Преступления на рынке ценных бумаг. Криминологическая характеристика и предупреждение. Монография

Глава 2

Предупреждение преступлений на рынке ценных бумаг

2.1.Особенности социально-экономических

èправовых мер предупреждения преступлений, совершенных на рынке ценных бумаг

Предупреждение преступности — сложное собирательное понятие, в котором отражаются теория и практика специфической человече- ской деятельности, ставящей целью недопущение совершения преступлений как путем устранения их причин и условий, так и средством прерывания преступной деятельности.

В науке криминологии предупреждение преступности рассматривается как многоуровневая система государственных и общественных мер, направленных на устранение, ослабление или нейтрализацию причин и условий преступности. Предупреждение преступности предполагает адекватное воздействие на эти причины и условия. Оно состоит в том, чтобы, с одной стороны воспрепятствовать их возникновению, а с другой — пресечь или нейтрализовать (ослабить) криминогенное действие тех из них, которые существуют и пока не поддаются устранению1.

Учитывая социально-экономические аспекты организованной преступности, главным, на наш взгляд, направлением борьбы с ней является комплексная профилактика2. Комплексная профилактика организованной преступности — широкая общегосударственная

1Теоретические основы предупреждения преступности. М., 1977. С. 31.

2В литературе и нормативных актах употребляются различные понятия: «предупреждение», «предотвращение», «профилактика», «превенция» преступности и др. По мнению ряда авторов, эти термины идентичны по своему содержанию. См.: Аванесов Г.А. Криминология. Прогностика. Управление. Горький: ВШ МВД

ÑÑÑÐ, 1975. Ñ. 104; Теоретические основы предупреждения преступности / Под ред. В.К. Звирбуль, В.В. Клочкова, Г.М. Миньковского. М.: Юрид. лит., 1997. С. 42; Криминология. М.: Юрид. лит., 1979. С. 124 и др. Данную позицию мы полностью разделяем и в дальнейшем изложении термины «профилактика» и «предупреждение» будут употребляться как синонимы.

71

задача социального характера. Научные основы теории предупреждения преступлений, совершаемых организованными группировками, созданы в результате многочисленных исследований проблемы борьбы с преступностью в различных сферах экономики и социальной жизни, разработки методов и средств ее профилактики1.

Борьба с организованной экономической преступностью, действующей на рынке ценных бумаг, по нашему мнению, не должна сводиться лишь к выявлению и обезвреживанию организованных преступных групп. Этот процесс должен предполагать более широкие и масштабные мероприятия, реализация которых способствовала бы не только ликвидации конкретных преступных формирований, но и устранению причин и условий, способствующих их существованию.

Однако не все принимаемые меры имеют одинаковое влияние на предупреждение и профилактику того или иного вида преступлений. Эффективность профилактического воздействия на организованную преступность зависит от множества факторов. Поэтому в данном параграфе мы акцентируем внимание только на тех из них, которые в наибольшей степени влияют или могут повлиять на устранение или нейтрализацию факторов, способствующих совершению экономических преступлений организованными преступными группами на рынке ценных бумаг.

В системе общесоциального предупреждения экономических преступлений на рынке ценных бумаг по праву принадлежит социаль- но-экономическим методам и правовым мерам профилактики.

Основные положения предлагаемых социально-экономических и правовых и мер базируются на интеграции знаний из области экономики, базисных (гражданского, предпринимательского и др.) и контролирующих (уголовного, административного) отраслей права.

Принципиальные положения вышеуказанных мер основываются на выработанных за время своего существования аксиоматических положениях науки криминологии, в том числе на основополагающих идеях предупреждения, профилактики, предотвращения и пресечения преступлений.

Предлагаемые направления регулирования и охраны рынка ценных бумаг социально-экономическими и правовыми мерами представляют методологическую цепочку взаимосвязанных закономерностей — знаний: теории криминологии (общенаучная концепция), теории предупреждения (отраслевая концепция или теория

1 Акимжанов Т.К. Необходимость поиска новых путей противодействия организованной преступности на современном этапе // Профилактическая деятельность государства как одно из основных средств сдерживания преступности в Российской Федерации: Материалы Междунар. науч.-практ. конф. М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 56.

72

среднего уровня), теории предупреждения преступлений в области экономики, и в частности рынка ценных бумаг, — и строятся на следующих принципах и положениях:

ξнаучности, который включает в себя учет объективных закономерностей действия и развития негативных явлений и процессов, порождающих преступность в сфере экономики. Принцип научного решения проблем предупреждения преступлений предполагает приведение практической деятельности в соответствие с объективными условиями общественного развития. Научную основу предупреждения преступлений в области экономики составляют комплекс наук и научных дисциплин, специально изучающих преступность и ее причи- ны, социальные отклонения, различные негативные явления и процессы, питающие преступность, среди которых главенствующая роль принадлежит науке криминологии;

ξзаконности, выражающейся в неуклонном соблюдении и исполнении законов и основанных на них подзаконных актах всеми без исключения участниками общественных и экономических отношений, полное соответствие их поведения предписаниям юридических норм;

ξкомплексного решения профилактических задач в сфере экономики и на рынке ценных бумаг. Профилактика преступлений в сфере экономики носит комплексный характер. От того, насколько полно учтены причины и условия совершения преступлений, насколько интенсивно воздействие на группы негативных факторов, питающих преступность, зависит эффективность предупредительной работы государственных органов и общественных объединений;

ξконкретности. Суть данного принципа состоит в том, что намечаемые мероприятия должны носить конкретный характер;

ξреальности и результативности. Намечаемые мероприятия необходимо оценить с точки зрения реальности1 и результативности, т.е. оценки по конечному результату с точки зрения выявления, нейтрализации и устранения причин и условий экономической преступности.

Все вышесказанное и предопределило выделение следующих приоритетных профилактических мер по предупреждению экономических преступлений в рассматриваемой сфере.

Как известно, основу нормативно-правовой базы рынка ценных бумаг составляют Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. ¹ 51-ФЗ, содержащий гл. 7 «Ценные бумаги», федеральные законы от 11 марта 1997 г. ¹ 48-ФЗ «О переводном и

1 Миндагулов А.X. Организация управления в сфере профилактики преступлений (вопросы теории). М.: Академия МВД СССР, 1989. С. 104.

73

простом векселе1», от 18 июля 2009 г. ¹ 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков2», от 22 апреля 1996 г. ¹ 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг3», от 26 декабря 1995 г. ¹ 208-ФЗ «Об акционерных обществах4», от 5 марта 1999 г. ¹ 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», от 29 июля 1998 г. ¹ 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», от 11 ноября 2003 г. ¹ 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах» и др. В соответствии с законами правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществляется также подзаконными актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Центрального банка РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственное регулирование рынка ценных бумаг. Правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществляется нормами различных отраслей российского права. Основную роль в упорядочении отношений на рынке ценных бумаг принадлежит гражданскому праву, заметное место в правовом регулировании рынка ценных бумаг занимают и другие отрасли российского права (административное, финансовое, уголовное и др.). Так, отношения, связанные с государственным управлением и деятельностью государственных регулирующих органов на рынке ценных бумаг, регулируются нормами административного права. Отношения, связан-

1В соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из ее участия в Конвенции от 7 июня 1930 г., устанавливающей Единообразный закон о переводном и простом векселях, установить, что на территории Российской Федерации применяется Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР «О введении в

действие Положения о переводном и простом векселе» от 7 августа 1937 г. ¹ 104/1341 (Собрание законов и распоряжений Рабоче-крестьянского Правительства СССР, 1937. ¹ 52. Ст. 221).

2Целями настоящего Федерального закона являются поддержание стабильности банковской системы и защита законных интересов вкладчиков и кредиторов банков.

3Настоящим Федеральным законом регулируются отношения, возникающие при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг независимо от типа эмитента, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг.

4В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации настоящий Федеральный закон определяет порядок создания, реорганизации, ликвидации, правовое положение акционерных обществ, права и обязанности их акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров.

74

ные с пресечением преступлений на рынке ценных бумаг, урегулированы Уголовным кодексом РФ. Особенности бухгалтерского уче- та и налогообложения операций с ценными бумагами устанавливаются нормами финансового и налогового права.

Правовое регулирование рынка ценных бумаг осуществляется не только путем издания нормативных правовых актов (государственное регулирование), но и самими участниками отношений при помощи сделок и локальных правовых актов (саморегулирование). Реализация правовых норм и предписаний в процессе правового регулирования рынка ценных бумаг обеспечивается мерами государственного принуждения, включая меры юридической ответственности1.

Âкачестве основного регулирующего органа рынка ценных бумаг выступает Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации, которая является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности. Руководство этим органом осуществляет Правительство РФ через руководителя ФСФР России, который имеет следующие полномочия:

ξ издавать соответствующие приказы по вопросам своей компетенции;

ξ назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных органов ФСФР России;

ξ утверждать положения о территориальных органах ФСФР России;

ξ осуществлять контроль за деятельностью своих территориальных органов.

Руководитель ФСФР России и его заместители назначаются и освобождаются от должности Правительством РФ.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг выполняет функции по регулированию рынка, по надзору и контролю на рынке, по защите прав и законных интересов инвесторов на рынке, по принуждению к исполнению законодательства

îценных бумагах и т.д.

Âрамках функции по регулированию рынка ФСФР России имеет право:

ξ принимать решение о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в случае неоднократно-

1 http://русконсалт.su/glossary

75

го нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг законодательства РФ;

ξквалифицировать новые виды ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ;

ξустанавливать обязательные для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативы достаточности собственных средств и иные требования, направленные на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

ξприменять меры к должностным лицам и специалистам про-

фессиональных участников в случае нарушения законодательства РФ о ценных бумагах.

Надзорно-контрольные функции осуществляются посредством:

ξанализа отчетности;

ξосуществления функций по лицензированию деятельности и регистрации документов;

ξпроведения непосредственных проверок деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

ξустановления контроля за системами управления рисками профессиональных участников рынка ценных бумаг;

ξустановления нормативов и осуществления контроля за их

соблюдением.

Для непосредственного осуществления контрольных функций ФСФР России устанавливает процедуру проведения проверки деятельности в отношении следующих организаций:

ξэмитентов;

ξакционерных инвестиционных фондов;

ξипотечных агентов;

ξпрофессиональных участников рынка ценных бумаг;

ξуправляющих компаний инвестиционных фондов;

ξсаморегулируемых организаций;

ξбюро кредитных историй.

Âцелях защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг ФСФР России имеет право обращаться в суд с исками и заявлениями:

ξ в защиту охраняемых законом интересов инвесторов; ξ о ликвидации юридических лиц, осуществляющих профессио-

нальную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии; ξ о признании сделок с ценными бумагами недействительными.

Âрамках функций принуждения по исполнению законодательства о ценных бумагах ФСФР России обладает полномочиями:

1) по выдаче предписаний, обязательных для исполнения всеми субъектами;

76

2)приостановлению или аннулированию лицензий у профессиональных участников;

3)наложению штрафов в установленном размере в случаях совершения профессиональными участниками правонарушений;

4)обращению с исками в суд о признании выпуска ценных бумаг недействительным;

5)обращению с исками в суд о ликвидации юридических лиц, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии;

6)применению мер воздействия к специалистам, в том числе аннулирование квалификационных аттестатов1.

Примечательно, что в 2008 г. Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) был подготовлен и представлен на рассмотрение в Правительство РФ доклад «О мерах по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на 2008—2012 гг. и на долгосрочную перспективу». Этот доклад, по сути, являлся новой концепцией по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на среднесрочную и на долгосрочную перспективу. Одна из основных проблем, затронутых в докладе, — принятие закона о противодействии злоупотреблений на финансовых и товарных рынках. В докладе предполагалось, что к 2011 г. в России должна быть сформирована законодательная база по предотвращению манипулирования ценами и совершения сделок на основе инсайдерской информации. Принятие самого закона об инсайдерской информации и других нормативных и законодательных актов, защищающих частных инвесторов от организованных мошенничеств, было отложено до 2010 г., хотя в ФСФР проект такого закона был разработан достаточно давно, но оставался на стадии согласования с заинтересованными органами исполнительной власти весьма продолжительное время. Во всех развитых странах такие законы есть и они применяются. В России постоянно выявляются факты использования инсайдерской информации и манипулирования ценами. Так, в 2006—2007 гг. ФСФР было проведено два громких расследования о манипулировании с акциями «Полюс — Золото» и ВТБ. Однако результаты оказались практически нулевыми. Максимальный штраф за нарушение законодательства на рынке ценных бумаг, предусмотренных в Кодексе об административных нарушениях, составляет всего 10 тыс. руб. А закон до середины 2010 г. не был принят. Видимо, многие чиновники не были заинтересованы в его выходе2.

1Базовый курс по рынку ценных бумаг: Учеб. пособие / О.В. Ломтатидзе, М.И. Львова, А.В. Болотин и др. М.: КНОРУС, 2010. С. 304—306.

2Зверев В.А. Óêàç. ñî÷.

77

Стоит упомянуть и меры по регулированию конфликта интересов управляющего и инвестора. Менеджеры общества, работая в АО и не являясь акционерами данного АО, отвечают только за эффективную работу организации. Они заинтересованы в получении высокого вознаграждения и могут в связи с этим чрезмерно рисковать имуществом АО (акциями, денежными средствами и др.). Средства контроля в таких компаниях не всегда могут уследить за такими менеджерами. А страдают от этого акционеры. А такие случаи всегда могут произойти. Наглядный пример — случай во Франции, когда скромный сотрудник Societe Generale Жером Кервиль чуть не погубил второй по капитализации банк Франции Societe Generale. Превышать лимиты на операции с ценными бумагами он смог изза слабого внутреннего контроля за операциями сотрудников на рынке ценных бумаг1.

Поэтому для защиты российского фондового рынка необходимо разработать требования к организации системы внутреннего контроля АО и к внутренним правилам и процедурам управляющего, которые позволяли бы исключить возможность мошенничества и увеличения личного дохода их сотрудников за счет недобросовестных операций со средствами акционеров.

К экономическим мерам, позволяющим обеспечить эффективную работу, ФСФР относит совершенствование налогового законодательства. Для привлечения большего количества инвесторов на фондовый рынок ФСФР надеется, что в 2012 г. будет пересмотрено налоговое законодательство в части предоставления налоговых льгот определенной части инвесторов. При этом предполагается уточнить порядок формирования налоговой базы для отдельных категорий инвесторов и участников рынка и предусмотреть снижение ставок налога на доходы от инвестиций в ценные бумаги до нулевой ставки. На первом этапе указанные преимущества будут распространены, прежде всего, на физических лиц и на институциональных инвесторов (кредитные организации, страховые компании, дилеров на рынке ценных бумаг, акционерные инвестиционные фонды), совершающих операции за свой счет. В последующем приведенный режим налогообложения может быть распространен и на иные юридические лица.

По замыслу ФСФР эти меры должны привести к перемещению на российский рынок операций не только с российскими финансовыми активами, но и с активами других стран2. Таким образом, ФСФР предлагает либерализовать действующие налоговые барьеры,

1Комментарии к докладу ФСФР «О мерах по совершенствованию регулирования и развития рынка ценных бумаг на 2008—2012 гг. и на долгосрочную перспективу» (по материалу, представленному на сайте GAAP. ru).

2Òàì æå.

78

являющиеся основной причиной использования российскими компаниями офшоров, поскольку большинство российских финансовых институтов распределяют основную часть прибыли между своими заграничными дочерними структурами. При отмене налога на прибыль ФСФР надеется вернуть на наш рынок капиталы с российским происхождением

Такая либерализация налоговых правил, по нашему мнению, обеспечит мощный приток средств на российский фондовый рынок, увеличит прозрачность сделок с ценными бумагами, что, на наш взгляд, в конечном итоге должно значительно снизить количе- ство преступлений (правонарушений), совершаемых на рынке ценных бумаг.

Так же крайне необходимы законы, ограждающие физических (в большей степени) и юридических лиц от совершения преступлений в отношении них на рынке ценных бумаг, например мошенни- чества, предоставление налоговых послаблений, позволяющих при повышенных рисках получать повышенный доход. У нас же пока многие нужные законы по фондовому рынку так и не приняты Государственной Ддумой, как и нет налоговых льгот.

Âэтой связи интересен опыт США и стран Западной Европы.

ÂСША и в странах Запада большинство семей держит часть своих денежных средств в различных ценных бумагах, так как государство путем предоставления налоговых льгот стимулирует участие населения в покупке ценных бумаг, а сами частные инвесторы, обучаясь на специальных курсах для начинающих, приобретают практиче- ские навыки по работе с ценными бумагами и используют различ- ные методы и средства для контроля за своими вложениями1.

К иным мерам, позволяющим минимизировать преступные проявления на рынке ценных бумаг, следует отнести упрощение процедур государственной регистрации выпусков ценных бумаг, дальнейшее совершенствование регулирования рынка и внедрение механизмов, обеспечивающих привлечение на фондовый рынок частных инвесторов и защиту их инвестиций, повышение прозрач- ности рыночных сделок и поведения участников рынка и др.

Помимо федерального органа, регулирующего рынок ценных бумаг, и его региональных представительств, важным элементом системы регулирования являются саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг (СРО).

Их роль заключается в том, чтобы на основании опыта, накопленного непосредственно участниками рынка, вырабатывать детальные нормы и требования, предъявляемые к работе на рынке ценных бумаг, контролировать их соблюдение и тем самым приближать регулятора рынка к его участнику.

1 Зверев В.А. Óêàç. ñî÷.

79

Согласно законодательству саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг является основанная на членстве некоммерческая организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг и осуществляющая свою деятельность на основании лицензии на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации, выданной ФСФР России.

СРО учреждается не менее чем десятью профессиональными участниками и функционирует на принципах некоммерческой организации.

Основными функциями СРО являются:

1)обеспечение условий профессиональной деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

2)соблюдение стандартов профессиональной этики на рынке ценных бумаг;

3)защита интересов владельцев ценных бумаг и иных клиентов профессиональных участников рынка ценных бумаг, являющихся членами саморегулируемой организации;

4)установление правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг.

Для осуществления своих функций СРО обладают набором полномочий, к которым относятся:

ξ право получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг (региональным отделением федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг);

ξ право разрабатывать правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, обязательные для соблюдения членами СРО;

ξ право контролировать соблюдение членами СРО принятых правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности;

ξ осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также в случае, если СРО соответствующим образом аккредитовано федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.

Однако полномочия СРО в отношении своих членов не ограни- чиваются контролем за исполнением документов СРО. Помимо этого, СРО по своей инициативе или на основании обращений ФСФР России и иных государственных органов, а также на основании жа-

80