Социально-политические институты стран Западной Европы. Учебное пособие

Глава 5. Исполнительная власть

туции данный пост вызывал наибольшее беспокойство, которое оказалось несоразмерным реальному политическому влиянию этой должности. Президентом может стать гражданин Ирландии, которому исполнилось 35 лет. Кандидат на должность президента не должен состоять ни в одной палате парламента и во время своего президентства не имеет права занимать какую-либо оплачиваемую должность или положение.

Как следует из статьи 12.1 Конституции, «первенство по отношению ко всем другим лицам в государстве» принадлежит президенту. Президент свободен от какой-либо отчетности перед Дойлом, Сенатом либо судом: «Президент не должен нести ответственности перед какой-либо палатой парламента или каким-ли- бо судом за осуществление или выполнение полномочий и функций, соответствующих его должности, либо за любое действие, которое он сделал или намеревался сделать для осуществления или выполнения таких полномочий и функций» (статья 13.8.1).

Занятие должности осуществляется путем прямых выборов на семилетний срок в ходе общенационального голосования народа. Избирательный процесс определяется положениями о выдвижении кандидатов. Однако до 2011 г. круг кандидатур был ограничен теми, кого поддерживает крупная партия, после чего были вынесены предложения сделать процесс более открытым. Появление на выборах 2011 г. семи кандидатов, в том числе от второстепенных партий и независимых выдвиженцев, сняло данный вопрос с повестки дня.

Действующий или бывший президент может выдвинуть свою кандидатуру на второй семилетний срок (статья 12.4.4), но не может занимать данный пост более двух сроков. Для того чтобы кандидаты в президенты могли баллотироваться на должность, они должны быть выдвинуты не менее чем

–20 членами палат парламента (депутаты или сенаторы); или

–Советами четырех городов или графств (статья 12.4.2).

На практике с 1937 г. реальные политические полномочия президента ограничены. По результатам опросов, ирландское президентство оценивается как самое слабое по политическому

41

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

влиянию в Европе. Президент в Ирландии является символической фигурой, он не осуществляет политического руководства и, как правило, отстранен от важных политических вопросов. Отбор кандидатов в президенты проходит при помощи лидеров крупных партий «Фианна Фойл» и «Фине Гэл», осуществляющих фактическое руководство страной. Традиционно ими избирались менее активные политики пожилого возраста. Еще одной отличительной особенностью президентских выборов в Ирландии является соглашение правящих партий о выдвижении конкретного кандидата. В таком случае выборы президента не проводятся, а кандидаты лишаются возможности быть избранными путем всеобщего голосования: «Если на должность Президента выдвинут только один кандидат, нет необходимости проводить голосование для его избрания» (статья 12.4.5).

Любому кандидату в президенты, который не располагал поддержкой одной из трех основных партий, было сложно добиться включения своей кандидатуры в избирательный бюллетень до того, как партийная система начала фрагментироваться в первые годы XXI в. Действительно, в шести случаях (в 1938, 1952, 1974, 1976, 1983 и 2004 гг.) выборы не проводились, потому что основные партии фактически договорились о выдвижении одного кандидата, который был объявлен избранным без конкурса. Контроль этих партий над национальными и местными выборными органами не позволял кандидатам заручиться достаточной поддержкой, чтобы баллотироваться. Влияние партий на избирательный процесс привело к тому, что в ирландской политической системе отсутствовали необходимые условия для президентского лидерства. До 2011 г. только четыре кандидата получили право выдвижения: кандидаты, поддержанные лейбористами в 1945 и 1990 гг., а также два независимых самовыдвиженца без партийной поддержки. Одним из распространенных предложений по реформе системы выборов на пост президента было снижение порога выдвижения кандидатов.

Согласно Конституции, президенту предоставляется шесть дискреционных полномочий. Четыре из них довольно незначи-

42

Глава 5. Исполнительная власть

тельны. А именно: три из них наделяют президента судейской властью в определенных спорах между Дойлом и Сенатом, если таковые возникают. До сегодняшнего дня их не возникало. Статья 13.2.3 наделяет президента полномочием созывать заседания одной или обеих палат парламента – право, которое до сих пор использовалось в редких случаях. Прежде чем воспользоваться какими-либо из своих полномочий, президент должен обсудить это с Государственным советом, в состав которого входят пре- мьер-министр, ряд высокопоставленных политических деятелей, а также до семи человек, которых он лично назначил.

Второе полномочие, оставляющее за президентом определенную свободу действий, связано с роспуском Дойла. Обычно, когда премьер-министр «советует» президенту распустить Дойл и тем самым инициировать проведение всеобщих выборов, президент обязан согласиться с ним. Тем не менее президент, в соответствии со статьей 13.2.2, «может по собственному свободному усмотрению отказаться от роспуска Палаты представителей по совету Премьер-министра, который перестал поддерживаться большинством Палаты представителей». Под действие этой статьи попадает премьер-министр, чья администрация проиграла голосование по вотуму доверия. Так, президент может играть определенную роль, когда срок работы правительства заканчивается, однако он не может как-либо повлиять на процесс формирования правительства, в отличие от некоторых других европейских глав государств.

Для того чтобы закон имел юридическую силу, его должен подписать президент. Важнейшим полномочием президента является передача законопроекта, принятого палатами парламента, в Верховный суд для вынесения решения о его совместимости с Конституцией. С 1937 г. президент 15 раз передавал законопроекты в Верховный суд для принятия решения об их конституционности. Восемь раз суд поддерживал законопроекты, а семь раз частично или полностью отклонял. Осуществление этой власти, хотя и совершенно законное, имеет как преимущества, так и недостатки. В 1976 г. данное право втянуло президента О’Дэли в

43

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

негативную полемику. После передачи законопроекта в Верховный суд министр обороны П. Донеган назвал президента О’Дэли «громким позором» за то, что он вообще передал законопроект на рассмотрение. Премьер-министр Лиам Косгрейв отказался уволить министра за его комментарий, и вотум недоверия Донегану был отклонен с небольшим перевесом. После голосования президент О’Дэли подал в отставку.

Президент Ирландии является верховным главнокомандующим вооруженными силами (статья 13.4) и наделяет полномочиями влиятельных должностных лиц сил обороны. За президентом также закреплено право помилования от смертной казни (статья 13.6).

Президент обладает правом «направить послание или обращение по любому вопросу государственной или общественной важности» Дойлу или Сенату, но только после консультации с Государственным советом (статья 13.7.1). Он также может обратиться с посланием к народу, однако «каждое такое послание или обращение должно быть одобрено Правительством» (статья 13.7.3).

В дополнение к этим полномочиям президент также обладает определенной «мягкой силой», которая осуществляется посредством публичных выступлений. Так, после своего избрания в 2011 г. Майкл Д. Хиггинс часто выступал с речами, в которых выражал политические взгляды, которых он придерживался, будучи парламентарием, и иногда его замечания казались противоречащими политике правительства, хотя он старался не критиковать правительство напрямую. Например, в начале избирательной кампании 2016 г. он скептически относился к разумности снижения налогов, что оказалось центральной частью предвыборной программы главной правящей партии «Фине Гэл». Тем не менее конституционная защита должности высока, и правительству будет сложно ограничить, не говоря уже о том, чтобы сместить, президента, который выходит за рамки принятой роли.

Официальная резиденция президента должна находиться в Дублине. Интересно, что президент «во время пребывания в должности не должен выезжать из государства, за исключением случаев, когда это делается с согласия Правительства» (статья 12.9).

44

Глава 5. Исполнительная власть

Каждые семь лет, когда наступают президентские выборы, возникают дебаты о том, следует ли расширять полномочия президента или еще более деполитизировать эту фигуру. Группа по пересмотру Конституции не одобряла наделение этой должности дополнительными полномочиями, поддерживая образ президента «вне политики».

1Heads of States and Governments Since 1945 / ed. by H. M. Lentz. Hoboken Taylor and Francis, 2014. P. 421; Dictionary of Irish Biography [Электронный ресурс]. URL: https://www.ria.ie/research-projects/dictionary-irish-biography.

45

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

5.2.Премьер-министр (Taoiseach)

Вто время как президент является символической фигурой в Ирландском государстве, в руках премьер-министра сосредоточена вся полнота власти. Согласно опросам общественного мнения, ирландский премьер-министр является самым сильным из европейских глав государств. Однако реальные полномочия данной должности во многом зависят от личностных качеств, партийной поддержки и других политических факторов.

Согласно статье 13.1.1 Конституции, премьер-министр является главой правительства. Он имеет право встречаться с правителями других государств, принимать важные внешнеполитические решения, подписывать договоры от лица государства, представлять Ирландию в Европейском союзе, принимать решения относительно Северной Ирландии и представлять правительство внутри страны. Он является главой исполнительной власти

иглавной политической фигурой в стране, но и ответственность за принятые решения также лежит на нем.

Хотя формально президент подписывает назначения на должности, премьер-министр назначает членов правительства (статья 13.1.2) при условии одобрения Палаты представителей, формирует кабинет министров, избирает младших и государственных министров, а также назначает на должность генерального атторнея (статья 30.2). Согласно статье 28 Конституции, правительство должно состоять из 7–15 человек, которые являются членами Дойла, и не более двух из них могут быть членами Сената (статья 28.7.2). При этом «Премьер-министр, заместитель Пре- мьер-министра и член правительства, ответственный за Департамент финансов, должны быть членами Палаты представителей» (статья 28.7.1). Несмотря на такие обширные полномочия, пре- мьер-министры не использовали власть в своих целях для продвижения своих сторонников. Для утверждения на должность не менее важным является одобрение Дойла. Помимо полномочий по избранию правительства, премьер-министр назначает 11 членов Сената (Seanad Éireann) (статья 18.3).

46

Глава 5. Исполнительная власть

Формирование и роспуск правительства во многом зависят от воли премьер-министра: в статье 28.9.4 указано, что «Премьер-министр в любое время может по основаниям, которые он сочтет достаточными, потребовать отставки члена правительства; если член правительства откажется подчиниться этому требованию, исполнение им обязанностей по должности должно быть приостановлено Президентом по совету Пре- мьер-министра». Соответственно, Джек Линч уволил Чарльза Хоги и Нила Блейни во время «оружейного кризиса» в 1970 г., в дальнейшем сам Хоги уволил Брайена Ленихана в 1990 г., а также Альберта Рейнольдса и Падрайга Флинна за отказ поддержать его руководство в 1991 г. То есть премьер-министр имеет возможность определять состав кабинета не только в начале руководства, но и в любое время на протяжении занятия должности.

При формировании правительства премьер-министр определяет компетенции отдельных министров. Кроме того, пре- мьер-министр может также зарезервировать за собой определенные политические компетенции. Так, Имон де Валера, будучи премьер-министром, в 1940-е гг. занимал должность министра иностранных дел. Совмещение двух должностей было необходимо, чтобы повысить компетенции министра иностранных дел в момент принятия решения по такому важному вопросу, как юрисдикция и суверенитет государства. В данном случае авторитет министра иностранных дел должен был быть незыблемым.

Согласно статье 13.2.1 Конституции, президент может распустить Палату представителей только по совету премьер-мини- стра, инициировав тем самым начало всеобщих выборов.

Премьер-министр контролирует законодательный аспект процесса принятия политических решений. Так, статья 25 Регламента парламента позволяет ему определять порядок, в соответствии с которым будут приниматься правительственные дела. В данном случае глава правительства контролирует не только деятельность кабинета, но и повестку дня в Дойле.

47

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

Премьер-министр пользуется административной поддержкой, в его распоряжении находится Департамент главы правительства, курирующий отдельные направления государственной политики: экономику, здравоохранение, социальную политику и международные дела. Также он может опереться на партийную поддержку. Это значительная сила, потому что «Фианна Фойл» и «Фине Гэл» являются высокоцентрализованными политическими партиями.

Исходя из обширных компетенций, может показаться, что в Ирландии вся власть принадлежит премьер-министру. Однако это не так. Хотя, безусловно, премьер-министр является главной политической фигурой в исполнительной власти, существуют также и пределы его юрисдикции. В частности, полномочия пре- мьер-министра по назначению министров весьма ограничены. Кроме того, при назначении на должности премьер-министр должен обращать внимание как на лояльность, так и на старшинство коллег по партии, а также иметь в виду политический опыт потенциальных назначенцев. Власть премьер-министра зависит от партийной поддержки. Глава правительства – это профессиональный партийный политик, который приходит к власти в результате процесса, в котором доминирует партия, и остается у власти до тех пор, пока сохраняется партийная поддержка.

Президент и премьер-министр возглавляют исполнительную власть в Ирландии. Президент является символическим представителем нации, и у него практически нет возможности контролировать процесс принятия решений. Его отстраненность от управления государством представляет собой характерную черту ирландской политической системы и является воплощением легитимности государства. Таким образом, президент выполняет важную функцию. Напротив, премьер-министр является наделенной властью фигурой и полностью контролирует систему управления. Тем не менее, в зависимости от конкретных условий, глава правительства может выступать либо в роли лидера, либо в качестве управляющего.

48

Глава 5. Исполнительная власть

1Roinn an Taoisigh. Department of the Taoisigh [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.ie/en/organisation/department-of-the-taoiseach/?referrer=http:// www.taoiseach.gov.ie/; Список руководителей Ирландии [Электронный ресурс]. URL: https://www.worldstatesmen.org/Ireland.htm.

49

ЧАСТЬ I. ИРЛАНДИЯ

5.3. Правительство (Rialtas na hÉireann)

После обретения независимости Ирландия стала парламентской демократической республикой, унаследовав от Великобритании англосаксонскую систему управления, которая действовала там в течение почти двух столетий. Данная модель предполагает тесную связь органов законодательной и исполнительной власти. В этой системе правительство является комитетом законодательного органа, избранным в качестве исполнительной власти. Конституционная теория предполагает, что парламент должен принимать законы, а правительство – следить за их исполнением. В Ирландии данный принцип реализуется иначе. В отличие

50