Административная юстиция в Новой Зеландии. Монография

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

мыми реформами стали неудачная, но не забытая попытка реорганизации административного Апелляционного суда, определение типовых положений, устанавливающих некоторое единообразие процедур, и организация Департамента по трибуналам при Министерстве юстиции в 2002 году для административной поддержки. Не считая данных попыток, большей частью неудачных, схема создания и управления осталась по принципу ad hoc. Неясно все-таки, каким образом при отсутствии интереса со стороны политических лидеров и высокой значимости для физических лиц, столкнувшихся с необходимостью разрешения спора с органом государственной власти, Министерство юстиции удается публиковать информацию о реформах, сотрудничать с Законодательной комиссией, принимать отчеты от председателей трибуналов и одновременно ничего не делать для фактического урегулирования системы. Когда ваша виза аннулирована, а заявления в Департамент по пересмотру решений налоговых органов отклонены, «система» трибуналов становится в действительности очень важной.

Для граждан трибуналы являются «судами первой инстанции». В большинстве случаев они также будут органами, принимающими окончательное решение по делу, особенно в спорах с государством. Только самые богатые и отчаянные представители населения апеллируют в судебные инстанции для пересмотра дел. Таким образом, трибуналы имеют большое значение для физических лиц. Именно по этой причине текущие проекты реформирования системы трибуналов широко приветствуются среди всех субъектов права.

Обозначив важность и необходимость изучения данной тематики, представляется существенным обратиться к предложениям Законодательной комиссии, изучить и проанализировать их возможное применение и последствия.

Как упоминалось ранее, Министерство юстиции тесно сотрудничает с Законодательной комиссией Новой Зеландии в вопросах реформирования трибуналов, которая в свою очередь направляет отчеты и рекомендации в Министерство для их последующего рассмотрения и публикации. Разумеется,

111

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

полномочия Законодательной комиссии не такие значительные, как у Комитета, и это затрудняет и мешает процессам реформирования системы трибуналов.

Определяя пути административной реформы, Законодательная комиссия в 2004 году представила свое заключение под названием «Отправление правосудия для всех», в котором рекомендовала реформу для всей судебной системы Новой Зеландии, в частности и для системы трибуналов. Она предложила свести трибуналы в единую систему, с единым порядком работы. В 2006 году Законодательная комиссия выдвинула проект совместно с Министерством юстиции, который определял природу реформы и общие направления реформирования.

Приведем важнейшие ключевые предложения данной реформы:

•во-первых, это «объединенная» структура трибунала;

•во-вторых, введение должности «основного» судьи трибуналов;

•в-третьих, определение главных принципов для создания новых трибуналов;

•в-четвертых, унификация законодательных процедур (рамок) для всех трибуналов;

•в-пятых, конкретизация полномочий по вызову свидетелей и по требованию исследования доказательств;

•в-шестых, автоматическое право обжалования решений всех трибуналов.

Обратим внимание на то, что использование технических процессуальных норм обусловливает потребность в юридической экспертизе и привлечении адвокатов. Но введение серьезных процедурных требований приведет к увеличению операционных затрат.

В этой связи следует заметить, что существует достаточное число правовых механизмов, обеспечивающих достижение справедливости в урегулировании административных споров, но трибуналы в дореформенный период как дискретные структуры не использовали данные механизмы.

112

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

Относительно формальный подход к проблеме реформы трибуналов, в соответствии с которым различные трибуналы «группировались» бы в единый набор учреждений, оказал существенное влияние на заключительные предложения по реформе в целом и вызвал значительное число критических замечаний.

Действительно, некоторые новозеландские ученые и прак- тики-административисты подвергали сомнению использование термина «система» в отношении совокупности многочисленных трибуналов Новой Зеландии в силу того, что данная совокупность трибуналов появилась и функционирует вне формальной судебной структуры в прошлом и нынешнем столетиях и назвали юридическим мифом веру в единство юридической структуры Новой Зеландии.

Доктор Джон Хопкинс в своих исследованиях, посвященных проблеме реформирования административных трибуналов, отмечает, что, «несмотря на регулярный поток отчетов и предложений за прошлые пятьдесят лет, структура трибуналов в Новой Зеландии в значительной степени осталась «непослушной кузиной в семье административного права»99.

Разумеется, в структуре новозеландских трибуналов должна быть какая-то рациональность, но, с другой стороны, необходима долгосрочная экспертиза их действия и эффективности.

Предложения Законодательной комиссии одновременно либеральны и консервативны по своей природе. Либеральны в попытках (большей частью провалившихся) унифицировать действующую «систему» трибуналов, как было отражено в ее отчетах. А консервативны в том качестве, что реформа по большей части затрагивает лишь структуру и связана с созданием внешне упорядоченной административной системы, в которой каждый трибунал занимает свое место. Вне всяких сомнений, предложенный пакет реформ сделает систему более упорядоченной, но адресованы реформы лишь фундаменталь-

99 Royal prerogative of mercy. URL: http://www.justice.govt.nz/publicati- ons/justice-system

113

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

ным задачам, с которыми сталкивается «система» трибуналов в целом.

Реформа сфокусирована на структурной организации действующей схемы трибуналов. Ключевым нововведением будет принятие единого рамочного законодательства для всех трибуналов. Нормы данного законодательства должны будут содержать и закреплять набор стандартных процедур и полномочий (включая полномочия по вызову свидетелей, истребованию доказательств, принятию присяги и раскрытию информации), введут право на автоматическую апелляцию в вышестоящие органы (ограниченное в большинстве инстанций). Несомненно, такие предложения помогут достичь определенного единства в действующей запутанной структуре. Но имеются также некоторые элементы, с которыми трудно не согласиться, и они не подлежат изменению и дополнению. Такими, к примеру, являются предложения по введению единых прозрачных и независимых правил назначения на должность судей, которые, бесспорно, усилят независимость административных трибуналов.

В стороне от предложений и поправок по единому рамочному законодательству находятся предложения по созданию унифицированного сектора трибуналов. Это выразится в организации трех веток-подразделений с единой упорядоченной структурой. Подразделение по пересмотру административных дел, как и предполагалось, будет включать трибуналы, рассматривающие жалобы на действия исполнительной власти, в то время как подразделение по рассмотрению гражданских споров будет состоять из небольшой группы трибуналов, которую Законодательная комиссия справедливо считает трибуналами по рассмотрению индивидуальных споров. Данные административные подразделения будут возглавляться лицом, ответственным и уполномоченным на общее руководство процедурами, обучением и администрированием. Кроме этих подразделений предполагается организовать группу по регулированию межотраслевых отношений, которая станет руководить соответствующими трибуналами, возглавляемыми

114

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

председателями, и роль у нее будет не столь значима, как у двух вышеописанных подразделений. У предполагаемой унифицированной структуры не будет единого апелляционного трибунала, что, возможно, окажется наилучшим решением, имея в виду ту роль, которую играют трибуналы как органы специализированной юстиции.

Анализ предложенной структуры позволяет резюмировать, что целям единства противопоставлены сложившаяся ситуация и политические реалии. То что предложено Законодательной комиссией, в действительности представляет собой необоснованный подход к решению проблемы со множеством варьирующихся комбинаций в рамках разработки типового законодательства в связи с тем, что предполагаемые новшества не коснутся всех трибуналов, даже части одной из предложенных групп/подразделений. Эта фикция единства — лучшее из того что предложено за многие десятилетия — вызывает несколько разумных вопросов, в частности: зачем упорствовать с созданиемподобнойструктурывцеляхнедостижимогоединства?

Самый яркий пример опасности навязывания подобной структуры — административные трибуналы. Данные институты, с одной стороны, входили в совокупность разнородных трибуналов, но с другой — были элементом системы административного права Новой Зеландии. Функции административных трибуналов сильно отличаются от других органов по альтернативному разрешению споров, и тогда не вполне понятно, как их принимали за часть общей системы трибуналов, к примеру, тех, которые занимались рассмотрением споров о возмещении ущерба от подтопления дома. Административные трибуналы де-факто являются судами первой инстанции в административном праве Новой Зеландии. В этом случае их следует рассматривать в тандеме с иными элементами административного права, а не с другими трибуналами. При исследовании указанной проблемы возникает вопрос, являются ли административные трибуналы надлежащими органами для разрешения подобных споров.

Следующее спорное предположение, которое подчеркивает унифицированный характер данного подхода к реформи-

115

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

рованию, это убеждение в том, что усиление и рост стандартизации процедур, оформленное и положенное в основу рамочного законодательства, не принесет вреда. Это могло бы быть правдой, но идея того, что трибуналы будут следовать процедурам, написанным и установленным в противоречивых процедурах для судов, как описывает реформа, предполагает противоречивость самих трибуналов.

Применение технических, квазисудебных процедур и правил требует юридической экспертизы: есть ли необходимость имплементации норм и принципов гражданского судопроизводства в новое законодательство о трибуналах. Естественная справедливость трактуется юристами Новой Зеландии как равенство сторон в процессе. Следовательно, использование «естественной справедливости» в контексте реформы трибуналов предполагает соответствующий метод противопоставления сторон процесса и применение его в действующей системе трибуналов.

Таким образом, согласно новозеландской правовой доктрине реализация принципа «естественного правосудия» в контексте реформы административных трибуналов предполагает использование соответствующего метода противопоставления сторон процесса и применение его в действующей системе трибуналов, то есть использование аналога принципа состязательности, характерного для континентальной системы права, что может в значительной степени отразиться на стоимости процесса в административном трибунале.

С этим связано другое спорное предположение, что усиление влияния судебной власти в структуре трибуналов улучшит их эффективность. Однако следует заметить, что этот вопрос недостаточно исследован в предложениях Законодательной комиссии. Судьи судов общей юрисдикции привыкли к реалиям зала заседания, и существует опасение, что их вовлечение создаст прецедент гражданского процесса в трибуналах. Таким образом, увеличение участия профессиональных юристов и адвокатов в системе трибуналов, что следует из предложений Законодательной комиссии, приведет к опасности

116

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

роста стоимости данных несудебных механизмом разрешения споров.

Законодательная комиссия в своих исследованиях сталкивалась с проблемами высокой стоимости юридической помощи, в частности консультаций в некоторых трибуналах. Она предлагает усилить права заявителей на юридическую помощь. Тем не менее это снова предполагает применение судебного подхода к трибуналам. Если для подачи заявления требуется юрист, логично предположить, что государство не должно оплачивать его услуги. А зачем тогда, в принципе, нужен юрист-профессионал во внесудебномразрешении споров?

Говоря о будущем трибуналов Новой Зеландии, критический подход настоящего исследования подчеркивает необходимость изменения структурного подхода в предложениях по реформированию системы трибуналов, базирующиеся на изучениях функций трибуналов. Очевидно, что в период экономического кризиса особенно актуален вопрос о сокращении стоимости издержек административного процесса. Предполагая реформирование целого сектора трибуналов, законодатели не уделяют достаточного внимания последствиям воздействия этого процесса на обычных граждан. Реформа административной юстиции в Новой Зеландии имеет большой потенциал по сокращению основных элементов системы трибуналов, что обусловливает ее значимость в современной системе разрешения административных споров.

Чтобы инициировать процедуру всестороннего критического анализа текущего законодательства по административной юстиции, нужна была команда профессионалов, людей имеющих большой практический опыт в этой области и теоретические знания, на основе которых и были бы выработаны предпосылки реформы. Как правило, в странах англосаксонской системы создается иерархическая структура органов, разрабатывающих изменения и дополнения к закону, имеющая итоговое звено, ответственное за принятие решения и результат — Министерство юстиции. Данные органы контролируют и проверяют друг друга, собирают тематические конференции, в том числе международные, активно обсуждают проблемы и

117

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

дают друг другу рекомендации, но не имеют законодательной инициативы. Возможно, именно поэтому институт административной юстиции в Новой Зеландии продолжает реформироваться.

Обратимся к анализу истории административной реформы в Новой Зеландии. В июле 1966 года Министерство юстиции Новой Зеландии учредило Комитет по публичным и административным правовым реформам под председательством доктора Дж. Л. Робсона, секретаря Министерства юстиции. В состав Комитета входили господин А. С. Брассингтон, барристер и солиситор христианской церкви, мистер Р. Б. Кук, один из советников Ее Величества, господин Е. Л. Гринсмит, бывший глава казначейства, доктор Р. Г. МакЕлрой, барристер и солиситор Окленда, профессор Дж. Ф. Норсей, декан юридического факультета Оклендского университета, мистер Г. С. Орр, старший королевский советник, и господин Д. А. С. Ворд, советник департамента по законопроектам.

Вопросы, которые рассматривались данной инициативной группой, были весьма широки и имели огромное значение для реформирования системы административной юстиции. В полномочия Комитета входило исследование программы, принятой Комиссией по пересмотру законодательства, рассмотрение жалоб по административным трибуналам, изучение строения и процедуры данных трибуналов и контроль за административными актами. В первом же отчете Комитет отметил, что последний вопрос менее важен для целей реформы, чем остальные, и ему будет уделяться меньше внимания. Таким образом, первые три отчета были посвящены непосредственно административным трибуналам и праву на апелляцию.

Первый отчет Министерство юстиции получило в январе 1968 года. Он содержал рекомендации по учреждению специального органа, подотчетного Верховному суду, — Административное подразделение. В его полномочия должны были входить рассмотрение апелляций на решения определенных административных трибуналов и применение действующей юрисдикции Суда в сфере административного права. Не предполагалось, что данный орган станет апелляционной инстан-

118

3.3. Направления реформирования административной юстиции в Новой Зеландии

цией для всех трибуналов, в связи с тем, что Комитетом были изучены функции, полномочия и процедуры каждого трибунала в отдельности и даны рекомендации в соответствии с конкретным назначением каждого трибунала. Предполагалось также передача полномочий Суда по оценке земель, Апелляционного департамента по выдаче транспортных лицензий и Апелляционного департамента по обычаю делового оборота в торговле Административному подразделению. Также отчет рекомендовал сделать апелляционной инстанцией данное подразделение для решений Апелляционной палаты по планированию градостроения.

В январе 1969 года был издан следующий отчет Комитета. Была продолжена работа по изучению и анализу определенных трибуналов, и в частности процедуре подачи и рассмотрения апелляций. В каждом конкретном случае Комитет вначале описывал текущее строение, процедуру и апелляционные нормы для изучаемых трибуналов, затем давал свои рекомендации в отношении них. Хотел бы отметить, что данная структура отчета наиболее эффективно представляет шаги по реформированию системы трибуналов и не только отражает все текущие недостатки, но и в каждом конкретном случае показывает, какие изменения следует принять для их устранения.

Министерство юстиции очень внимательно следило за деятельностью Комитета, скрупулезно изучая его документы, и придавало большое значение его отчетам. Таким образом, каждое последующее исследование, проводимое специалистами данной организации, непосредственно влияло на законодательство и его рекомендации стали носить обязательный характер.

Во втором отчете Комитета фигурировали уже другие трибуналы и постепенно в Новой Зеландии начала формироваться единая система апелляций, типовые правила и бланки — все структурировалось и консолидировалось. Отчетом были затронуты важнейшие органы, столпы административной юстиции в Новой Зеландии: лицензионный комитет, палата по цензуре, трибунал по авторскому праву, трибунал, рассматривающий жалобы на фармацевтические компании, военный

119

Глава3. СпецификаадминистративногопроцессавтрибуналахНовойЗеландии

трибунал, налоговая палата и т.д. Безусловно, эта унификация отразилась и на стоимости пересмотра дела и процессуальных сроках. Представляется, что это был важнейший беспрецедентный шаг по укреплению иерархии административной юстиции Новой Зеландии.

Все вышеописанные органы (палаты и трибуналы, советы и департаменты) имеют единую апелляционную инстанцию — Апелляционное подразделение, подчиненное Верховному (Высшему) суду.

Для каждого случая Комитет предусмотрел возможность подачи апелляции по вопросам права и постановил, что высшим апелляционным органом станет Апелляционный суд. Так как данное решение затрагивало и заявления, поданные в Высший суд по старой системе, Комитет также предусмотрел перенаправление апелляций в Апелляционный суд, на усмотрение судей либо по факту.

В дополнение ко всему было принято решение о расширении апелляционных полномочий вышеназванных органов, чтобы позволить им направлять решение на пересмотр в части или в целом и созывать совет для помощи и содействия при принятии решения, если возникли обстоятельства, при которых представлена лишь одна спорящая сторона.

Введены соответствующие изменения в процедуру подачи апелляции и рассмотрения дела.

Указанные предложения по улучшению законодательства в области административной юстиции были приняты прави-

тельством и вступили в силу на основе соответствующих законов100.

Нормы, касающиеся процедуры принятия и рассмотрения апелляций Апелляционным подразделением, были опубликованы в виде отдельного закона и вступили в силу позже всех, так как эти нормы повлияли на всё административно-процес-

100 Judicature Amendment Act 1968; Land Valuation Proceedings Amendment Ac 1968; Sale of Liquor Amendment Act 1968; Broadcasting Authority Act; War Pensions Amendment Act 1968 eсt.

120