Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография

3.1. Административные процедуры в трибуналах Новой Зеландии

Что же касается апелляций, то подаются они в районный суд относительно любого решения, принятого трибуналом, будь то соглашение или приказ, по следующим основаниям: судья вел процесс таким образом, или следователь так проводил расследование, что это могло бы считаться несправедливым по отношению к заявителю (апеллянту) и значительно повлияло на результат процесса. Законодатель также расширяет данные положения презумпцией. Систематизированы факторы, негативно влияющие на ход процесса: считается, что судья проводил процесс несправедливо к апеллянту и предумышленно влиял на его результат, если: он не уделял должного внимания и не рассматривал те акты и законы, которые относятся к делу и на которые ссылаются стороны, в результате чего решение, вынесенное в процессе, несправедливо по отношению к апеллянту. Срок подачи заявления на апелляцию также составляет 28 дней, и суд может увеличить этот срок на свое усмотрение. Заявление подшивается в дело секретарем, который назначает дату и место слушаний по апелляции и уведомляет об этом апеллянта. Секретарь трибунала обязан также разослать копии всех документов заинтересованным сторонам и уведомить их о дате и месте слушания. Подача апелляции приостанавливает действие ранее принятых решений, тем не менее трибунал может по заявлению стороны в любое время возобновить действие ранее принятого приказа или соглашения придать им юридическую силу или же отказать заинтересованной стороне в их возобновлении.

В течение 28 дней после внесения записи о подаче апелляции секретарем трибунала судья, который вел дело, а также следователь (если в соответствующем процессе проводилось расследование) обязаны предоставить секретарю районного суда подробный отчет (включая способы проведения расследования и алгоритм слушания дела). При этом запись процесса хранится у судьи, которая необходима для написания отчета, как и записи расследования — у следователя. Если же ни судья, ни следователь не могут предоставить отчет, данный документ составляется секретарем из материалов по делу и

91

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

имеющейся информации. В разумные сроки перед заседанием трибунала секретарь обязан предоставить отчет апеллянту и всем сторонам процесса.

Законом гарантировано право открытого слушания во избежание сомнений, и данная норма прописана в Акте о районных судах 1947 года.

Теперь коснемся полномочий судьи районного суда по рассмотрению апелляций на дела, которые слушались в трибунале. Такими по общему правилу являются:

1.Отказ в удовлетворении апелляции.

2.Издание приказа о пересмотре дела в трибунале на основаниях, которые на усмотрение судьи подходят для данного дела.

3.Издание приказа, подтверждающего принятие апелляции, и передача дела в районный суд на новое рассмотрение.

Согласно полномочиям, в частности тех, которые описаны

впункте 2, судья имеет право давать указания трибуналу (в том числе о том, как проводить пересмотр).

Судья также определяет, как будут проходить слушания в районном суде на основе актов и предписаний, соответствующих целям. Дела в районном суде, переданные трибуналом, рассматриваются коллегиями судей.

К числу особенностей административно-процессуальной деятельности в новозеландских трибуналах следует также отнести нижеописанные.

Во-первых, ни один документ, подготовленный трибуналом, и ни одни слушания не могут быть оставлены без рассмотрения из-за несоответствия установленной форме.

Во-вторых, Закон обязывает секретаря трибунала (или ко- го-либо из персонала секретариата) оказать помощь обратившимся лицам в заполнении документов, установленных для подачи иска, апелляции, обращений, пересмотра, выдачи исполнительных листов, мирового соглашения, если такая потребуется.

В-третьих, за дисциплинарные проступки и нарушения установленного в трибунале порядка, правил поведения на слу-

92

3.1. Административные процедуры в трибуналах Новой Зеландии

шаниях предусмотрен штраф в размере 1000 новозеландских долларов. Это следующие нарушения:

1.Умышленное нападение, угроза, учинение препятствий судье или кому-либо из свидетелей, или сотрудников трибунала на заседании, либо непосредственноперед ним, либо после него.

2.Умышленное учинение препятствий для посещения заседания любому лицу.

3.Преднамеренное перебивание оратора или нарушение прав выступающих на заседании другим способом.

4.Неисполнение приказов и указаний судей трибунала без законных и обоснованных на то причин.

Судья может также распорядиться вывести из зала любое лицо, нарушающее правила поведения на заседании.

В-четвертых, министр юстиции имеет право давать указания секретарю трибунала о публикации приказов и иных документов в средствах массовой информации.

В-пятых, закон гарантирует такую же защиту и неприкос-

новенность судьям трибунала, как и судьям уголовного судопроизводства, исполняющим свои обязанности86. Защита гарантируется также следователю и свидетелю.

В-шестых, судья трибунала считается работником, нанятым Короной, и на него распространяется действие Закона о

предотвращении несчастных случаев, травм, реабилитации и компенсации87.

И наконец, рассмотрим полномочия, предоставленные Законом генерал-губернатору. Он имеет право издавать специальные приказы в Совете, в которых прописывать правила:

1) относительно практики и процедуры трибуналов;

2) уточняющие и дополняющие Акт о трибуналах (суммы сборов) или иные нормы;

3) определяющие критерии оценки кандидатов на пост судей, председателя трибунала;

86Part 7 of the Summary Proceedings Act. 1957. URL: http://www.legislation.govt.nz/act/public/1957/0087/latest/DLM310743.html

87Библиотека законодательства Новой Зеландии. URL: www. lawhawk. co. nz/library

93

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

4)определяющие способ хранения записей о процессах, формы документов, издаваемых трибуналом, и печати к ним, формы документов для сторон и их типовое содержание;

5)утверждающие функции, полномочия и обязанности судей, секретарей и следователей;

6)относительно внесения поправок и отзыва исков;

7)относительно спонсорства свидетелей;

8)устанавливающие сумму штрафов за нарушения и наказания;

9)передачи дела в районный суд и обратно;

10)отмены приказов;

11)поиска в картотеке трибунала.

Взаключение хотелось бы отметить, что борьба новозеландских юристов с правовыми архаизмами времен господства Короны, равно как и попытки разработки и осуществления административно-процессуальной реформы, лишь подтверждают тот факт, что могущественная англосаксонская система права обладает достаточным количеством защитных механизмов, препятствующих ее модификации.

Внастоящем параграфе обобщены позитивные изменения

вадминистративной процедуре, детерминирующей деятельность новозеландских трибуналов, которые выражаются в усилении логической упорядоченности структуры актов, включении понятийного аппарата, использовании отсылочных норм и т.д. Сделан вывод о том, что на административные процедуры неблагоприятное воздействие оказывают противоречия, обусловленные множественностью законодательных актов, регулирующих отдельные требования к рассмотрению дел по жалобам в различных сферах применения.

3.2.Особенности административного процесса

втрибунале Вайтанги

Всовременной судебной практике Новой Зеландии правовой титул, закрепленный в общем праве, не является главным источником обоснования исков коренного населения — маори

94

3.2.Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

—о собственности на земли и другие ресурсы. Нормы статутного права давно уже ограничили возможности судебных споров по этим вопросам. Правительство считает, что переход от титула, основанного на обычае, к титулу, зарегистрированному в Суде по землям коренного населения (Native Land Court), означает прекращение всех формально незарегистрированных прав на большинство земель маори, если эти права

не были ранее прекращены путем конфискации, сомнительных или добросовестных сделок и актов дарения88. П. Кук (P. Cooke), пребывание которого в должности председателя апелляционного суда оставило заметный след, как-то обронил довольно загадочное замечание, что по нормам мирного времени в отсутствие обстоятельств, оправдывающих использование государством своего права на принудительное отчуждение земель, прекращение титула собственности требует свободного согласия владельцев — коренного населения, и что в любом случае «прекращение прав с помощью не слишком честной процедуры и на не слишком выгодных условиях сильно напоминает нарушение фидуциарных обязательств … кото-

рые, по общему признанию, возлагаются на державу-колони- затора»89.

Следует подчеркнуть, что дела рассматриваются трибуналом Вайтанги коллегиально. Для рассмотрения конкретного дела председатель письменным указанием назначает семь членов трибунала.

Заявление, поданное в трибунал, оценивается на предмет соответствия требованиям, указанным в Договоре Вайтанги; ему присваивается индивидуальный номер (Wai) и оно регистрируется, что тем не менее не всегда означает, что оно подано надлежащим лицом и соответствует форме. Необходимо отметить, что дела группируются по районам, в которых будут

88Дело Faulkner v Tauranga District Council. 1996. 1 NZLR 357. URL: http://www. hrights. ru/text/inter/b8/Chapter7.htm

89Дело Te Runanganui o Te Ika Whenua v A-G [генерального атторнея]. 1994. 2 NZLR 20, 24. URL: http://www. hrights. ru/text/ inter/ b8/ Chapter7.htm

95

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

проводить расследования, и по содержанию вопросов, которые будут рассматриваться. Заявления должны указать на те действия Короны, которые нарушили Договор Вайтанги и конкретные права населения, а также нанесли ущерб. Заявления должны содержать все фактические обстоятельства и основания, в них должны быть приведены доказательства изложенных аргументов.

Руководство по практике и процедуре трибунала Вайтанги 2009 года устанавливает форму для заявления и основные требования к его содержанию. В частности, в нем должно быть указано географическое положение спорного объекта и чьи интересы затрагивает (каких племен или обособленных групп), а также названы органы Короны, ответственные за проведения исследований, относящихся к предмету заявления.

Всвоих расследованиях трибунал опирается и на устные показания, которые даются в соответствии с местной традицией, свидетельства экспертов и на большой объем документальных материалов, часто подготовленных профессиональными историками; трибунал также заслушивает разнообразные юридические доводы.

Впроизводство в трибунале заложен принцип бикультурализма, соответственно, и заявление может быть написано как на английском, так и на те рео. Заседание также ведется на двух языках, и трибунал принимает двуязычные доказательства, так как имеет специальных переводчиков.

У трибунала есть право отказать в проведении расследования по вопросам заявления, если недостаточно четко определены цели и ключевые моменты, не собраны необходимые доказательства, они не исследованы надлежащим образом.

Следует особо отметить демократичность процесса в трибунале Вайтанги, выражающуюся в праве на медиацию. Процедура медиации возможна на любой стадии процесса на усмотрение трибунала. Он назначает независимое и компетентное лицо в качестве медиатора, в задачи которого входит как урегулирование фактических разногласий, так и составление проекта мирового соглашения на основе заявлений сторон.

96

3.2.Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

Вделах по заявлениям маори тоже присутствует досудебный порядок урегулирования спора. В основном спор урегулируется путем прямых непосредственных переговоров между представителем заявителя и представителем Короны. Если же трибунал дал рекомендации обязательные для исполнения, стороны в течение 90 дней имеют право провести прямые переговоры относительно предмета спора, и если соглашение между ними не может быть достигнуто, рекомендации публикуются в виде отчета и становятся обязательными для исполнения Короной.

Заявление может быть также отозвано на любой стадии процесса по письменному ходатайству заявителя. Если же ходатайство не заявлено, трибунал обязан приступить непосредственно к исследованию доказательств и заслушать любое лицо, представшее перед ним на слушаниях, если оно мотивированно заинтересовано в проведении расследования и его интересы будут затронуты последующим раскрытием письменных доказательств в процессе.

Трибунал не уполномочен накладывать какие-либо санкции, однако в компетенцию его входит: вызов свидетелей, запросы об истребовании доказательств, проверка доказательств на относимость и допустимость (если это исторический иск, вызывается эксперт по вопросам истории маори). Исторический иск — это иск, поданный в соответствии с секцией 6 Акта о Договоре Вайтанги 1975 года по правоотношениям, сложившимся до февраля 1840 года, при этом он должен быть подан до 1 сентября 2008 года. В противном случае это иск, вытекающий из современных правоотношений.

По историческим искам о мемориальных землях трибунал компетентен обязать Корону вернуть данные земли маори. При этом необходимо отметить, что в действующем законодательстве Новой Зеландии нет строгих формальных требований

кпроцессу раскрытия и исследования доказательств по делу, что соответственно влияет как на форму процесса, так и на его ход. Таким образом, трибунал обязывает стороны сотрудничать в изучении доказательств и вовлекает их в процесс расследования.

97

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

Несмотря на то что акты, содержащие процессуальные нормы, в данном трибунале носят рамочный характер, можно выделить следующие стадии процесса.

1.Конференция по вопросам расследования, проводимая между сторонами. На ней обсуждаются детали будущего расследования, конкретизируются требования сторон и обосновываются их аргументы. В этом случае можно употребить термин «предварительное заседание».

2.Процесс открывается с заявлений истца или его уполномоченного представителя.

3.Далее заявитель представляет доказательства и отвечает на вопросы.

4.Затем следует отзыв представителя Короны, содержащий возражения относительно предмета и его оснований. Собственно, эта стадия по аналогии может именоваться прениями.

5.И в завершение — резолюция трибунала, судьи подводят итог сказанному и исследованному в процессе.

Особенности данного процесса заключаются в перекрестных допросах свидетелей и непременной аудио- и видеозаписи как самого слушания, так и расследования. Поэтому процесс, как мы отмечали вначале, носит следственный характер.

Подводя итог вышеизложенному, подчеркнем, что, несмотря на процессуальные особенности, трибунал Вайтанги входит в систему трибуналов Новой Зеландии и является самым независимым квазисудебным органом, единственным по своей правовой природе во всем мире.

Международные организации оказывают определенное влияние на решения, принятые в Новой Зеландии в отношении прав коренных народов на землю, рыбные угодья и узуфрукт. Однако в стране, для которой характерно колониальное прошлое и традиции общего права и чьи коренные народы укрепляют связи между собой, преобладающее значение имеют местные источники права. Нормы, касающиеся прав коренного населения и других вопросов, содержащиеся в Конвенции

МОТ №169 от 1989 года (странами-участниками Конвенции №169 являются 13 стран: Боливия, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Дания, Фиджи, Гватемала, Гондурас, Мексика, Норве-

98

3.2. Особенности административного процесса в трибунале Вайтанги

гия, Нидерланды, Парагвай и Перу), повлияли на земельную политику в странах Латинской Америки, на Филиппинах, в некоторых Скандинавских странах и в других, где группы представителей коренного населения придают этим вопросам большое значение, однако Новая Зеландия не готова ее ратифицировать, что отчасти объясняется отсутствием давления в пользу ратификации Конвенции со стороныкоренного населения.

В Новой Зеландии многие из подобных исков могли бы уже сейчас рассматриваться трибуналом Вайтанги. Мы согласны с позицией профессора юридического факультета Нью-Йоркского университета Бенедикта Кингсбери90, утверждающего, что развитие идей и представлений в этой области может натолкнуться на проблему: парцеллизации прав, которая, очевидно, станет элементом нового режима собственности, противоречит холистическому мировосприятию многих групп коренного населения, для которых земля, люди, знание и духовное начало неразрывно связаны друг с другом. Б. Кингсбери также отмечает, что в Новой Зеландии многие активисты движения коренных народов считают подобный «государствоцентрический» подход к анализу проблем собственности неудовлетворительным: по их мнению, он оставляет в стороне центральные проблемы суверенитета и самоопределения.

Следует отметить, что для решений по делам национальных меньшинств, являющихся также коренными жителями как Новой Зеландии, так и Австралии, характерна определенная специфика административно-правовых отношений91. Так, в 1976 году административное законодательство Новой Зеландии пополнилось новым составом правонарушения: лицам, не

90Кингсбери Б. Права собственности коренного населения Северная Америка, Австралия и Новая Зеландия. URL: http//www. hnghts. ru/ text/inter/b8/Chapter7.html

91См.: Шмелев И.В. Трибунал Вайтанги и национальная идея // III Международная научно-практическая конференция «Социальногуманитарные и юридические науки: современные тренды в изменяющемся мире»: сборник материалов конференции. Краснодар, 2011. С. 252—256.

99

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

владеющим землями аборигенов, запрещается на них находиться. Эти правовые последствия наступили в результате рассмотрения дел о выдаче лицензий директором рыбной промышленности на ловлю рыбы в Северных землях любому желающему. Необходимо отметить, что аборигены существуют в основном за счет рыбопромысловой отрасли, и любое вторжение на их территорию с целью ловли рыбы будет иметь неблагоприятные последствия, которые могут наступить в случае нарушения земельных прав коренных жителей, а это, в свою очередь, закреплено в императивных нормах соответствующего статута. Статуты, как известно, трактуются не только исходя из смысла конкретных фраз и предложений, но и из общего значения текста(намерениязаконодателя) и структуры.

Таким образом, Верховный суд Новой Зеландии определил, что Акт о рыбной ловле в прибрежных водах (Северных землях) распространяется на все правоотношения, сопутствующие рыбной ловле на данной территории, что определяет его расширительное толкование. Суд исходил из исторических преимуществ и защищал права коренных жителей Новой Зеландии. Большинство членов судебной коллегии были едины во мнении, что гарантии на земли коренных жителей распространяются и на прибрежные зоны. Эти гарантии, основы прав, упрощали правоотношения между жителями Новой Зеландии, но они имели несколько исключений, в частности запрет на продажу земли. Таким образом, право на собственность абстрагировалось от права распоряжения земельным участком в отношении земель аборигенов. И в заключение по этому делу хотелось отметить, что просто обладание лицензией на рыбную ловлю не попадало под действие вышеуказанного акта.

В судебной практике Новой Зеландии, как и во многих других странах, существует особое мнение судьи, который не согласен с вынесенным решением по делу и имеет свою точку зрения на этот счет. Оформляется это мнение, как правило, в письменном виде и прилагается к вынесенному решению. Судья Кирби в своем особом мнении комментировал решение по

100