Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография
.pdf
2.2. Трибунал Вайтанги в административно-правовой системе Новой Зеландии
Трибунал Вайтанги является постоянно действующей комиссией, проводящей расследования и дающей рекомендации по заявлениям народа племени маори, касающимся действий или бездействий Короны, которыми она нарушает обещания, закрепленные в Договоре Вайтанги. Деятельность трибунала регулируется также Актом о следственных комиссиях 1908 года и Актом о государственных корпорациях 1988 года.
Трибунал состоит из постоянно действующих 20 членов, которые назначаются на три года генерал-губернатором по рекомендации министра по делам маори, в соответствии с опытом и знанием тех дел, которые им предстоит расследовать. Все члены трибунала должны иметь семилетний юридический стаж работы в качестве барристера или солиситора в Верховном суде.
Председатель трибунала является действующим, либо экссудьей Верховного суда, либо главным судьей Земельного суда маори; заместитель председателя — судья Земельного суда маори. Важно отметить, что приблизительно половину состава трибунала Вайтанги составляют представители племени маори.
Трибунал Вайтанги должен рассматривать допущенные уже в наше время нарушения принципов договора; с начала 80-х годов трибунал стал влиятельным элементом системы административной юстиции Новой Зеландии. В 1985 году его права были расширены, и он получил право рассматривать любые претензии, связанные с нарушением договора, с 1840 года до наших времен и выступать с рекомендациями. Трибунал часто заседает в домах общественных собраний в поселениях маори; заседание проходит в соответствии с принятыми у маори обычаями.
За последние несколько лет трибунал Вайтанги на предварительных стадиях слушаний издал приказы, относящиеся к таким предметам споров, как права маори на долю в двухсотмильной экономической зоне, преобразование лесного хозяйства, требования клана Тайнуи на залежи угля. В этих приказах суд предварительно очертил характер и границы обязательств государства с тем, чтобы стимулировать прямые пере-
61
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
говоры и определить некоторые их параметры68. В результате переговоров и принятия законодательства маори теперь принадлежит значительная доля в коммерческом рыболовстве (хотя распределение этой доли среди самих маори было драматичным и далеко не бесспорным); претенденты из числа маори могут получить контроль над отдельными лесными угодьями и, возможно, — доступ к значительным средствам из Государственного фонда аренды лесов (Crown Forests Rental Trust), а клан Тайнуи добился от государства извинений за незаконное изъятие земель Вайкато в 60-е годы XIX века и примерно 170 млн новозеландских долларов, частично в виде земельных участков.
Трибунал Вайтанги подготовил доклады по поводу наиболее значительных претензий, возникших в прошлом, таких, как дело Нгаи Таху на Южном острове, в материалах которого имелись ссылки и свидетельства принципиального характера о допущенных в прошлом нарушениях прав маори. Этот доклад послужил основой для переговоров, и в 1998 году было подписано соглашение между кланом Нгаи Таху и государством.
Трибуналу оказывает помощь и поддержку министерство юстиции Новой Зеландии, а именно специально созданное подразделение по трибуналу Вайтанги, которое имеет право консультировать по административным вопросам и вопросам, связанным с расследованием. Офис председателя трибунала Вайтанги и его заместителя расположен в центральном районе Веллингтона, отдельно от офиса административного подразделения Министерства юстиции по трибуналу Вайтанги, что подчеркивает независимость и объективность судей трибунала.
68 Дела Te Runanga o Muriwhenua v A-G) [1990] 2 NZLR 641 (рыболовство). URL: http://www.hrights.ru/text/inter/b8/Chapter7.htm; Te Runanga o Wharekauri Rekohu v A-G, [1993] 2 NZLR 301 (рыболовство); New Zealand Maori Council v A-G, [1989] 2 NZLR 142 (лесное хозяйство). URL: http://www2.justice.govt.nz/lac/pubs/2001/legislative_guide _ 2000/chapter_5.html; Tainui Maori Trust Board v A-G, [1989] 2 NZLR 513 (иск Тайнуи): http://www. chapmantripp. com/ publications/Pages/.
62
2.2. Трибунал Вайтанги в административно-правовой системе Новой Зеландии
Роль и назначение трибунала прописаны в секции 5 Договора Вайтанги, подразумевают проведение расследований, формулировку рекомендаций по заявлениям, надлежащим образом поданным в трибунал, изучение и предоставление отчетов по вопросам действующего законодательства, адресованным министром Короны или палатой представителей Парламента, а также подготовка рекомендаций или вынесение определений относительно конкретных земель Короны, железнодорожных земель, земель, находящихся в собственности государственных корпораций, и земель, переданных высшимучебным заведениям.
В настоящем параграфе выявлены отличия данного трибунала от других квазисудебных и судебных органов.
Во-первых, трибунал уполномочен только давать рекомендации. Однако в определенных исчерпывающих случаях акты трибунала носят обязательный характер.
Во-вторых, процесс в трибунале носит следственный характер, так как трибунал вправе сам запрашивать необходимые документы, опрашивать и вызывать свидетелей, собирать доказательства по делу. Он проводит собственное независимое расследование, чтобы установить фактическую истину по делу, иные же юрисдикционные органы связаны требованиями и аргументами сторон.
В-третьих, процесс в трибунале обладает свойством трансформации: трибунал и его судья вправе достаточно гибко следовать процессуальным нормам, касающимся сбора доказательств, и данный орган может модифицировать по своему усмотрению процессуальные правила.
В-четвертых, у трибунала нет конечной инстанции, которая бы рассматривала вопросы права и разрешала бы спор соответствующим образом. Однако в компетенцию трибунала входит толкование Договора Вайтанги, его применение, являющееся одинаково обязательным как для английского варианта текста, так и для текста на других языках.
И наконец, полномочия по выдаче приказов, вынесению протокольных определений и вызову свидетелей также ограничены, и трибунал не может отнести расходы по производству на сторону в процессе.
63
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
На основе вышеизложенного автор сформулировал определение трибунала Вайтанги: следственный орган, имеющий ограниченные полномочия по представлению рекомендаций и консультаций, созданный для поддержания баланса законных интересов Короны и коренного населения на основании Договора Вайтанги, который служит защите прав соответствующих физических лиц и организаций от административного произвола.
2.3.Доктрина института омбудсмена
всистеме административной юстиции в Новой Зеландии
Актуальность сравнительно-правового исследования института омбудсмена как подсистемы в структуре административной юстиции Новой Зеландии в рамках настоящей работы обусловлена необходимостью изучения института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в ее отдельных регионах, а также важностью определения данной системы в государственно-правовой структуре российского общества.
Следует считать дискуссионным мнение некоторых современных юристов о том, что институт омбудсмена не может быть включен в структуру административной юстиции. Полагаем, что он может рассматриваться как орган, разрешающий административно-правовой конфликт посредством рассмотрения и удовлетворения заявлений граждан, чьи права и законные интересы были нарушены органом публичной власти. Юристы англосаксонской правовой системы также придерживаются данной позиции69. Более того, этот институт, безусловно, важен в рамках настоящего исследования, так как позволяет достаточно широко взглянуть на проблему посредничества в спорах с государственной властью и способы защиты граждан от административного произвола.
69 Rai K. Administrative Law. 2006. P. 478; Massey I.P. Administrative Law. 2008. P. 239. URL: http://www. sknvibes. com/news/ newsdetails. cfm/7387
64
2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение понятия «омбудсмен»: «Служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»70.
Альваро Хиль-Роблес так сформулировала основной смысл деятельности омбудсмена: он «заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как «человек администрируемый». Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации» 71.
Потребность в институте омбудсмена возникла, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола. Этот новый контрольный механизм обладал существенными особенностями, своей специфической философией, что отличало его от традиционных форм контроля и сделало идею омбудсмена столь привлекательной.
В мировой практике известны три модели института омбудсмена (исполнительная, независимая и парламентская), которые различаются положением омбудсмена в государст- венно-правовой системе, порядком назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д.: 1) Исполнитель-
70Бойцова В. В. Службы защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: БЕК, 1996. С. 4.
71Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (ин-
ститут омбудсмана). М.: Ad Marginem, 1997. С. 75
65
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
ный омбудсмен, который является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (медиатор) и назначается Советом министров; аналогичный институт действует в некоторых штатах США. 2) Независимый омбудсмен представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (проведор юстиции), Намибии и Нидерландах. 3) Парламентский омбудсмен находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основная задача классического парламентского омбудсмена — контроль за деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется какнаисполнительную, так изаконодательную власть).
В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т. е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан происходят при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти.
А. Хиль-Роблес подчеркивает: «Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Не-
66
2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции
знание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически — пусть и впадая порой в отчаяние — терпит абсолютно недопустимые административные нарушения»72.
Деятельность омбудсмена персонифицирована, индивидуализирована, что повышает его влияние и авторитет.
Рассмотрим основные черты, присущие институту омбудсмена в Новой Зеландии, составляющие его концепцию. Исходным пунктом для понимания смысла института можно назвать то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Омбудсмен ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль.
Наиболее важный элемент правового статуса омбудсмена
— его компетенция. Несмотря на то что в целом компетенция омбудсменов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова, что обусловливается как национальными традициями, так и управленческо-право- выми особенностями государств. Обычно омбудсмен имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. Компетенция специализированных омбудсменов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.).
Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к омбудсмену в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).
72 Хиль-Роблес А. Указ. соч. С. 75.
67
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Рассматривая жалобы граждан, омбудсмены учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсмен, защищая права человека, не связан исключительно юридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации и правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать «неразумность» и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п.
Понятие, «плохое управление», или «дефект управления» (maladministration), который обычно переводят как «неудовлетворительная работа администрации»73, или «ненадлежащее выполнение административных функций»74, пришел в Новую Зеландию из законодательства Великобритании. «Плохое управление» включает в себя не только незаконные действия и решения аппарата исполнительной власти, но и широкий комплекс действий, которые могут вызвать нежелательные последствия для гражданина75.
Характерной особенностью деятельности омбудсмена как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата,
73Хиль-Роблес А. Указ. соч. С. 95.
74Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административно-право-
вого спора. С. 32.
75См.: Хиль-Роблес А. Указ. соч. С. 96.
68
2.3. Доктрина института омбудсмена в системе административной юстиции
лишь действуя методом убеждения, оказывая морально-право- вое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмена властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными.
Одно из классических форм реагирования омбудсмена на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина — представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсмен высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое, на его взгляд, решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления омбудсмена носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.
Субъекты, которым направлены представления омбудсмена, не имеющие обязывающего характера, должны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсмен может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность.
Как уже говорилось выше, рекомендации омбудсмена не обязательны. Их юридическая сила основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмена заключается в придании гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена.
69
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Институт омбудсмена называют «магистратурой убеждения», поскольку он использует «оружие» гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсменов — устранение административного насилия, произвола и бессердечия — не может достигаться принудительными мерами.
В крайнем случае, неудачная попытка убедить администрацию в необходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Таким образом, ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмена на выявленные нарушения. В этом документе он анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.
Институт омбудсмена обладает редким качеством: с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий страны, а с другой — не изменять своим основным свойствам и содержанию. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, — методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение76.
76 См.: Тимофеев М.Т. Институт омбудсмена в Великобритании и Ирландии: контроль, основанный на сотрудничестве / АНО «Юристы за конституционные права и свободы». М.: Новая юстиция, 2006.
70