Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография
.pdf
2.1. Административные трибуналы и характеристика их компетенции
Рассмотрим специфику организации и полномочий административных трибуналов Новой Зеландии на примере трибу-
нала по общим спорам (Disputes tribunal).
Министр Короны согласно указанию министра юстиции создает трибунал для исполнения соответствующей юрисдикции, опубликовав необходимое распоряжение (The notice) в государственной газете. Министр Короны также наделен полномочиями, предоставленными ему Актом о трибуналах по общим спорам, расформировывать этот вид трибунала с последующей публикацией об этом в газете, а также давать указания о том, как необходимо вести делопроизводство в данном виде трибунала.
Юрисдикция трибунала по общим спорам исполняется специальным судьей (Referee). Он может быть заменен на любого подобного судью, если в ходе разбирательства становится очевидной невозможность вынесения решения по рассматриваемому делу (или же иск признан ненадлежащим).
Генерал-губернатор по представлению министра юстиции может назначать в данном трибунале председателя, который должен иметь степень бакалавра юриспруденции одного из новозеландских университетов (или иную квалификацию, которую министр юстиции посчитает соответствующей квалификации бакалавра); обладать необходимыми знаниями, умениями, навыками, которые оцениваются на основе анализа его личностных характеристик.
Председатель назначается сроком на пять лет. Он наделен полномочиями управлять делами трибунала. За неисполнение, ненадлежащее исполнение своих обязанностей, нежелание приступать к своим обязанностям председатель может быть снят с должности генералом-губернатором Новой Зеландии и отправлен в отставку. Однако есть и исключения. Председатель продолжает исполнять свои обязанности после принятия такого решения до тех пор, пока в соответствии с законом не будет назначен его преемник, который возглавит трибунал. В случае болезни или отсутствия на территории Новой Зеландии генерал-губернатор может заменить действующего председа-
51
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
теля даже в случае его болезни на иное лицо, которое может исполнять обязанности председателя в соответствии с законом.
Остановимся на процедуре назначения судей. Генерал-гу- бернатор Новой Зеландии путем издания соответствующего ордера (Warrant) назначает квалифицированного юриста на должность судьи трибунала. Лицо, являющееся кандидатом на замещение данной почетной должности, обязано иметь соответствующую характеристику и рекомендации для занятия этой должности, документально подтвержденную юридическую квалификацию, обладать практическим юридическим опытом, необходимым для исполнения обязанностей судьи.
Срок службы в должности судьи — три года, но если он был принят на работу (назначен генерал-губернатором) без рекомендации, срок службы составляет два года, и судья может быть в любой момент замещен. Он может быть отправлен в отставку генерал-губернатором по тем же основаниям, что и председатель. Примечательно, что существует разрешение на совмещение должности судьи в нескольких трибуналах.
Если управляющему поступило предложение о назначении судьи, он публикует объявление на территории действия трибунала об имеющейся вакансии и приглашении на собеседование. Далее он выбирает и назначает оценочную коллегию для аттестации кандидата, которую необходимо зарегистрировать в районном суде. В ее состав должны входить: секретарь, действующий судья данного трибунала и не более двух членов, которых назначит управляющий, учитывая их практический юридический опыт.
В случае положительной оценочной аттестации кандидат рекомендуется министру юстиции в качестве будущего судьи.
Далее коснемся финансовых вопросов. Заработную плату председателю назначает специальный орган, публичное лицо, ответственное за компенсации. Расходы на командировки и трансферт оплачиваются в соответствии с Актом о жалованиях на командировки. Что же касается иных жалований, то
52
2.1. Административные трибуналы и характеристика их компетенции
их выплата регулируется Актом о сборах и жалованиях
1951 года.
Обратимся к анализу полномочий трибунала. Он рассматривает публичные споры, касающиеся и исходящие из исков о нарушениях контракта (договора) или квазиконтракта, исков о порче или потере имущества, любого ущерба, нанесенного собственности, восстановления собственности. Сумма иска для подачи в трибунал не должна превышать 15 тыс. новозеландских долларов, включая иски о компенсации ущерба за выполненные работы, включенные в смету.
Для рассмотрения дела трибунал проводит расследование с последующей имущественной оценкой ущерба; принимает к рассмотрению иски о долгах, займах и требованиях о ликвидации юридического лица.
Стороны соглашения, как правило, составляют меморандум за подписью их законных представителей о направлении споров, возникающих из их правоотношений, в трибунал, таким образом, предоставляя ему полномочия (юрисдикцию) по рассмотрению (слушанию) дела и вынесению определения, при этом сумма исков может превышать 20 тыс. новозеландских долларов.
В трибунал нельзя подать одновременно два иска, касающихся одного и того же предмета спора. При этом принятое дело не может рассматриваться в другом трибунале, с участием тех же сторон и без изменения предмета спора.
Функции Трибунала заключаются в следующем:
1.Определить, входит ли рассмотрение данного иска в юрисдикцию Трибунала.
2.Выявить, каким образом, при наличии всех обстоятельств дела, можно оказать содействие спорящим сторонам в проведении переговоров.
3.Помочь заключить мировое соглашение относительно предмета спора.
4.Если стороны достигнут соглашения, подтвердить условия данного соглашения и придать ему юридическую силу путем определения (написания) реквизитов.
53
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
Трибунал может издавать приказы, имеющие обязательную юридическую силу для субъектов, указанных в нем: об обязанности стороны уплатить денежную сумму другой стороне, о ненадлежащей стороне спора, о предоставлении определенного имущества другому лицу во время производства по делу, если контракт был заключен ненадлежащим образом в целом или в части: о замене документов для разрешения спора, об оставлении иска без рассмотрения, если же договор был заключен в целях мошенничества — о признании недействительным. Трибунал может издать несколько приказов в отношении одной стороны спора, один из которых будет основным, а другие — сопутствующими. Трибунал может обязать сторону, проигравшую спор, вместе с суммой иска оплатить проценты другой стороне по фиксированной ставке (11 процентов в год) за упущенную выгоду.
Вокончательном решении по делу обязательно должно быть сформулировано обоснование (мотивировочная часть), в котором трибунал аргументирует свои позиции. Судья трибунала обязан как зачитать мотивировочную часть по завершении слушания по делу, так и опубликовать ее.
Вобязанности секретаря трибунала входит ведение стенограммы заседания. Данный документ должен включать: все приказы трибунала, соглашения по делу, согласованные сторонами условия и т.д.
После окончания слушаний каждой стороне должна быть предоставлена копия записей, причем присутствующим вручается непосредственно, остальным — отправляется по почте. Примечательно, что в дальнейшем стороны могут ссылаться на этот документ.
Каждый приказ судьи, касающийся мирового соглашения, само мировое соглашение, подписанное сторонами надлежащим образом, или иные условия, подписанные сторонами перед лицом трибунала на слушании, являются окончательными, взаимообязывающими и обжалованию не подлежат. Обжаловать можно лишь промежуточные решения и приказы.
Вышеизложенным подтверждается позиция новозеландских ученых-административистов относительно создания три-
54
2.1. Административные трибуналы и характеристика их компетенции
буналов в связи с определенными обстоятельствами (ad hoc), а также гибкости системы административной юстиции Новой Зеландии.
Таким образом, в настоящем параграфе рассмотрен системообразующий элемент административной юстиции в Новой Зеландии — разнородные квазисудебные специализированные органы — трибуналы, в основе своей независимые от исполнительной власти и имеющие полномочия по пересмотру тех административных решений, производство по которым предусмотрено соответствующим актом. Административные трибуналы Новой Зеландии могут не следовать строгим правилам рассмотрения доказательств, но в то же время должны признавать доказательства, удовлетворяющие доктринальному критерию разумности.
2.2.Трибунал Вайтанги
вадминистративно-правовой системе Новой Зеландии
Актуальность изучения данного вопроса в рамках исследования обусловлена уникальностью не имеющего аналогов в мире органа административной юстиции трибунала Вайтанги, неповторимостью и эффективностью процесса в этом трибунале, а также его значением для системы административной юстиции в Новой Зеландии, выраженном в мирном урегулировании конфликтов между представителями королевской власти и коренными жителями данной страны.
В последние два-три десятилетия права, иски и надежды (требования) коренных народов вновь стали привлекать широкое внимание общественности63. В процессе становления и консолидации колониального правления европейские государства и некоторые из их преемников заключили множество договоров с группами или отдельными представителями корен-
63 Кингсбери Б. Права собственности коренного населения Северная Америка, Австралия и Новая Зеландия. URL: http//www. hnghts. ru/ text/inter/b8/Chapter7.html
55
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
ного населения; эти договоры имели совершенно разное содержание, форму, юридическую и политическую значимость. Следует отметить, что коренные народы для защиты своих прав и интересов в рамках национальных правовых систем до сих пор зачастую вынуждены прибегать к юридическим доктринам времен колониализма, ограничивающим круг возможных претензий и средств правовой защиты. Тем не менее за последние 30 лет в Новой Зеландии органы юстиции, применяя именно эти доктрины — иногда совместно c современными законодательными нормами и новыми конституционными положениями, — сумели (или помогли) изменить правовой статус имущественных претензий коренных народов.
Одним из основополагающих конституционных документов новой Зеландии является Договор Вайтанги (The Treaty of Waitangi (англ.), Te Tiriti o Waitangi (маори)), который был за-
ключен в 1840 году между Британией и 539 вождями племен маори. Данный Договор получил свое название по имени местечка Вайтанги в Заливе Айлендс (Waitangi, Bay of Islands). Одним из основных создателей текста Договора принято считать британского военно-морского офицера Уильяма Гобсона (William Hobson). Он не был политиком или администратором, но во время военно-морской службы в 1837 году бывал в Новой Зеландии. Только это определило выбор лондонского Колониального управления, и в 1839 году он, наделенный полномочиями, отбыл сначала в Австралию, где принял присягу в качестве лейтенант-губернатора. В январе 1840 года на севере И-ка-на-мауи в бухту Островов вошел английский корвет «Герольд» с капитаном Уильямом Гобсоном на борту. Представителю британской Короны, высадившемуся в Корора-Река (ныне Расселл), в соответствии с полученными инструкциями предстояло решить задачу добровольной передачи маори прав на управление Новой Зеландией.
Не имея практических знаний в юриспруденции, в ведении колониального управления или в администрировании, Гобсон самостоятельно, лишь при помощи двух своих секретарей Джеймса Фримана (James Freeman) и Джеймса Басби (James
56
2.2. Трибунал Вайтанги в административно-правовой системе Новой Зеландии
Busby), также не имеющих опыта подобной работы, в течение четырех дней подготовил проект Договора (см. прил.). Оригинальный проект был составлен на английском языке, а затем за одну ночь переведен на язык маори местным миссионером Генри Вилльямсом(Henry Williams) и его сыномЭдвардом.
Пятого февраля 1840 года оба текста были представлены собравшимся у резиденции Басби в селении Пайа вождям нескольких племен маори, высказавшим ряд возражений. Поэтому в текст пришлось внести изменения, и представить новую редакцию соглашения вождям маори, чтобы те могли обсудить его в течение ночи. На следующее утро У. Гобсон подписал Договор от имени Великобритании, а вождь племени апуи (Ngapuhi) Они Ики (маори Hone Heke) — от имени 40 вождей других племен64. Со стороны британцев свидетелями подписания Договора выступили также Джеймс Басби (James Busby) — англичанин, житель Новой Зеландии и секретарь Гобсона и другие британские официальные лица, со стороны маори — вожди маорийских племен. Позднее были подготовлены еще восемь копий договора, которые разослали по стране для сбора подписей вождей, не присутствовавших 6 февраля на собрании в Вайтанги, а миссионеры, торговцы и правительственные агенты в последующие месяцы приложили немало усилий, чтобы распространить его по всей территории Новой Зеландии и убедить присоединиться к соглашению более 500 вождей, в том числе 13 женщин. Часть вождей отказались подписать Договор, а другие просто оказались лишены такой возможности. Но несмотря на это, лейтенант-губернатор Гобсон, 21 мая 1840 года провозгласил территорию Новой Зеландии новой британской колонией.
В соответствии с данным Договором Новая Зеландия переходила под управление Великобритании, получала статус британской колонии и покровительство Британской короны. В
64 См.: Шмелев И. В. Историческая ретроспектива Договора Вайтанги // Современная юриспруденция: тенденции развития: материалы Международной заочной научно-практической конференции. (03 октября 2011 г.). Новосибирск: Априори, 2011. С. 70—74.
57
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
обмен на это племена маори обязались передать Великобритании исключительные права на покупку у них земель. При этом сами онисохраняли своиимущественныеинеимущественные права.
Договор Вайтанги содержал три положения, согласно которым маори признали верховную власть королевы Виктории, получив от нее обещание защиты и подтверждение их прав собственности на владение своей землей, лесами, рыбными промыслами и сокровищами (под которыми понимались предметы, имеющие культурную ценность для маори), причем подразумевалось, что они могут продавать земли только английской короне. В свою очередь, правительственные агентства могли продать эти земли поселенцам на равноценных условиях. Кроме того, маори получали полную защиту Британии, а также все права и обязанности, связанные с обладанием гражданством Англии.
Однако Новозеландская земельная компания и поселенцы, которые продолжали прибывать для освоения земель, купленных ими в Англии, стали оспаривать юридическую состоятельность Договора Вайтанги. Они были крайне удивлены тому факту, что свое право на купленную ими еще в Англии землю необходимо было подтвердить путем покупки этой же земли у маори через официальные агентства.
Важно отметить, что Договор Вайтанги содержал ряд неточностей и противоречий, а также серьезные расхождения между двумя его версиями — на английском языке и языке маори, из-за чего между британцами и маори постоянно возникали споры и разногласия относительно толкования его положений, это было связано с тем, что на язык маори документ был переведен неточно, содержал неоднозначные толкования положений об управлении страной, права продажи земли и не учитывал различий в восприятии этих понятий европейцами и маори. Например, идея суверенитета в соглашении передана при помощи таких слов, как «kāwanatanga» (governorship) и «rangatiratanga» (chieftainship), в то время как для маори наи-
более близкие понятия «власть» и «престиж» обозначаются словом «mana». Некоторые ученые-историки в связи с этим
58
2.2. Трибунал Вайтанги в административно-правовой системе Новой Зеландии
высказывают сомнения, что маори понимали суть соглашения, которое подписывали. Впрочем, другие спорят с этим, высказываясь в том ключе, что даже если бы в Договоре было употреблено слово «mana», не факт, что маори в этом случае поняли бы его суть правильно. Так как, во-первых, «mana» отнюдь не синоним слову «sovereignty» — «независимость», «суверенитет» (в языке маори вообще нет такого понятия), а во-вторых, свою «mana» невозможно кому-либо передать, поэтому использование слова в требуемом контексте также было бы некорректным. Так или иначе, но именно расхождения между оригиналом Договора на английском языке и текстом перевода, который подписали вожди маори, всегда допускало двойные толкования текстов европейцами и маори. Кроме того, маори, не имеющие традиций письменной культуры, придавали большее значение словам, произнесенным лейтенантгубернатором Гобсоном, нежели непосредственно тексту соглашения.
Договор недвусмысленным образом защищает язык маори, но спорным остается вопрос, подразумевает ли эта защита определенные имущественные права, например право на определенную часть диапазона частот FM в эфире и на другую собственность нетрадиционного характера.
Договор Вайтанги так и не был ратифицирован Великобританией. Ряд судебных решений во второй половине XIX века даже признали договор ничтожным, а его положения недействительными. Так, Дж. Прендергаст (J Prendergast) отзывался о договоре как о «юридически ничтожном»65. В 1941 году Тайный совет принял за правило, что «подобный договор о передаче территории не может получить судебную защиту за исключением тех случаев, когда…он инкорпориван в муниципальное законодательство»66. Споры по поводу Дого-
65Дело Wi Parata v Bishop of Wellington. 1877. 3 NZJur (NS) (Supreme Court) 72. URL: http://www. hrights. ru/text/ inter/ b8/ Chapter7.htm 66Дело Hoani Teheuheu Tukino v Aotea District Maori Land Board. 1941. AC 308. URL: http://www. hrights. ru/text/ inter/ b8/ Chapter7.htm
59
Глава2. ОрганизацияадминистративнойюстициивНовойЗеландии
вора Вайтанги особенно обострились в 60—70-х годах XX века. В результате в 1975 году был принят государственный Указ, определивший положение Договора в социальной и законодательной системе государства, создан трибунал Вайтанги (Waitangi Tribunal), разбирающий споры и определяющий компенсации за ущербы, причиненные народу маори.
В настоящее время Договор Вайтанги не вносит какие бы то ни было законодательные указания, но тем не менее он регулирует положение маори в новозеландском обществе и фиксирует принципы современного новозеландского государства: принцип руководства (государство имеет право и обязанность создавать законы и определять их исполнение); принцип самоуправления (маори имеют право на самоорганизацию и свободное распоряжение всеми принадлежащими им ресурсами); принцип равноправия (все новозеландцы имеют равные права); принцип разумного сотрудничества (все стороны должны руководствоваться доброй волей в решении совместных вопросов); принцип возмещения (государство должно принимать разумные меры и в соответствии со своими возможностями компенсировать ранее нанесенные маори ущербы).
Клаузулы, требующие от правительства соблюдать принципы договора Вайтанги, были включены в основные законодательные акты, в частности в Закон о государственных предприятиях от 1986 года, который законодательно реализует курс властей на передачу значительных ресурсов, принадлежащих государству, государственным коммерческим корпорациям. В прецедентном по своему значению решении Апелляционного суда говорится, что данная клаузула лишает государство возможности простым решением правительственных органов освободить земли от потенциальных исков о возмещении со стороны коренного населения и что принципы договора устанавливают партнерские отношения между коренным населением и государством, обязывающие власти консультироваться с населением и поступать с ним добросовестно67.
67Дело New Zealand Maori Council v A-G, [1987] 1 NZLR 641. URL: http://www. waitangi-tribunal. govt. nz/doclibrary/public/ Appendix(99).pdf
60