Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография
.pdf
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
получение членами его семьи соответствующей доли наследства, необходимой для их содержания.
Особую значимость имеет техника семейных конференций, которая берет начало именно в Новой Зеландии, где находится фундамент системы правосудия для несовершеннолетних, созданной новозеландским «Законом о детях, молодежи и их семьях» 1989 года. Новозеландская модель правосудия для несовершеннолетних использует технику восстановительного правосудия как часть правовой системы, применяемой к несовершеннолетним лицам, и не является некой дополнительной мерой, используемой по усмотрению суда, причем ее применение не ограничивается расой правонарушителей или видом преступления.
В рамках закона семейные конференции используются и как альтернатива суду (до вынесения судебного решения о виновности) и на стадии, предшествующей назначению наказания (после вынесения судебного решения). Они также создают возможности для альтернативной системы признания ответственности за содеянное и, следовательно, применимы на этапе вынесения судебного решения, что подтвердило возможность применения механизма семейных конференций как составляющей формальной системы правосудия.
Новозеландская модель семейных конференций находит поддержку в обществе по следующим причинам48: полиция присутствует на всех семейных конференциях и (как все присутствующие) обладает правом вето; за процессом следит суд по делам молодежи; молодым людям, против которых выдвинуты обвинения в совершении тяжких преступлений, может быть отказано в юрисдикции суда по делам несовершеннолетних; суд по делам несовершеннолетних может признать подростка виновным и передать его дело в окружной суд для вынесения приговора. Несмотря на то что данная модель правосудия для несовершеннолетних интегрирована в судебную
48 Мак Елри Ф. Новозеландская модель семейных конференций. URL: http://sprc. narod. ru/library/f_macelry. htm
31
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
систему Новой Зеландии, она ориентирована в основном на неформальные процедуры.
Судебная власть в Новой Зеландии служит противовесом исполнительной власти, обеспечивая, чтобы та действовала в соответствии с законами, принятыми парламентом и общим правом (или «прецедентным правом», вытекающим из основных правовых принципов и толкования статутов). Важно отметить, что новозеландские юристы и судьи исходят из существования системы общего права, единой для всех государств, где оно применяется, и поэтому признают силу убеждающего судебного прецедента за решениями, вынесенными высшими судебными инстанциями Великобритании, Австралии, Канады и др.49 Что касается решений вышестоящих новозеландских судов, то они признаются имеющими силу обязательного прецедента для них самих и для всех нижестоящих судов. Однако суды не могут отменять какие-либо положения акта парламента (хотя они имеют возможность отменять подзаконные акты, которые не соответствуют положениям акта парламента). Независимость судебной власти является одним из важных принципов конституционного устройства Новой Зеландии, и поэтому свобода от политического вмешательства
— одна из основных черт судебной системы.
Судебная система Новой Зеландии имеет пирамидальную структуру, вершину которой образует Верховный суд, уровнем ниже — Апелляционный суд (однако Верховный суд также может рассматривать апелляции, далее Высший суд и окружные (районные суды), юрисдикции этих судов определяются статутами.
Верховный суд Новой Зеландии был образован в 1841 году, однако в 1980 году его переименовали в Высший суд, юрисдикция которого с этого года, равно как и юрисдикция районных судов, была значительно расширена. Следующая историческая веха, связанная с началом административной реформы в стране, — это основание Верховного суда в
49McDowell M., Webb D. The New Zealand legal system: structures, process and legal theory. 2 ed. Wellington: Butterworths (NZ), 1998.
32
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
2004 году как высшего апелляционного органа Новой Зеландии, что положило конец исторической практике формального подчинения Апелляционного суда Новой Зеландии Верховному суду в Великобритании. До 2004 года решения Апелляционного суда могли быть обжалованы в Апелляционный комитет палаты лордов (Судебный комитет Тайного совета).
Апелляционный суд образован в 1907 году. В его составе
— председатель Верховного суда, президент Апелляционного суда и трое судей, которые, так же как и президент, являются судьями Верховного суда. Для разбирательства конкретных дел состав Апелляционного суда может быть пополнен 1— 2 судьями Верховного суда по указанию его председателя. В компетенцию этого суда входит рассмотрение апелляционных жалоб на постановления Верховного суда по гражданским и уголовным делам, вынесенные им в качестве суда первой инстанции, а также в некоторых случаях на решения судов низших инстанций по гражданским делам, представляющим особую сложность (они рассматриваются по направлению самого Верховного суда), и на постановления некоторых органов административной юстиции. Высший суд состоит из председателя и 25 судей. В первой инстанции судьи Верховного суда единолично или по 2—3 судьи, иногда с присяжными, рассматривают серьезные и сложные гражданские дела, а также (с обязательным участием присяжных) — дела об уголовных преступлениях, преследуемых по обвинительному акту (такие заседания Верховный суд может проводить в каждом из крупных городов страны). В рассмотрении гражданских дел участвуют четыре либо двенадцать присяжных (в зависимости от суммы иска), а в рассмотрении уголовных дел — всегда двенадцать присяжных. До 1965 года в Новой Зеландии не могли выступать в качестве присяжных представители коренного населения, однако в период до 1965 года маори иногда входили в состав так называемых смешанных жюри.
Высший суд рассматривает жалобы на постановления по гражданским и уголовным делам, вынесенные окружными судами, а в некоторых случаях — на решения органов административной юстиции. По действующим в Новой Зеландии пра-
33
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
вилам обвинение может обжаловать оправдательный приговор или приговор, который оно считает слишком мягким, только по мотивам нарушения права, а не в соответствии с оценкой фактических обстоятельств дела. В составе суда имеется административное отделение, в компетенцию которого входит разбирательство жалоб на постановления некоторых органов административной юстиции, а также рассмотрение по существу споров об оценке стоимости земельных участков и др.
Образование окружных (районных) судов новой Зеландии продолжалось с 1858 до 1909 года. С 1893 года они носили название магистрантских судов, а в 1980 году были переименованы в окружные (районные) суды. Окружные суды, составляющие низовое звено системы общих судов в Новой Зеландии, рассматривают основную массу гражданских и уголовных дел. В этих судах заседают, как правило, профессиональные (платные) магистраты. В качестве окружного судьи наряду с магистратами могут выступать и мировые судьи, бесплатно выполняющие эти функции (их в стране приблизительно 7 тыс.). Однако их компетенция ограничивается рассмотрением мелких уголовных дел, выдачей ордера на арест и обыск, предварительным слушанием уголовных дел (с участием не менее двух мировых судей), а также принятием присяг и заявлений. Все профессиональные судьи назначаются на свои должности генерал-губернатором по представлению министра юстиции из числа адвокатов, имеющих не менее семи лет стажа практической деятельности. В Новой Зеландии, подобно Великобритании, существует разделение адвокатов на барристеров, выступающих в высших судах, и солиситоров, занятых в основном подготовкой дел к слушанию, составлением договоров, оформлением завещаний и т.д. Однако в отличие от Великобритании, здесь согласно ордонансу о Верховном суде 1841 года было временно разрешено совмещать обязанности барристера и солиситора, что впоследствии стало общепринятой практикой: барристеры имеют возможность получать права солиситоров, а те, после сдачи соответствующих экзаменов или при наличии пятилетнего стажа, допуска-
34
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
ются к выступлениям в суде. Лишь небольшой круг барристеров, имеющих привилегированный статус «королевских советников», не может выполнять обязанности солиситоров.
Общепризнано, что административные традиции в англосаксонских странах, в большей степени в Новой Зеландии, способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Наряду с общими судами в Новой Зеландии существует ряд органов с разнообразной компетенцией, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами. Данные специализированные юрисдикционные органы (трибуналы) характеризуются как квазисудебные, в силу того, что при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т.е., по сути, речь идет о специальном правосудии. Не принадлежа к ветви судебной власти, трибуналы позволяли гражданам иметь и реализовывать апелляционные права на действия государства, которыми они ранее не обладали.
Так, например, земельный суд маори рассматривает судебные дела, относящиеся к жизни коренного населения страны, и прежде всего споры о праве собственности на землю, о разделе земельных участков, наследовании имущества маори, а также некоторые вопросы неимущественного характера, например об усыновлении детей семьями маори, и др. Жалобы на решения этого суда рассматриваются специально учрежденным для этого апелляционным судом маори50. Споры между предпринимателями и работниками по всем вопросам трудовых отношений (условия труда, заработная плата и др.) подлежат разбирательству в Суде по трудовым делам, в чью задачу входит прежде всего примирение сторон и которому принадлежит весьма важная роль в регулировании трудовых отношений и разрешении классовых конфликтов. Отдельно от него функционирует Компенсационный суд (состоит из одного судьи), который рассматривает иски работников к нанимателям в связи с несчастными случаями на производстве. Претензии в связи с невыполнением или ненадлежащим вы-
50 Maori land law / by R. Boast [et al]. Wellington, Butterworths, 1999.
35
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
полнением контрактов и иных обязательств подлежат рассмотрению в трибуналах по спорам, к компетенции которых отнесено также разбирательство исков, связанных с разрушением, повреждением или утратой имущества либо с истребованием имущества из чужого владения.
Рассмотрим более подробно историю возникновения трибуналов в Новой Зеландии. Данные специализированные юрисдикционные органы появились как институты административного права и представляли собой прагматичный ответ на политическую реальность.
Итак, начало становления административной юстиции в Новой Зеландии связано с образованием в 1908 году первого трибунала — трибунала по военным пенсиям как органа, разрешающего определенные формы споров.
Необходимо отметить, что в Новой Зеландии не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц, а источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции.
У органов власти Новой Зеландии того времени не было намерения сделать данный институт стандартным, типовым для разрешения споров. Именно это (разрешение споров без обращения в суд) и обусловило определенную рассогласованность всего множества трибуналов в настоящее время. Трибуналы не могли быть объединены в одну систему, по принципу устройства судов общей юрисдикции, каждый из них учреждался в индивидуальном порядке. Возрастание числа разнородных трибуналов в ХХ столетии тем не менее способствовало формированию разнообразия правовых форм, действующих в современной Новой Зеландии.
Итак, первыми трибуналами были специализированные органы, созданные в соответствии с нормами административного законодательства, обязанные и наделенные полномочиями органами исполнительной власти принимать решения, или, как правило, пересматривать решения данных органов. Данная «административная форма» трибуналов продолжает существо-
36
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
вать и в настоящее время, в ранних отчетах Законодательной комиссии в подгруппе «административные трибуналы» значилось девятнадцать подобных трибуналов, однако к 2009 году их количество сократилось до шестнадцати.
Необходимость создания разнообразных трибуналов доказана теорией и практикой, следовательно, на сегодняшний день вопрос о структурировании множества трибуналов представляется особо значимым и требует отдельного рассмотрения. Следует заметить, что в течение XX века к данной группе трибуналов публичного права, или же административных трибуналов, присоединилась растущая группа квазипубличных трибуналов. Их стало намного тяжелее классифицировать (или определить данный вид института как трибунал), и в этом ключе несформировавшееся множество трибуналов стало хаотичным, не поддающимся, на первый взгляд, структуризации. Более того, самая большая подгруппа трибуналов была создана для разрешения споров, относящихся ранее к компетенции различных органов, созданных на основе индивидуальных статутов. Меньшая подгруппа была основана для разрешения специальных споров, возникающих из различных правовых режимов, регулируемых специальными статутами. И наконец, еще одна подгруппа специализированных квазисудебных органов была назначена для разрешения определенных категорий споров среди основного населения. С появлением новых трибуналов вышеописанная система становилась все более сложной и запутанной. Дублирование функций стало общей проблемой, и многие трибуналы управлялись бессистемно, были отрезаны от правового опыта, собранного другими трибуналами. Пока, несмотря на попытки объединить эти разрозненные институты в связанную систему административного правосудия, система остается неизменной с момента становления и создания первых трибуналов. Причины, по которым данные попытки провалились, были связаны с низким приоритетом этих вопросов, что было характерно для Новой Зеландии того времени.
В Новой Зеландии не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в
37
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. К способам реализации судебной защиты от действий или решений администрации могут быть отнесены: судебный приказ, запрещающий совершение не входящих в компетенцию администрации по закону действий; присуждение возмещения ущерба; судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действия с превышением властных полномочий; судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия; судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста; судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде. Как было уже отмечено, главным звеном в надзорной деятельности общих судов за администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения, причем в ряде случаев законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решения трибуналов только с юридической точки зрения.
Следует также отметить, что в стране существует система бесплатной юридической помощи как по уголовным (она оказывается малообеспеченным лицам защитником по назначению суда), так и по гражданским (в ответ на просьбу, обращенную в окружное общество юристов) делам. Вопрос о возможности воспроизведения моделей государственного строя, правовой и судебной системы Новой Зеландии и других стран Британского содружества, характеризуемых исследователями прошлых лет как исключительные, остается открытым. Тем не менее опыт Новой Зеландии доказывает возможность оптимального сочетания традиционализма и реформаторства, централизованного государства и самоуправления, разделения властей и их сотрудничества.
38
1.2. Историко-правовые проблемы развития судебной системы и административной юстиции
Вышеизложенное позволило автору предложить периодизацию истории развития правовой системы и административного законодательства Новой Зеландии. Административноправовое регулирование в первый период, охватывающий колониальный этап и часть постколониального времени до начала XX века, зарождалось на основе рецепции правового опыта Великобритании. Второй период, с 10-х до 90-х годов ХХ века характеризуется разработкой и принятием национального законодательства и созданием разнородных административных трибуналов. Третий, настоящий период развития, обусловлен характером задач, решаемых в процессе реформирования административно-правовой системы Новой Зеландии под влиянием как национальной специфики, так и общемирового опыта.
Очевидно, что методологические основания административной юстиции будут постоянно корректироваться и совершенствоваться с учетом тенденций современности применительно к специфике развития страны, что обусловливает актуальность и значимость более детального рассмотрения структуры административной юстиции в Новой Зеландии и ее важнейших составляющих.
1.3. Институциональная структура административной юстиции в Новой Зеландии
Внастоящее время наиболее четко проявляется тенденция
кобособлению административной юстиции в самостоятельную ветвь судебной власти; деятельность органов административной юстиции основывается на самостоятельном админи- стративно-процессуальном законодательстве; одной из основных целей совершенствования системы органов административной юстиции и административно-процессуального законодательства служит защита прав и интересов граждан и организаций различных форм собственности в их взаимоотношениях
сорганами государства; построение системы органов административной юстиции отражает стремление законодателя к поиску наиболее оптимальной ее модели.
39
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Вэтой связи возникает вопрос: действительно ли институциональная составляющая административной юстиции Новой Зеландии должна ограничиваться теми формами принятия решений, которые основываются на конкретном виде квазисудебных процедур?
Очевидно, четкую грань между решениями, основанными на определенном виде квазисудебной процедуры и решениями, основанными на процедуре государственного управления, провести невозможно. Скорее речь можно вести о скользящей шкале различий, которые можно выявлять и конкретизировать по мере того, как государственное управление непрерывно переходит в квазисудебную деятельность.
Следовательно, представление об «административной юстиции» должно включать весь диапазон институтов, принимающих решения, от первого решения до последней апелляционной инстанции, а не только те процессы, которые можно квалифицировать как «квазисудебные».
Всовременном новозеландском государстве претензии и жалобы имеют крайне разнообразный характер, в частности, можно выделить следующие классы административно-претен- зионной деятельности: разрешение спора по поводу юридической неправомочности решения, вызванной неспособностью должностного лица понять юридическое основание решения, в результате чего было принято неправильное решение; разрешение споров по поводу принятия решения на основе недостаточной или неправильной информации; разрешение споров, вызванных несправедливым применением дискреционных полномочий; разрешение споров, возникающих в результате недобросовестной работы органов государственного управления (например, серьезная задержка в принятии решения, потеря официальных документов или даже неподобающее поведение должностных лиц и других сотрудников по отношению
кгражданам); разрешение споров, вызванных представлением о фундаментальной «несправедливости» или несовместимостью с правами человека правил и норм, которые должны применять должностные лица; разрешение споров, вызванных убеждением, что не соблюдается «публичный интерес», на-
40