии законов Соединенного королевства на территории Новой Зеландии и все существенные поправки, внесенные в конституционноезаконодательство за предшествующийпериод.
Политическая власть в Новой Зеландии принадлежит однопалатному парламенту, демократически избираемому сроком на три года, который возглавляет премьер-министр. Помимо законодательных правомочий парламент обладает исключительным правомочием принятия бюджета и введения налогов; он также контролирует деятельность правительства. Местное самоуправление в Новой Зеландии восприняло основные черты британской системы за счет вековой колониальной зависимости от Великобритании, однако система управления в стране изначально была более централизована, чем в метрополии; такое положение сохранилось и после приобретения независимости.
В настоящее время в Новой Зеландии действует закон о местном управлении (Local Government Act) 1974 года42, кото-
рый устанавливает систему местного управления, органы и их полномочия. Этот закон многократно изменялся и дополнялся. В 1989 году была проведена коренная реорганизация органов местного самоуправления, в результате которой было умень-
41См.: Попов Л.Л., Мигачев В.В., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть. М., 2011. С. 18—25.
42Local Government Act. 1974. №66 (as at 01 November 2010). Public Act. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1974/0066/28.0/DLM415532. html
28
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
шено количество административно-территориальных единиц, а функции местного самоуправления возложены на советы городских и сельских округов и региональные советы, члены которых избираются раз в три года. Действующие в Новой Зеландии избирательное право и избирательная система уходят своими корнями в 1852 год, когда английский парламент принял Конституционный акт, положивший начало самоуправлению Новой Зеландии43.
Исследования в области права в Новой Зеландии проводятся главным образом на юридических факультетах университетов в Веллингтоне, Окленде, Крайстчерче и Данедине44. Новая Зеландия входит в семью английского общего права. Ее современная правовая система в основных чертах начала складываться с 1840 года, когда страна стала английской колонией. На ее территорию было распространено действие как статутов — законов, принятых британским парламентом, так и общего права — совокупности норм, выработанных в решениях судов первоначально в Англии, а затем и в ее заморских владениях. Хотя с 1947 года Новая Зеландия стала полностью самостоятельным государством, в ней сохраняют действие британские законы, принятые в 1840—1947 годах, если при их издании было оговорено, что они распространяются на Новую Зеландию. Вместе с тем система общего права по-прежнему остается важным и самостоятельным источником права. Так, например, значительное влияние английского права сказывается на законодательстве по вопросам торговли и транспорта (Закон о купле-продаже товаров 1908 года с последующими изменениями45).
Новозеландское прецедентное право корнями глубоко уходит в английское и австралийское право и зачастую реше-
43См.: Сибирко Л. Г. Избирательное право и избирательная система Новой Зеландии // Правоведение. 1983. №1. C. 86—90.
44См.: Greville M., Davidson S., Scragg R. Legal research and writing in New Zealand. Wellington: Butterworths, 2000.
45Sale of Goods Act 1908 №168. URL: http://www. legislation. govt. nz/act/ public/1908/0168/latest/DLM173958.html
29
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
ния, принимаемые административными трибуналами в Новой Зеландии, базируются на аналогичных делах и решениях в вышеуказанных странах. Данный вывод обосновывается влиянием ранних актов парламента Британской империи на становления основных правовых институтов в Новой Зеландии и учреждения первых процедур разрешения административных споров в этой стране.
Новозеландское законодательство по различным отраслям права признается достаточно упорядоченным и хорошо систематизированным. Несмотря на отсутствие (как правило) кодексов, в Новой Зеландии имеются консолидированные акты по важнейшим правовым институтам, отличающиеся нередко весьма своеобразной трактовкой; в частности, в сфере земельных отношений в Новой Зеландии с 1870 года действует упрощенная система оформления прав собственников земельных участков и передачи земли в аренду.
Анализируя правовую систему Новой Зеландии, особое внимание следует обратить на достаточное своеобразие новозеландских законов в сфере семейного права. Еще с 1883 года в них было зафиксировано право замужних женщин на обладание собственным имуществом (сейчас эти вопросы регулирует Закон о семейной собственности 1976 года46). С 1867 года разрешено оформление развода в судебном порядке, причем количество оснований для развода последовательно расширяется (в 1960-х годов им стало, в частности, 4-летнее раздельное проживание супругов). Новозеландские законы допускают установление отцовства в судебном порядке и приравнивают детей, рожденных вне брака, к законным (Закон о статусе детей 1969 года47). В силу решения Верховного суда, вынесенного в 1900 году, суд вправе вопреки воле наследодателя обеспечить
46Property (Relationships) Act. 1976. №166 (as at 18 May 2009), Public Act. URL: http://www. legislation. govt. nz/act/public/1976/0166/latest/ DLM440945.html
47Status of Children Act 1969. №18 (as at 24 January 2009), Public Act. URL: http://www. legislation. govt. nz/act/public/1969/0018/latest/ DLM 390654.html
30