Социально-политические институты стран Западной Европы. Учебное пособие

Глава 6. Законодательная власть

информация о парламентских «группах». До 2016 г. каждая зарегистрированная сторона, имеющая в своих рядах не менее семи членов Дойла, могла образовать группу. Регламент позволяет независимым членам Дойла и представителям малых партий сформировать «техническую» группу при условии, если в ее состав войдут не менее семи членов парламента. Однако фрагментация, наблюдавшаяся на выборах 2016 г., привела к изменениям в правилах. Минимальный размер группы был сокращен до пяти членов Дойла, а количество технических групп не ограничивалось.

Ранее уже отмечалось, что одной из особенностей политических институтов Ирландии является взаимосвязь политики Дойла и правительства. Члены правительства заседают в Дойле, и практически все они являются членами Палаты представителей. По мнению зарубежных исследователей, правительственный контроль над повесткой дня в Дойле1 достаточно высок. Этот контроль также проявляется в случае назначения ответственных лиц, что служит основным фактором, способствующим доминированию исполнительной власти в системе управления. Председатель нижней палаты парламента, или спикер Дойла (Ceann Comhairle), избирается членами Палаты представителей на первом собрании каждой сессии после выборов. Голосование за эту должность традиционно проводилось в соответствии с партийной политикой, и всякий раз, когда правительство получало большинство голосов, оно использовало эту возможность, чтобы поставить на данную должность одного из своих депутатов. Так, К. Линч отмечает, что прямое назначение спикера Дойла правительством до 2016 г. только подкрепляло твердое ощущение, что решения, принимаемые председателем, не всегда были беспристрастными и независимыми от правительства2. Лишь в тех случаях, когда

1Lynch C. The effect of parliamentary reforms (2011–16) on the Oireachtas committee system // Administration. 2017. Vol. 65, No. 2. P. 59–87. URL: https://intapi.sciendo. com/pdf/10.1515/admin-2017-0015.

2Lynch C., O’Malley E., Reidy T. Dáil reforms since 2011: Pathway to power for the ‘puny’ parliament? // Administration. 2017. Vol. 65, No. 2. P. 50. URL: https:// sciendo.com/downloadpdf/journals/admin/65/2/article-p37.pdf.

61

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

действующее правительство имело незначительный перевес или находилось в меньшинстве, оно позволяло другому члену Дойла занять эту должность.

Как правило, председатель нижней палаты парламента являлся опытным членом Дойла. Сменявшие друг друга оппозиционеры полагали, что главные спикеры неправомерно защищали правительство, вместо того чтобы дать возможность Дойлу призвать его к ответу. Долгое время одним из предложений по реформе Дойла было введение тайного голосования для должности председателя, чтобы депутаты могли более свободно проголосовать, и эта реформа была представлена в марте 2016 г. Избранный кандидат, Шон О’Ферхейл от «Фианна Фойл», рассматривался как независимый от правительства и обладающий большей властью. Будет ли данная реформа иметь заметное влияние в период правления большинства, еще предстоит увидеть. Члены Дойла, входящие в состав правительства, волне могут поддержать «одного из своих», а не члена оппозиции, даже при тайном голосовании.

Нужно также отметить роль Дойла в назначении правительства. В странах вестминстерской модели государственного управления формирование правительства, как правило, определяется выборами, результаты которых утверждает парламент. В странах с моделью консенсуса, напротив, формирование правительства представляет собой более сложный и трудоемкий процесс. Обычно формируется коалиционное правительство, для создания которого могут потребоваться недели или месяцы переговоров. До 1980-х гг. формирование правительства в Ирландии рассматривалось как вариант вестминстерской практики. Так, на выборах 1977 г. «Фианна Фойл» получила большинство голосов (84 из 148 мест), и на первой парламентской сессии Джек Линч, представлявший данную партию, был избран премьер-министром. С 1981 г. однопартийные правительства большинства уже не формируются.

Состав правительства Ирландии определяется, как правило, тремя способами: путем выборов, на которых одна партия или

62

Глава 6. Законодательная власть

коалиция получает большинство мест; политическими партиями, которые после объявления результатов выборов образуют коалицию большинства; или самим Дойлом, который избирает правительство. В первых двух случаях роль Дойла можно рассматривать как номинальную, в том смысле, что он ратифицирует решение народа либо соглашение между партиями. На практике определение состава правительства редко происходит посредством выборов. В девяти случаях правительства избирались не непосредственно избирателями, а в результате достигнутых соглашений между партиями.

Единство политики Дойла и правительства также выражается в законотворчестве. Как и в большинстве стран с системой общего права, разработка законодательства в Ирландии осуществляется профессиональными юристами – барристерами, а не государственными служащими. В частности, законопроекты

1History of Parliament in Ireland [Электронный ресурс]. URL: https://www. oireachtas.ie/en/visit-and-learn/history-and-buildings/history-of-parliament-in- ireland/.

63

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

разрабатываются в Канцелярии парламентского советника при правительстве, действующей под руководством Генерального прокурора. Генеральный прокурор играет важную роль в предварительном изучении законопроекта. Далее тексты законов направляются в суды, где проверяется конституционность законодательных актов. После того как законопроект прошел все подготовительные этапы, он поступает в Дойл для обсуждения. С 1966 по 2015 г. было принято 1897 законопроектов – в среднем 38 в год. В XXI в. количество законопроектов, принимаемых в год, увеличилось. В 2000–2015 гг. средний показатель составлял 44 законопроекта в год.

Конституция, наделяя законотворческими полномочиями исключительно парламент (статья 15.2.1), отражает один из центральных постулатов классической либерально-демократиче- ской теории: законодательная власть (парламент) издает законы, а исполнительная власть (правительство) их исполняет. С этой точки зрения правительство лишь реализует волю парламента. Однако в Ирландии Дойл и правительство участвуют в законотворчестве взаимосвязанно, так как во многом два этих института зависят друг от друга. Например, в случае вынесения на рассмотрение Дойла законопроекта, касающегося ассигнования доходов или общественных денег, депутаты не могут голосовать, если «цели ассигнований не указаны Палате представителей в послании правительства, подписанном Премьер-министром» (статья 17.2). То есть законопроекты, касающиеся финансирования, принимаются общими усилиями органов законодательной и исполнительной власти.

Правительства могут рассчитывать на поддержку Дойла. Однако Дойл является полноценным участником процесса законотворчества, поскольку именно ему отводится роль легитимации законов. Согласно опросам общественного мнения, Дойл в Ирландии пользуется большим доверием населения, чем представительные органы в странах Евросоюза. Результаты опроса, проведенного в ноябре 2016 г., продемонстрировали, что 40 % ирландских респондентов выразили доверие Дойлу. В то время как

64

Глава 6. Законодательная власть

средние показатели доверия парламентам среди других стран – участниц Европейского союза составляют 32 %.

Таким образом, хотя в большинстве своем законы в Ирландии инициируются в правительстве, парламенту, выражающему демократическую волю народа, отводится исключительная роль утверждения законодательства.

6.2. Сенат (Seanad Éireann)

Кроме Дойла, национальный парламент Ирландии также включает верхнюю палату – Сенат Эрен (Seanad Éireann). Сенат состоит из 60 членов (сенаторов), и выборы в него проходят через 90 дней после роспуска Дойла (статья 18.8). Сенат собирается реже, чем Дойл (в среднем 107 дней в году в 2013–2015 гг., по сравнению со 122 днями собраний Дойла), и заседает меньше часов в день.

Сенаторы избираются различными способами:

–11 сенаторов назначаются премьер-министром;

–43 сенатора избираются из кандидатов, обладающих профессиональными навыками в различных сферах: культуре и образовании, сельском хозяйстве, трудовой деятельности, промышленности и торговле, а также государственном

управлении (статья 18.7.1). Кандидатов распределяют в пять групп. Те, кто номинирован в группу, должны обладать «знаниями и практическим опытом» в своей области.

На выборах в Сенат могут голосовать члены городских и окружных советов, депутаты нового Дойла и сенаторы, уходящие в отставку. На выборах в Сенат в 2016 г. электорат составил 1160 человек, из которых 874 были связаны с одной из четырех основных партий;

–3 сенатора избираются Национальным университетом Ирландии (NUI);

–3 сенатора избираются университетом Дублина (Трини- ти-колледжем).

То есть шесть сенаторов избираются от университетов. Как показано, выбор университетов ограничен Национальным

65

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

университетом Ирландии и Тринити-колледжем в Дублине. Представители остальных учебных заведений третьего уровня исключаются из выборов. Избрание сенаторов от конкретных университетов нередко подвергается критике со стороны общественности, так как представители новых университетов и других учреждений третьего уровня лишены избирательного права.

Согласно статье 15.9.1 Конституции, на первом заседании после выборов из членов Сената должен быть выбран председатель (Cathaoirleach). Основными функциями председателя является проведение заседаний, контроль над голосованием сенаторов, объявление результатов вынесенных решений Сената правительству, представление Сената Ирландии на международных конференциях Евросоюза. Конституция наделяет председателя решающим голосом в случае равного количества голосов сенаторов (статья 15.11.2). Кроме того, председатель является членом Государственного совета и имеет полномочия лично консультировать президента по вопросам политики1.

Основной прерогативой Сената, как и Дойла, является законотворчество. Законопроект может быть передан как в верхнюю, так и в нижнюю палату парламента. Сенаторы могут обсуждать законопроекты, предлагать поправки либо отклонять их. Предложения сенаторов должны быть рассмотрены Палатой представителей (статья 20.1). Финансовые законопроекты также требуют рассмотрения Сената, однако в данном случае полномочий у верхней палаты значительно меньше, чем у депутатов Дойла. Сенаторы могут представить свои предложения в срок до 21 дня, после чего законопроект «должен быть возвращен в Палату представителей, которая может принять или отвергнуть все или любое предложение Сената» (статья 20.2.1).

Все остальные законопроекты, которые поступают в Сенат, могут рассматриваться в течение 90 дней. В случае если сенаторы

1House of the Oireachtas. Cathaoirleach [Электронный ресурс]. URL: https://www. oireachtas.ie/en/members/office-holders/cathaoirleach/.

66

Глава 6. Законодательная власть

отклоняют законопроект, задерживают принятие решения или предлагают поправки, которые Дойл сочтет неприемлемыми, последний может отклонить их (статья 23.1 Конституции).

«Если законопроект, на который распространяется данная статья, в течение периода, определенного в следующем подпараграфе, будет либо отвергнут Сенатом или принят им с поправками, с которыми Палата представителей не согласится, либо не принят (с поправками или без них) или не отвергнут Сенатом в установленный период, то такой законопроект должен, если Палата представителей вынесет такое решение в течение ста восьмидесяти дней, следующих за истечением установленного срока, считаться принятым обеими палатами парламента в день принятия резолюции».

Как видно из текста Конституции, в области законодательства у Дойла, безусловно, больше полномочий. Впрочем, некоторые прерогативы разделены поровну между обеими палатами парламента. Так, объявление чрезвычайного положения, импичмент президента или отстранение судей Верховного, Апелляционного и Высокого судов требуют согласия как со стороны Дойла, так и со стороны Сената.

Большинство членов Cената совместно с депутатами Дойла могут повлиять на принятие законопроекта (за исключением законопроекта о внесении поправок в Конституцию), применив «процедуру 27-й статьи», в соответствии с которой большинство сенаторов и не менее двух третей членов Палаты представителей могут обратиться к президенту с просьбой не подписывать законопроект до тех пор, пока он не будет одобрен народом на референдуме или повторно одобрен парламентом после всеобщих выборов. До сих пор не было представлено ни одной подобной петиции.

Правительство всегда стремится заручиться поддержкой большинства в Сенате, особенно принимая во внимание право премьер-министра избирать 11 сенаторов. Впрочем, в Сенате, избранном в 2016 г., правительство могло рассчитывать на поддержку только 21 из 60 членов.

67

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

Учитывая зависимость верхней палаты от Дойла в законотворчестве, критики существующей политической системы в Ирландии призывают к отмене данного института, указывая на то, что аналогичные палаты были упразднены без заметных негативных последствий в Дании (1953 г.), Новой Зеландии (1950 г.) и Швеции (1970 г.). Защитники Сената утверждают, что, несмотря на недостаток власти, он выполняет важную роль в законодательном процессе, поскольку дебаты по законопроектам обычно проводятся в более вдумчивом, конструктивном и беспартийном духе, чем в Дойле. Кроме того, упразднение 60 сенаторов может значительно снизить эффективность работы парламента.

Тем не менее вопрос о ликвидации верхней палаты был вынесен на референдум, который состоялся в октябре 2013 г. по инициативе премьер-министра Энды Кенни. Предложение было поддержано правительственными партиями («Фине Гэл» и Лейбористская партия) и «Шинн Фейн», однако «Фианна Фойл» выступила против. Электорат не был сильно заинтересован в голосовании, и явка составила менее 40 %. В результате предложение об отмене Сената было отклонено с перевесом 52 против 48 голосов.

Противники отмены Cената подчеркивали, что выступают за реформу данного института. Реформирование предполагает расширение электората за счет предоставления всем ирландским гражданам, независимо от того, проживают ли они в Ирландии, права избрания 43 сенаторов, а также за счет предоставления избирательных прав кандидатам от университетов – представителям всех учебных заведений третьего уровня. Данные изменения могут повлечь за собой расширение полномочий Сената, что может привести к формированию сильной двухпалатной системы управления. За прошедшие годы было выдвинуто много предложений по реформе, но ни одно из них не было реализовано.

68

Глава 6. Законодательная власть

Вопросы для самопроверки

1.Какими полномочиями Конституция наделяет Палату представителей?

2.Как доминирование партий в парламенте и правительстве влияет на исполнительную и законодательную власть?

3.Какова процедура формирования состава правительства Ирландии?

4.В чем заключается роль парламента в законотворчестве?

5.Какой орган обладает инициативой в формировании законов и политики?

6.Назовите требования, необходимые для кандидатов на членство в Сенате.

7.Как осуществляются выборы в Сенат? Каковы полномочия данного института? Охарактеризуйте полноту его власти по сравнению с Палатой представителей.

8.В чем заключается критика верхней палаты со стороны ирландской общественности?

9.Почему предложение по отмене Сената не было поддержано народом?

10.Каковы предложения по реформе Сената?

Задание. Политическое устройство Ирландской Республики

Дайте русские эквиваленты ирландских терминов:

Éire

Bunreacht na hÉireann Oireachtas

an tUachtarán Taoiseach Tánaiste

Dáil Éireann Seanad Éireann Teachtaí Dála Áras an Uachtarán

69

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

Список источников и литературы

Источники

1.Constitution of Ireland, 1937 [Электронный ресурс]. URL: https://www. irishstatutebook.ie/eli/cons/en/html.

2.Constitution of the Irish Free State (Saorstát Eireann) Act, 1922 [Электронный ресурс]. URL: https://www.irishstatutebook.ie/eli/1922/act/1/enacted/en/print.

3.Courts and Court Officers Act, 1995 [Электронный ресурс]. URL: https://www. irishstatutebook.ie/eli/1995/act/31/enacted/en/html.

4.Dáil Éireann. Standing Orders relative to public business together with Oireachtas. Library & research service rules. 2016. 133 p. [Электронный ресурс]. URL: https:// data.oireachtas.ie/ie/oireachtas/parliamentaryBusiness/standingOrders/Dáil/2019/2019- 01-11_consolidated-Dáil-eireann-standing-orders-january-2019_en.pdf.

5.Dáil Éireann debate – Wednesday, 1 Dec 1948. Vol. 113, No. 6. The Republic of Ireland Bill, 1948 – Committee. Question proposed: «That Section 1 stand part of the Bill» [Электронный ресурс]. URL: https://www.oireachtas.ie/en/debates/ debate/Dáil/1948-12-01/57/.

6.Dáil Elections [Электронный ресурс]. URL: https://www.vote.ie/elections/.

7.Fianna Fail General Election Manifesto. An Ireland for all, 2020 [Электронный ресурс]. URL: http://michaelpidgeon.com/manifestos/docs/ff/Fianna%20Fail%20 GE%202020.pdf.

8.Fine Gael General Election Manifesto. A future to Look Forward to, 2020 [Электронный ресурс]. URL: https://election2020.finegael.ie/pdf/FG_GE20_ Manifesto.pdf.

9.Government of Ireland. A Department of State [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.ie/en/help/departments/.

10.Houses of the Oireachtas [Электронный ресурс]. URL: https://www.oireachtas.ie/.

11.https://legalns.com/download/books/cons/ireland.pdf.

12.Judicial Appointments Advisory Board [Электронный ресурс]. URL: http:// www.jaab.ie/.

13.Judicial Appointments Commission Bill 2017. Bill 71 of 2017 [Электронный ресурс]. URL: https://www.oireachtas.ie/en/bills/bill/2017/71/.

14.Programme for government. June 2020 [Электронный ресурс]. URL: https://www. rte.ie/documents/news/2020/06/programmeforgovernment-june2020-final.pdf.

15.Sinn Féin General Election Manifesto. Giving workers and families a break, 2020 [Электронный ресурс]. URL: https://sinnfein.ie/files/2020/SF_GE2020_ Manifesto.pdf.

16.The Articles of Agreement for a Treaty between Great Britain and Ireland as signed. London, 6 December 1921 [Электронный ресурс]. URL: https://www. difp.ie/volume-1/1921/anglo-irish-treaty/214/#section-documentpage.

70