Социально-политические институты стран Западной Европы. Учебное пособие

Глава 5. Исполнительная власть

от стран с президентскими формами правления, здесь существует ограниченное разделение властей. Палата представителей и правительство тесно взаимосвязаны и, зачастую, формируются и распускаются в одно время. Отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку правительства. Главная роль в формировании правительства отводится премьер-министру, которого, в свою очередь, избирает Дойл. Выбор министров является прерогативой премьер-министра, а процедура утверждения осуществляется Дойлом. Глава правительства также может подать прошение президенту об отставке одного из министров. Таким образом, правительство зависит от доверия членов Дойла, а премьер-министр исполняет свои обязанности, пока пользуется поддержкой большинства депутатов Палаты представителей.

Правительство состоит максимум из 15 человек, которые являются членами Дойла и в совокупности составляют кабинет министров, а по отдельности возглавляют государственные департаменты. Во главе правительства – премьер-министр. Статья 28 Конституции детально отражает структуру и полномочия правительства:

«1. Правительство должно состоять не менее чем из семи и не более чем из пятнадцати членов, которые должны быть назначены Президентом в соответствии с положениями Конституции.

2. Исполнительная власть государства, установленная в соответствии с положениями Конституции, осуществляется Правительством или по его уполномочию.

3.1.Война не должна объявляться и государство не должно участвовать в какой-либо войне без согласия Палаты представителей.

3.2.В случае действительного вторжения Правительство, однако, может предпринять действия, которые сочтет необходимыми для защиты государства, и, если Палата представителей не заседает, она должна быть созвана в ближайший исполнимый срок.

4.1.Правительство ответственно перед Палатой представителей.

4.2.Правительство должно собираться и действовать как коллективная власть и должно нести коллективную ответственность

51

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

за государственные департаменты, управляемые членами Правительства.

4.3. Правительство должно подготавливать Смету денежных доходов и Смету денежных расходов государства на каждый финансовый год и представлять их на обсуждение Палаты представителей.

5.1. Глава Правительства, или Премьер-министр, должен называться и упоминаться в настоящей Конституции как Taoiseach. <…>

6.1.Премьер-министр должен назначить одного члена Правительства на должность заместителя главы правительства (Tanaiste).

6.2.Заместитель Премьер-министра должен действовать по всем делам вместо Премьер-министра, если Премьер-министр умрет или станет постоянно неспособным, до того как будет назначен новый Премьер-министр.

6.3.Заместитель Премьер-министра должен также действовать за Премьер-министра или вместо Премьер-министра в период его временного отсутствия.

7.1.Премьер-министр, заместитель Премьер-министра и член Правительства, ответственный за Департамент финансов, должны быть членами Палаты представителей.

7.2.Другие члены Правительства должны быть членами Палаты представителей или Сената, но не более двух из них могут быть членами Сената.

8. Каждый член Правительства должен иметь право присутствовать и быть заслушанным в каждой палате Парламента. <…>

11.1.Если Премьер-министр сложил свои полномочия, то другие члены Правительства также должны считаться отставленными от их должностей, но Премьер-министр и другие члены Правительства должны продолжать исполнять свои обязанности до назначения их преемников.

11.2.Члены Правительства, занимающие должности на дату роспуска Палаты представителей, должны продолжать их занимать до того, как будут назначены их преемники».

Таким образом, в состав правительства входят премьер-ми- нистр, вице-премьер (Tanaiste), высокопоставленные государ-

52

Глава 5. Исполнительная власть

ственные служащие, состоящие в Дойле, не более двух членов верхней палаты парламента, постоянные должностные лица, «заднескамеечники», иногда «министры без портфеля», которые консультируют министров и часто отвечают за реализацию политики, специальные советники министров и руководители многочисленных государственных органов. Вместе они составляют основу исполнительной власти, и без них любое рассмотрение правительства будет неполным. Правительство, или основная исполнительная власть, не является единым субъектом. Возможно, его лучше было бы представить как совокупность центров силы.

Процесс формирования правительства изложен в Конституции, в соответствии с ней Дойл избирает премьер-министра, который назначается президентом (статья 13.1.1). Затем пре- мьер-министр выбирает министров, которые утверждаются Палатой представителей и назначаются президентом. На протяжении большей части прошлого столетия формирование правительства происходило следующим образом. Лидер крупной партии, как правило, «Фианна Фойл», назначался премьер-министром и представлял в Палату представителей кандидатуры членов кабинета. Данный список поддерживался членами Дойла, состоящими в правящей партии. В XX в. большинство правительств были однопартийными, тогда как в XXI в., как правило, по итогам выборов формировались коалиционные правительства, куда также входили представители других партий.

В настоящее время выборы редко дают четкие результаты для формирования правительства. С 1981 г. ни один лидер «Фианна Фойл» не получал автоматической поддержки большинства в Дойле. Поэтому для того, чтобы сформировать правительство, лидеры двух крупных партий должны были искать поддержки среди других партий либо получить согласие независимых кандидатов. Объединение партий является результатом послевыборных переговоров, о которых практически ничего не известно избирателям. Вплоть до 1989 г. «Фианна Фойл» отказывалась от участия в коалиционном правительстве и в ряде случаев формировала правительство меньшинства. Однако в 1989 г. «Фине Гэл»

53

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

не выразила поддержку правительству меньшинства и «Фианна Фойл» пришлось образовать коалицию с «Прогрессивными демократами», отойдя от прежней стратегии партии. Так, решение Чарльза Хоги образовать коалицию, возможно, приветствовалось не всеми избирателями, которые стремились повлиять на формирование конкретных правительств. Избиратели, поддержавшие «Партию зеленых» в 2007 г., возможно, также были удивлены, обнаружив, что их голосование привело к переизбранию Берти Ахерна на пост премьер-министра, хотя за несколько недель до этого лидер «Зеленых» негативно характеризовал политику лидера «Фианна Фойл». Таким образом, формирование коалиционного правительства, являющееся компромиссом между разными партиями, не всегда совпадает с результатами всеобщих выборов.

С этого момента отличительной чертой ирландской политики является образование коалиционных правительств, состоящих из различных партий, каждая из которых предъявляет различные требования к ресурсам правительства и имеет свои предпочтения в спорных политических вопросах. То есть формирование правительства в Ирландии больше не является простой формальностью подтверждения результатов выборов.

Программы, принятые правительством, обычно представляют собой компромисс между манифестами различных партий. Они составляются с расчетом на послевыборные переговоры. Правительственные программы определяются умением вести переговоры, как правило, умеренной более крупной партии, которая сдерживает более радикальные требования своих потенциальных партнеров.

Процесс формирования кабинета идет рука об руку с переговорами о формировании коалиционного правительства. Как было сказано ранее, премьер-министр, в соответствии с Конституцией, единолично формирует кабинет министров, хотя и из очень ограниченного круга кандидатов, но его выбор должен быть одобрен Палатой представителей. Согласно Конституции (статья 28.1), правительство может состоять не более чем из 15 членов. Необычно, по сравнению с другими европейскими странами, то, что

54

Глава 5. Исполнительная власть

все они должны быть членами той или иной палаты парламента, и не более двух из них должны быть сенаторами. За двумя исключениями (в 1957 и 1981 гг.), с 1937 г. все министры являлись членами Дойла. Не совсем понятны причины почти полного отсутствия в качестве министров политиков, не заседающих в Дойле. В обоих случаях назначение сенаторов было проблематичным, вызывало недовольство внутри парламентской партии, а также некоторые проблемы в правительстве, поскольку сенаторы вступают в должность через несколько недель после заседания парламента и, следовательно, не могут сразу занять министерский пост.

В ирландском правительстве функционирует 18 департаментов:

–Департамент сельского хозяйства, продовольствия и морского флота.

–Департамент по делам детей, равенства, инвалидности, интеграции и молодежи.

–Департамент обороны.

–Департамент образования.

–Департамент предпринимательства, торговли и занятости.

–Департамент финансов.

–Департамент иностранных дел.

–Департамент дальнейшего и высшего образования, исследований, инноваций и науки.

–Департамент здравоохранения.

–Департамент жилищного строительства, местного самоуправления и наследия.

–Департамент юстиции.

–Департамент государственных расходов, реализации Национального плана развития (NDP) и реформы.

–Департамент сельского и общественного развития.

–Департамент социальной защиты.

–Департамент окружающей среды, климата и коммуникаций.

–Департамент премьер-министра.

–Департамент туризма, культуры, искусства, Гэльтахта, спорта и СМИ.

–Департамент транспорта.

55

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

Существует четкая, хотя и неофициальная иерархия департаментов. Министр финансов является как юридически, так и политически наиболее важной фигурой после премьер-министра. Как и премьер-министр и вице-премьер, министр финансов должен, в соответствии с Конституцией, быть членом Дойла (статья 28.7.1). Департамент был создан в июле 2011 г. и взял на себя функции отдела государственных расходов Департамента финансов. Он также отвечает за надзор за реформами государственного сектора.

Департамент иностранных дел традиционно считался важным ведомством, хотя часть его компетенций, например большая часть вопросов по Северной Ирландии и Европейскому союзу, координируется Департаментом премьер-министра. После референдума в Великобритании в 2016 г. вопрос Брексита стал обсуждаться в Ирландии и было предложено ввести должность отдельного министра по Брекситу, однако премьер-министр взял на себя координацию по данному вопросу.

Другие ведомства, такие как Департамент обороны, считаются менее важными. В правительстве, сформированном в 2016 г., премьер-министр возложил на себя координацию деятельности Департамента обороны, а повседневное руководство осуществлял младший министр.

При выборе кандидатов на должность министров имеет значение ряд критериев. По мнению ирландского политика, лидера партии «Фине Гэл» Лео Варадкара, наиболее важными критериями являются способности и возможности людей эффективно выполнять работу. Но также он отметил необходимость соблюдения определенного регионального и гендерного баланса при выборе министров. Опыт работы в конкретной области политики того или иного департамента не является решающим фактором. Ирландские министры, как правило, являются универсалами, а не специалистами в конкретных областях. Иногда член Палаты представителей с опытом работы в качестве юриста возглавляет Департамент юстиции, а бывший учитель может работать в сфере образования. При этом не стоит ожидать, что министры при вступлении в должность будут обладать эксперт-

56

Глава 5. Исполнительная власть

ными знаниями в сфере деятельности конкретного департамента. Возможно, по этой причине Конституционная конвенция 2013 г. рекомендовала разрешить допуск министрам, которые не являются членами парламента. Данное предложение было проигнорировано правительством, так как министерская должность играет важную роль в сохранении поддержки парламентской партии.

Правила, регулирующие деятельность правительства, не прописаны в Конституции Ирландии подробно. Таким правилам посвящена только статья 28. Напротив, принципы работы обеих палат парламента описываются в 12 статьях Конституции. Нормы работы правительства касаются в основном назначения и увольнения министров.

Тем не менее существуют исторически сложившиеся принципы работы кабинета министров. Центральным элементом кабинета является доктрина министерской ответственности, которая предусматривает конституционную подотчетность министров перед парламентом. Индивидуальная и коллективная деятельность министров в составе правительства осуществляется в соответствии с данной доктриной. В ее основе лежат три политических принципа: доверие, единогласие и конфиденциальность. Принцип доверия – это требование, согласно которому правительство должно сохранять поддержку Дойла. Если оно теряет вотум доверия, проводится голосование, в результате которого устанавливается, сохраняет ли Палата представителей доверие правительству. Если доверие утрачено, то в соответствии со статьей 28.11.1 премьер-министр должен уйти в отставку, а также все остальные члены правительства. Либо в таком случае глава правительства может попросить президента объявить о роспуске Дойла.

Принцип доверия также подразумевает необходимость правительства быть подотчетным Дойлу. Министры несут индивидуальную ответственность за политику своих департаментов перед Дойлом. На практике это означает, что оппозиционные партии, выдвигающие вотум недоверия, могут оказывать давле-

57

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

ние на министров за деятельность их ведомств. Однако отправить министра в отставку может только премьер-министр, если такое решение будет политически выгодно для него. Когда в конце 2007 г. оппозиционные партии вынесли вотум недоверия министру здравоохранения и лидеру Демократической партии Мэри Харни, она не лишилась своей должности, поскольку правительство не хотело терять министра, который мог выступать в качестве громоотвода для непопулярной политики правительства, а также потерять два голоса в Дойле, которые принесла ее партия.

Принцип единогласия заключается в том, что независимо от того, какую позицию занимали министры во время обсуждения политических вопросов в кабинете, после принятия решения правительства все они обязаны публично поддержать принятое решение. Данный принцип имеет конституционную силу в соответствии со статьей 28.4.2, которая предусматривает, что правительство собирается и действует как коллективная власть. Принцип единогласия подразумевает политическую ответственность министров за деятельность правительства в целом. Для того чтобы кабинет министров представлял коллективную власть, также необходим принцип конфиденциальности, обеспечивающий конфиденциальность обсуждений в кабинете.

Премьер-министр, правительство и кабинет министров являются влиятельными акторами политического процесса в Ирландии. Принимая решения и координируя различные направления политики как коллективная власть, правительственные органы сосредоточивают в своих руках важнейшие рычаги управления государством. Благодаря особенностям ирландской системы управления законодательные и исполнительные органы власти, во многом зависящие друг от друга, реализуют политику в единстве и не позволяют отдельным акторам сосредоточить власть в одних руках.

58

Глава 5. Исполнительная власть

Вопросы для самопроверки

1.Каковы основные требования к кандидату на пост президента в Ирландии?

2.В чем заключается роль партий в процедуре президентских выборов?

3.Какими полномочиями Конституция наделяет президента Ирландии?

4.Какие из предусмотренных полномочий имеют реальную силу, а какие являются номинальными?

5.Каковы причины оценки ирландского президентства как самого слабого в политическом отношении в континентальной Европе?

6.Перечислите ограничения президентской власти, предусмотренные Конституцией и существующие на практике?

7.Назовите конституционные, административные и политические полномочия премьер-министра.

8.Оказывает ли личность главы правительства влияние на объем его реальной власти?

9.Предусматривает ли Конституция какие-либо ограничения полномочий главы правительства?

10.В каких случаях премьер-министр может использовать право роспуска Дойла и назначения всеобщих выборов?

11.Как реализуется принцип разделения властей в Ирландском государстве?

12.Каким образом осуществляется законотворчество?

13.Как происходит формирование правительства в Ирландии?

14.Назовите наиболее важные департаменты и объясните их главенствующую роль.

15.Перечислите причины назначения на министерскую должность политиков, состоящих в Дойле.

16.На каких политических принципах основана доктрина министерской ответственности?

59

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

Глава 6. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

6.1. Палата представителей (Dáil Éireann)

Как уже было упомянуто ранее, нижняя палата парламента Ирландии именуется Дойл Эрен. Конституция возлагает на Дойл полномочия по назначению премьер-министра и правительства (статьи 13 и 28), а также по законотворчеству или, в более широком смысле, по разработке политики (статьи 15–27). Согласно статье 13.1 Конституции, президент только по предложению Дойла назначает премьер-министра. Дойл также может отправить в отставку премьер-министра и правительство, вынеся вотум недоверия (статья 28.10). «Премьер-министр должен сложить свои полномочия, как только он перестает пользоваться поддержкой большинства Палаты представителей, если только по его совету Президент не распустит Палату представителей и собравшаяся после этого роспуска Палата представителей не обеспечит поддержку Премьер-министру». Конституция провозглашает, что «Правительство ответственно перед Палатой представителей» (статья 28.4.1). Таким образом, в ведении Дойла находятся три сферы: назначение правительства, разработка законодательства и тщательный контроль над деятельностью правительства.

В настоящее время в Палату представителей входит 160 депутатов, представляющих 40 избирательных округов. В нижней палате парламента доминируют политические партии. Когда депутаты Дойла выносят решения по тем или иным вопросам, в большинстве случаев они голосуют как члены партии, а не как 160 отдельных политиков. Во всей Европе депутаты следуют партийной политике. Сплоченность парламентских партий в Ирландии даже выше, чем в среднем в европейских странах. Нормой является ситуация, когда члены Дойла голосуют в соответствии с линией партии по каждому вопросу.

Несмотря на то что в Конституции Ирландии не упоминаются политические партии, в регламенте парламента содержится

60