Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

суальное законодательство и вызвали ряд поправок в различные акты101.

Вопределенных случаях Комитет заявлял, что действия по принятию соответствующих законов должны быть предприняты незамедлительно в силу важности предлагаемых изменений и дополнений. Такими оказались, в частности, рекомендации в отношении палаты по градостроению и планированию, так как объемы исков не позволяли эффективно и вовремя рассматривать апелляции и направлять дела на пересмотр.

В1969 году Комитет разработал программу реформирования трибуналов, в которой сделал выводы о необходимости детального изучения оставшихся трибуналов и создание единой структуры административной юстиции в Новой Зеландии. Также были изучены многочисленные акты парламента, касающиеся административной процедуры, и Комитет внес предложение о едином административно-процессуальном кодексе. На первый план вышла проблема пересмотра всей административной системы.

Впроект кодекса вошли уже ранее изученные и измененные акты, система создания определенных трибуналов, специально разработанные процедуры подачи и рассмотрения апелляций, а также принципы административной юстиции.

Многие новозеландские ученые того времени предпринимали попытки совершенствования критериев развития административной юстиции. В частности, в документе, представленном на континентальной юридической конференции Новой Зеландии, содержалась статья адвоката Р. И. Баркера из коллегии адвокатов Окленда, ранее опубликованная в 1969 году в Новозеландском правовом журнале (№251), в которой содержалась информация о незаконности и отклонениях норм Акта

опубличных работах 1928 года и сомнительных положениях относительно изъятия земель для государственных нужд и соответствующей компенсации.

101 The Supreme court (Administrative Division) Rules 1969 (S. R. 1969 /145). URL: http://www.jstor.org/stable/757914

121

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

Некоторые из предложений ученых-административистов того времени были включены в программу реформирования института административной юстиции, но привели к неблагоприятным последствиям в виде исков к соответствующим министерствам и представителям Короны.

Комитет выявил многочисленные различия в процедурах, структурах, свойствах трибуналов, их функциях, что, разумеется, было вызвано тем, что каждая процедура соответствовала функции и назначению трибунала. Исследовав возникновение полномочий трибуналов, Комитет пришел к выводу о невозможности создания единой процедуры для всех органов административной юстиции Новой Зеландии.

Тем не менее Комитет выделил основные принципы, на которых должно базироваться административноепроизводство.

1.Сторонам должно быть доставлено уведомление о месте, времени и обсуждаемых вопросах, чтобы у них была возможность подготовиться к предстоящим слушаниям.

2.Трибуналы могут не следовать строгим правилам рассмотрения доказательств, но должны признавать лишь те из них, которые возможно принять и на которые можно положиться при решении серьезных вопросов.

3.Все стороны имеют право ходатайствовать о привлечении свидетеля, истребовании доказательств и проведении расследования.

4.Трибуналы должны внимательно относиться к общепринятым, техническим и научным фактам.

5.Все слушания должны быть публичными, за исключением запрещенных законом и касающихся финансовой отчетности и деловой репутации.

6.Должно быть защищено и закреплено право сторон выступать перед специально созванным советом.

7.Факты и сведения, изложенные на слушаниях, по мере необходимости должны быть защищены правовым режимом тайны.

8.Во время слушания дела стороны имеют право излагать

свои аргументы.

122

3.3.Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

9.Сторонам должны быть разъяснены их права на апелляцию до окончания срока, установленного законом для ее подачи.

Часть этих положений была рекомендована профессором университета Колумбии Волтером Гелхорном на основе определенных государственных актов об административной процедуре в США.

Профессор Вейд — член Совета по трибуналам в Соединенном Королевстве указал о необходимости принятия статута, содержащего типовые административные процедуры, которые впоследствии могли бы быть адаптированы трибуналами. Но система административной юстиции в Новой Зеландии отлична от системы Великобритании и имеет большой запас гибкости. По этой причине свод правил может лишь содержать основные положенияоб административнойпроцедуре.

Также согласно позиции профессора Мартина Партингтона102 суть производства в рамках трибунала — его гибкость, которая позволяет рассматривать дела таким образом, чтобы стороны имели возможность сказать всё, что они хотят сказать, не заботясь о строгом следовании формальному процедурному порядку. Примечательно, что в качестве доказательств в административном процессе Новой Зеландии могут использоваться любые, достаточно лишь заявить какой из доводов стороны-заявителя они обосновывают.

Исходя из вышеизложенного можно предположить, что система административной юстиции достаточно гибка, для того чтобы подстраивать ее под нужды общества, и слишком гибка для того, чтобы структурировать ее согласно правилам системы литигации.

В заключение следует признать, что работа над принятием проекта акта об Административной процедуре Новой Зеландии ведется и в настоящее время. Тем не менее труды Комитета позволили заложить основы для многих последующих

102См.: Партингтон М. Рассмотрение жалоб и претензий граждан — альтернативы судебному процессу в контексте системы общего пра-

ва. URL: www. csr. ru/document/original_651.stm

123

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

научных работ по решению ключевых проблем административной юстиции. Данный орган интересен еще и тем, что все рекомендации, содержащиеся в его отчетах, так или иначе были имплементированы в законодательство. Это прежде всего связано с тем, что Комитет был учрежден непосредственно Министерством юстиции Новой Зеландии и его отчетам придавалось большое значение.

Таким образом, в динамике исследования начального этапа реформ мы выяснили ключевые проблемы административной юстиции в Новой Зеландии и выявили важнейшие направления их возможного решения.

3.4. Использование опыта реформирования административной юстиции

для расширения отечественной доктрины

Практическое применение, актуальность и значимость работы, описанные во введении, и каждый вывод, сделанный в исследовании, свидетельствуют о возможности научного осмысления российской административной наукой и практикой позитивного опыта формирования и развития административной юстиции в Новой Зеландии.

Рассматривая вопросы развития судебной системы России, В. В. Путин в статье «Демократия и качество государства», опубликованной в газете «Коммерсант», обратил внимание на необходимость решения проблемы «ярко выраженного обвинительного, карательного уклона в нашей судебной системе». Возможно, что изучение опыта отнесения новозеландскими судами к числу оснований аннулирования оспариваемых действий или решений органов публичной администрации несправедливости и необоснованности в какой-то мере будет способствовать позитивному изменениютакого уклона.

Действительно, позитивный правовой опыт Новой Зеландии в части регулирования административного процесса в определенной степени может быть применен и имплементирован

124

3.4.Использование опыта реформирования для расширения отечественной доктрины

вдействующее законодательство Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что меры ответственности сторон за злоупотребление правами и нарушение дисциплины в процессе, широко распространенные в административных трибуналах Новой Зеландии, оказали бы позитивное воздействие на совершенствование правовойкультурыучастников процессав России.

Хотелось бы пояснить, что правовой опыт Новой Зеландии, который предлагается применить с учетом особенностей национального законодательства РФ, заключается в основном

вбазовых принципах системы административной юстиции Новой Зеландии, таких как справедливость, разумность, независимость органов административной юстиции. США тоже входит в систему англосаксонского права и делится на штаты

— административные субъекты с локальным законодательством

— и проблему распространения и применения законов там решают при помощи унифицированных актов, действующих на всей территорииСШАиносящих рекомендательныйхарактер.

Таким образом, для имплементации результатов, полученных в данном исследовании, в правовую систему России рекомендуется разработка рамочных нормативно-правовых актов, содержащих общие принципы и положения относительно административной юстиции.

Вроссийской доктрине присутствует понятие «внутреннее убеждение», которое, на наш взгляд, коррелирует с описанными в работе критериями пересмотра административных дел. Некоторые полномочия трибунала Вайтанги, к примеру, так и сформулированы: «Трибунал может, если сочтет нужным…» Данный термин подразумевает некое дискреционное полномочие, позволяющее судьям отрицать юридический формализм и самим делать выводы и давать правовую оценку фактам, изложенным в деле.

Простота, дискреционные полномочия и справедливость

— столпы административной юстиции англосаксонской системы права — могут быть использованы и в отечественной доктрине.

Судьи не должны сужать обстоятельства пересмотра дела до ошибок в логической последовательности изложения ре-

125

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

шения, недостаточного изучения фактов дела и ошибочного толкования наиболее значимых норм права. Судьи не просто толкователи особенностей применения действующего законодательства, именно они в силу независимости и беспристрастности должны определять справедливо ли решение органа публичной власти.

Преюдициальность, на наш взгляд, не всегда свидетельствует об объективности и независимости, а иногда может создавать определенные препятствия справедливому пересмотру дела, в то время как обозначенные критерии пересмотра в Новой Зеландии позволяют достаточно полно и объективно рассмотреть заявленные в рамках пересмотра требования.

В связи с вышеизложенным, дополняя сделанные пояснения, хочется отметить, что, несмотря на кажущуюся размытость терминологии, пояснения к вышеприведенным критериям представлены в доктринальных источниках права Новой Зеландии и могут быть адаптированы к России.

Следует также отметить, что регламент государственного органа РФ, или свод правил взаимодействия должностных лиц публичного органа власти и гражданина, является наиболее удачной сферой применения полученных в данном исследовании результатов. Специфические административные процедуры в Новой Зеландии, изложенные в нашей работе, не только конкретизируют полномочия лиц, участвующих в административном процессе, но и дают исчерпывающий перечень прав и обязанностей, достаточно гибко описывают этапы взаимодействия должностного лица и гражданина во время процедуры принятия решения относительно прав и законных интересов гражданина.

Действующие в Российской Федерации регламенты могут быть оптимизированы посредством дополнения их соответствующей терминологией, конкретизацией этапов принятия решения и перечнем прав гражданина-заявителя.

Следовательно, результаты исследования административных процедур, применяемых в деятельности трибуналов Новой Зеландии, являются практически значимыми с точки зрения возможностей их имплементации на территории России.

126

Заключение

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной монографии осуществлена попытка исследования организации и функционирования административной юстиции в Новой Зеландии, направленная на изучение возможности упрощения системы административного правосудия, беспрепятственного доступа к нему разных слоев населения. Исследование базируется на анализе и оценке информации, аккумулированной Министерством юстиции Новой Зеландии, по различным аспектам системы трибуналов.

Законодательная комиссия сделала более 160 юридически значимых рекомендаций и предложений по улучшению и изменению действующей системы административной юстиции в Новой Зеландии, что предполагало организацию единого ад- министративно-процессуального механизма. Важно отметить, что в последнее время отчеты Комиссии стали рассматриваться не как набор предложений на выбор, а как пакет реформ, ее законодательная инициатива. В то же время следует подчеркнуть, что предложения Комиссии не могут имплементироваться в закон мгновенно, в частности, речь идет о том, чтобы усилить информативность и доступность юридических консультаций; реорганизовать трибуналы первой инстанции в единую структуру и закрепить ее в институциональной структуре административной юстиции; организовать инициативную группу по созданию рамочного законодательства в сфере администрирования трибуналов.

Таким образом, оперативное вмешательство в процесс функционирования органов административной юстиции в совокупности с более четким структурированием этой системы привнесут оптимальную централизацию, не умаляя существенные принципы правосудия, такие как прозрачность, доступность, специализированность и независимость.

127

Заключение

Необходимо также учитывать, что пока не будут внесены и произведены необходимые существенные изменения в систему трибуналов, граждане Новой Зеландии потеряют веру в правосудие, а это абсолютно неприемлемо в демократическом обществе. Рассматриваемые в данной работе изменения направлены на социальную перспективу таким образом, что система административной юстиции в Новой Зеландии станет более эффективным инструментом правосудия, основанием стабильного гражданского общества и примером для остальных государств с подобными пробелами в законодательстве.

В монографии была предпринята попытка оценить административную юстицию в Новой Зеландии в целом по таким критериям, как качество процесса принятия решения, пропорциональность, право на апелляцию, доступность, принцип уважения сторон и эффективность. На основе ее результатов можно заключить, что опыт реформирования системы административной юстиции Новой Зеландии действительно может быть полезен для России, особенно в части разработки рамочных административных процедур.

Несмотря на то что подобные стандарты правосудия признаются во всем мире, типовые модели, принятые на международном уровне, по-прежнему отсутствуют. И этот вопрос также является открытым для дальейшего исследования.

Что же касается проблем стоимости процесса, то ежегодно на административную юстицию в Новой Зеландии затрачивается 1,6 млрд долларов. Эти показатели сравнимы лишь с расходами на полицию в размере 1 млрд долларов103. И вызвано это, прежде всего, описанными в настоящей работе проблемами, а именно огромным количеством трибуналов, создаваемых ad hoc, дублированием полномочий, смешением юрисдикций и т. д. Таким образом, бюджет Новой Зеландии обременен существенными расходами, связанными с пробелами в законодательстве по административной юстиции.

Единая структура, рамочные нормы по административному процессу и централизация административной юстиции в

103 ИнформацияподаннымМинистерстваФинансовНовойЗеландии.

128

Заключение

специализированных департаментах Министерства юстиции создаст предпосылки для более успешной и эффективной работы трибуналов, позволит существенно урезать расходную часть бюджета и направить высвободившиеся ресурсы на реформирование административной юстиции в целом.

В настоящей работе исследована проблема определения специализированных органов административной юстиции Новой Зеландии и предложен ряд описательных признаков для отличия от судебных органов, таких как независимость от администрации, вынесение решения как обязательного для исполнения, так и носящего рекомендательный характер; решения, как правило, принимаются коллективно, специальной комиссией либо подразделением, состоящим из квалифицированных членов трибунала; члены трибунала сменяемы и могут быть непрофессиональными юристами; процедура рассмотрения спора сходна с судебной, но более гибкая и простая, к примеру, трибуналы на свое усмотрение могут рассматривать доказательства, не принимаемые обычными судами, руководствуясь доктринами разумности и добросовестности; компенсация «естественного правосудия», присутствующего в гражданских состязательных процессах, посредством независимых расследований и экспертиз.

Вышеперечисленные критерии делают систему административной юстиции востребованной и привлекательной для обычных граждан, что еще раз подчеркивает необходимость реформирования института трибунала в частности и системы административнойюстициив Новой Зеландии вцелом.

Предложения Комитета и Законодательной комиссии по стандартизации и унификации административных процедур также способствуют объединению и укреплению системы административной юстиции в Новой Зеландии.

Особое внимание в монографии уделено трибуналу Вайтанги, наделенному особыми правовыми полномочиями по проведению административных расследований и написанию предписаний и рекомендаций представителям королевской власти по недопущению и устранению административного произвола в отношении коренных жителей Новой Зеландии.

129

Заключение

Заявления в данный трибунал подают члены многочисленных племен маори, населяющих Новую Зеландию, в соответствии с Договором Вайтанги. Еще раз необходимо подчеркнуть независимость и уникальность данного органа, созданного для поддержания баланса интересов между королевской властью и племенами и имеющего национально-применительный контекст.

В институциональную структуру административной юстиции в Новой Зеландии включены парламентские уполномоченные — омбудсмены, наделенные властью проводить независимые расследования по запросам граждан. В их компетенцию входит процедура мирного урегулирования административного конфликта, спора, возникшего между представителями публичной власти (должностными лицами) и гражданами Новой Зеландии. В рамках монографии подробно рассмотрена надлежащая процедура взаимодействия этого субъекта административной юстиции и конфликтующих сторон, представляющая особую значимость с точки зрения понимания того, что за каждым заявлением омбудсмену следует строгий набор мероприятий по контролю законности в сфере деятельности органов публичной власти для защиты нарушенных прав часто неопределенного круга заинтересованных лиц.

Автором сформулирована дефиниция административной юстиции в Новой Зеландии как института административного права, регулирующего публичные отношения в сфере разрешения административно-правового конфликта между государством и гражданином при участии специализированных юрисдикционных органов – трибуналов, комиссий, комитетов, палат, департаментов, имеющих полномочия по разрешению административных споров посредством издания приказов, рекомендаций и решений, учреждаемых в соответствии с актами Парламента Новой Зеландии и действующих на основании процессуальных Актов (законов и регламентов), каждый из которых регулирует деятельность отдельно взятого органа и представляет собой уникальный свод правил и предписаний.

130