Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография
.pdf
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
Известная трудность в точном определении понятия и сущности института административной юстиции обусловлена существующим разнообразием подходов к предназначению и сущности этого института, что влечет за собой выделение в определении различных сущностных свойств или различное их понимание. Мы согласны с позицией Н. Ю. Хаманевой, что такая ситуация является следствием многообразия конкретных разновидностей административной юстиции, появление которых вызвано комплексом исторических, социально-экономи- ческих и политических причин в каждой отдельной стране8.
Д. Н. Бахрах предлагает различать административную юстицию в широком и узком смысле. В широком смысле, с точки зрения Д. Бахраха, она представляет собой правосудие, осуществляемое на основе обращений граждан по поводу законности действий органов управления и должностных лиц (сюда включаются также и гражданские дела по искам граждан к исполнительной власти о восстановлении на работу, взыскании ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, и т.д.)9. В узком смысле (в последнее время все больше авторов склоняются именно к такой точке зрения) под административной юстицией понимается рассмотрение судами (или квазисудебными органами) жалоб граждан на акты должностных лиц (служащих) и органов управления.
Иными словами, административная юстиция в узком (собственном) смысле слова — это деятельность специальных административных судов по разрешению в особом процессуальном прядке споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией по поводу правомерности административных действий или решений.
Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него дея-
8Салищева Н.Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации / Акад. правовойун-тприИн-тегосударстваиправаРАН. М., 2001. С.54.
9См.: Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. №5. С. 39.
11
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
тельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Данная позиция с достаточной степенью полноты представлена в работах Ю. Н. Старилова, который указывал, что административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном)10 и обосновывал необходимость введения административного судопроизводства при непременном создании административных судов или административных коллегий при судах общей юрисдикции11.
А. Б. Зеленцов выделяет, например, следующие общие черты института административной юстиции. Во-первых, данный институт образует систему правовых средств, принципов и механизмов, позволяющих частным лицам в судебном порядке оспорить неправомерные акты публичной администрации. Вовторых, институт административной юстиции предназначен для разрешения споров из отношений «власть — подчинение» подчиненного характера. В-третьих, он включает систему судебных и квазисудебных органов, специально созданных или приспособленных для разрешения административно-правовых споров. В-четвертых, он функционирует в процессуальной форме соответствующей модели общего судебного процесса. В-пя- тых, разрешает тяжбы путем признания действительным или недействительнымоспариваемого административного акта12.
Очевидно, что основная цель института административной юстиции — урегулирование конфликтов (споров) между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами (должностными лицами) публичной администрации — с другой, а также между самими субъектами публичной админист-
10См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма, 2001. С. 55.
11См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы тео-
рии. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 1998.
12См.: Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной вла-
сти в зарубежных странах: учеб. пособие. М.: Изд-во РУДН, 2002.
С. 82—83.
12
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
рации. Следовательно, одной из важнейших характеристик административной юстиции в рамках общего подхода является то, что к ее ведению относятся административно-правовые, управленческие споры о публичном праве, возникшие в связи с реализацией публичного управления, исполнительной власти, управленческой деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т.е. в сфере управленческой деятельности13. Административно-правовые споры разрешаются судами общей юрисдикции, специальными трибуналами и арбитражными судами в рамках установленных правовых процедур, обеспечивающих в конкретном государстве реализацию в полном объеме установленного админист- ративно-правового статуса субъектов права, права и свободы которых нарушены. Согласно справедливому утверждению А. Б. Зеленцова, именно судебный контроль является процесс- суально-правовой формой разрешения административного правового спора, обеспечивающей равенство процессуального положения участников судебного разбирательства — государственных органов и физических или юридических лиц14.
Н. Ю. Хаманева определяет административную юстицию как «порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления»15. Автор различает административную юрисдикцию, правосудие по административным делам и административную юстицию и, понимая административную юстицию как систему специальных органов, которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым создание целостной системы административных судов, обособленных от общего судопроизводства16.
13См.: Соловьева А. К. Концепция административной юстиции: мате- риально-правовойаспект // Изв. вузов. Правоведение. 1998. №4. С. 54.
14См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: монография. М.: Изд-во РУДН, 2005. С. 75.
15См.: Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти / Ин-т государства и права РАН. М., 1997. С. 115.
16См.: Хаманева Н. Ю. Теоретические проблемы административноправового спора // Государство и право. 1998. №12. С. 29.
13
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Одно из классических научных определений понятия административной юстиции дано, на наш взгляд, Д. М. Чечотом. По его мнению, административная юстиция — «это порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами — с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров»17. На первый взгляд, в нем содержится определенное противоречие: для разрешения споров устанавливается судебная процессуальная форма, а дела рассматриваются юрисдикционными органами, т.е. не только судами, но и другими, несудебными инстанциями. Однако это противоречие оказывается несущественным, если мы будем трактовать понятие административной юстиции в широком смысле, обязательно учитывая при этом существование в разных странах ее нескольких моделей.
Н. Г. Салищева определяет понятие административной юстиции с точки зрения ее контролирующего потенциала: это система внешнего контроля за действиями административных органов и их должностных лиц по отношению к гражданам18. Данное определение наиболее широкое и отражает целевое назначение административной юстиции в системе обеспечения прав и свобод граждан.
Однако при таком широком толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения админи- стративно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью админист-
17Чечот Д. М. Административная юстиция (Теоретические пробле-
мы). Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. С. 89.
18См.: Салищева Н. Г., Хаманева Н. Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство // Государство и право. 2002.
№1. С. 5—11.
14
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
ративной юстиции. Вместе с тем определенное сходство существует, однако субъектом административной юрисдикции выступает орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И. С. Яценко19, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Вот почему основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти.
Следует признать, что в разных государствах институт административной юстиции прошел достаточно сложные и неоднозначные этапы своего становления, в каждой из стран создавались собственные институты защиты прав граждан с учетом историческойобстановкиипотребностейобщественного развития20.
Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов — су-
19См.: Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Проблемные вопросы развития отраслиправовойсистемыипреподаваниякурса: сборникстатей/ подобщ. ред. Н. Г. Салищевой. Новгород: Изд-воНовгор. ун-та, 1999. С. 107.
20См.: ЧечотД.М. АдминистративнаяюстицияЛ.: Изд-воЛГУ, 1973.
15
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
дов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-су- дебный («германский тип»), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов.
Важно отметить, что признаками юрисдикционного контроля являются: наличие независимой третьей стороны в процессе, инициирование процесса по заявлению лица, права и интересы которого нарушены, особые процессуальные формы его осуществления, а также мотивированное решение по существу дела. Согласно данному подходу, различают две основные системы административной юстиции. Первая, англо-
16
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
саксонская, где отсутствуют административные суды (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Канада, Кения, Бельгия, Дания, Норвегия), что не исключает в некоторых странах (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов21. Вторая, континентальная, где функционируют административные суды (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша и т.д.)22. В некоторых государствах (Нидерланды, Швейцария, Румыния, Латвия, Ирак, Китай) в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам. При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть — специализированными квазисудебными учреждениями.
Итак, англосаксонская правовая семья включает в себя национальные системы права Англии, США, Ирландии, Канады, Австралии, Новой Зеландии. В нее входят и системы права ряда других азиатских и африканских стран — бывших английских колоний. По своему происхождению данная правовая семья восходит к английскому праву, относящемуся к периоду после нормандского завоевания Англии (1066 г.). Главными творцами права в англосаксонской семье являются судьи, которые, обобщая практику и руководствуясь уже сложившимися отношениями, вырабатывают на этой основе своеобраз-
21См., например: Административное право зарубежных стран. М., 2012. С.123; Лафитский В. И. Административная юстиция в США // Журнал российского права.1997. С. 122—127; Тимошенко И. Г. Административная юстиция в Великобритании // Там же. 1997. №5. С. 128—136; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. С. 122—127; Smith S., De Woolf H., Jowell J. Judicial Review of administrative Action. London, 1995; Lyall F. Аn Introductoin to British Law. Baden-Baden,1994 и др.
22См., например: Кривельская О.В. Административная юстиция в федеративной Республике Германия: дис. … канд. юр. наук. М., 2004.
17
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
ные юридические принципы — прецеденты, составляющие систему общего права. С 1832 года и в настоящее время английское право находится в четвертом периоде своего исторического развития23, характеризующемся сочетанием общего права с государственным законодательством. Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересами юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которыми эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Эта коллизия между частным лицом и государственным органом, т.е. между частным и публичным интересом, до сих пор заслоняет англосаксонскому юристу всё остальное в этой области общественных отношений. Формирование отрасли права происходит в таких условиях в ходе обобщения юридической практики. Как писали в 1972 году Б. Шварц и X. Уэйд, «административное право стало правовой системой, разработанной, применяемой на практике и контролируемой юристами, которые сосредоточивали свое внимание на судебной процедуре как наилучшим образце для хорошего управления»24.
В Новой Зеландии, как и в других государствах системы общего права, в отношении вопросов административного права, и административной юстиции исторически применялся подход, который, по мнению известного английского государствоведа А. В. Дайси25, основывался на том, что не должно быть отдельных правовых норм, специально предусмотренных для регулирования государственного управления. Приверженцы данного подхода акцентировали внимание, что в соот-
23См.: Давид Р. Основные правовые системы современности / пер. с фр. д-ра юр. наук, проф. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1988. С. 253.
24Schwarti В., Wade Н. W.R. Legal Control of Goverment. L.: Oxford,
1972. P. 6—7.
25См.: Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М.: Из-
дание Товарищества И. Д. Сытина, 1907. С. 384—385.
18
1.1. Понятие и сущность административной юстиции в Новой Зеландии
ветствии с принципом «равенства перед законом» государственные чиновники должны подчиняться тем же правовым нормам, что и все остальные граждане, а не какому-то особому кодексу законов26.
Очевидно, что в отличие от континентальных правовых систем с господствующих в них формально-логическим подходом к любому государственно-правовому институту, англосаксонское право делает акцент на процессуальной, прагматической стороне его функционирования. Англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане27, однако относительно значения понятия административной юстиции, минимальных требований и критериев, защите прав и свобод и публичного интереса возникло множество вопросов. В Австралии, например, для их решения был проведен симпозиум в 1999 году, на котором специалисты в области административного права пришли к единому мнению о применении данного понятия и имплементации в текущее законодательство, которое повлияет на деятельность публичной администрации.
Следует также обратить особое внимание на то, что при обращении к законодательству зарубежных государств обнаруживается, что термин «административная юстиция» там почти не используется, чего нельзя сказать о юридической науке и правовой литературе, что позволяет интерпретировать термин «административная юстиция» как широкое, обобщающее, родовое понятие, употребляемое в первую очередь научно-юридическими кругами.
Есть и другие точки зрения по данному вопросу. Так, например, М. Партингтон подчеркивает, что ценности сами по себе служат двойственности функций и что часто упускается
26 |
Administrative Justice in |
the 21st Century / ed. by M. Harris, |
M. Partington. Hart Publishing, 1999. |
||
27 |
См.: Сажина В. В. Административная юстиция Великобритании // |
|
Сов. гос-во и право.1983. № |
12.С. 27. |
|
|
|
19 |
Глава1. ОбщаяхарактеристикамоделиадминистративнойюстициивНовойЗеландии
тот факт, что административная юстиция способна наделить полномочиями соответствующие агентства28.
В учебниках по административному праву в странах англосаксонской системы права, в частности США, административная юстиция определяется как совокупность юридических процедур, созданных административными агентствами (правительственными органами и организациями, подчиненными городским властям или же федеральному правительству), включающих утверждение определенных правил, регулирующих подачу заявлений, выдачу лицензий, разрешений, предоставление доступа к информации, слушаний, апелляций и процесс принятия решений. Процедуры, утвержденные федеральными агентствами, регулируются актом об административной процедуре, и большинство федеральных штатов приняли похожие правила и процедуры рассмотрения административных споров. Важно отметить два решающих фактора, влияющих на взаимодействие с федеральными агентствами: 1) правила и положения создаются специально для каждого агентства и обычно не закрепляются статутами; 2) член общества обязан использовать все досудебные способы возмещения ущерба и восстановления прав (включая подачу апелляции), взаимодействовать с агентством и относящейся к нему системой, перед тем как подавать иск и просить суд вынести взаимообязывающее решение по делу. Из этого правила также есть несколько исключений (такие, как чрезвычайная ситуация и очевидное злоупотребление властью) для подачи иска в суд и взыскания ущерба, но данные исключение встречаются довольно редко в странах англосаксонской системы права. Исходя из вышесказанного, следует, что административная юстиция в странах англосаксонской системы права, что еще раз подтверждает сложность и неоднозначность правовой категории «административная юстиция».
28 См.: Partington М. Globalization and Administrative Justice: Challenges and Possibilities // Conference on Best Practices in Administrative Justice / Canadian Council of Administrative Tribunals. Vancouver, 1999. Oct. Р. 2—5.
20