Постатейный комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированног

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

психических больных, совершивших преступление, в данной Инструкции закреплено не было.

На протяжении длительного периода (более 40 лет) одним из руководящих нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность психиатрических больниц и не отнесенных к категории актов закрытого характера (секретных), являлся документ, именуемый «Основные положения по организации и работе психиатрических больниц». Он был утвержден заместителем министра здравоохранения

СССР Н. Н. Приоровым 26 декабря 1946 г. Первой главой данного акта определялись типы, административное подчинение, порядок открытия

изакрытия психиатрических больниц. Так, в частности, было установлено, что психиатрическая больница (за исключением психиатрических отделений общих больниц, работающих по особому положению на правах стационарных отделений) является самостоятельной администра- тивно-хозяйственной единицей, в распоряжении которой находятся: выделенный в установленном законом порядке фонд основных средств (здание, оборудование, инвентарь), средства на содержание, подсобное хозяйство (прибольничное хозяйство и лечебно-трудовые мастерские)

ифонд специальных средств.

Взависимости от местных условий психиатрические больницы, помимо лечебной, выполняли на основе действующих законов и по особо установленным правилам экспертные функции (трудовую, военную, судебную), а также амбулаторный (диспансерный) прием.

Психиатрические больницы имели определенный район обслуживания и, в зависимости от количества населения района и числа больниц, находящихся в нем, подразделялись на следующие типы

1) психиатрические больницы для свежезаболевших больных (ле-

чебницы);

2) психиатрические больницы для хроников (спокойных или бес-

покойных или одновременно для тех и других, закрытых или открытых сельскохозяйственных колоний);

3) психиатрические больницы смешанного типа, обслуживающие

различный контингент больных (острых и хроников); 4) психиатрические больницы специального назначения (психо-

приемники, психиатрические отделения при общих больницах, больницы для алкоголиков, эпилептиков, детские психиатрические больницы, психиатрические клиники).

В соответствии со специальными указаниями некоторые психиатрические больницы включали также отделения для принудительного лечения, работающие на основании соответствующих инструкций. Психиатрические больницы имели свою внутреннюю пожарно-сторо- жевую охрану, размеры и тип которой, в зависимости от расположения больницы, устанавливались местными органами МВД.

21

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

Однако и обозначенные «Основные положения» не отражали всей необходимой специфики психиатрических больниц специального назначения (для психических больных, совершивших преступление). 31 июля 1954 г. была утверждена очередная Инструкция о порядке применения принудительного лечения и других мер медицинского характера в отношении психически больных, совершивших преступление, в которой в качестве принудительной меры медицинского характера в отношении лиц с психическими заболеваниями было впервые введено понятие

«принудительное лечение в специальных психиатрических учрежде-

ниях». Согласно этой Инструкции «в психиатрическую больницу специального типа могли быть направлены лица, привлекаемые к уголовной ответственности за особо опасные преступления, и только в примечании было отмечено, что в исключительных случаях в специальные психиатрические больницы могли быть направлены психически больные, совершившие другие преступления, но по своему психическому состоянию представляющие повышенную опасность» 18

1958 г. был отмечен выходом в свет двух документов: «Положения о специальной психиатрической больнице Министерства внутренних дел СССР» от 20 февраля 1958 г. № 120 и «Положения о Центральной судебно-психиатрической экспертной комиссии при специальных психиатрических больницах МВД СССР» от 14 мая 1958 г. № 119 19

Следующим документом в этой сфере явилась согласованная с Прокуратурой СССР, Верховным Судом СССР, Министерством охраны общественного порядка СССР и утвержденная заместителем Министра здравоохранения СССР «Инструкция о порядке применения принудительного лечения и других мер медицинского характера в отношении психически больных, совершивших общественно опасные деяния» от 14 февраля 1967 г. Данная Инструкция в соответствии с нормами действующего на тот момент Уголовного кодекса РСФСР от 27 октября 1960 г. устанавливала, что в качестве принудительных мер медицинского характера в отношении больных, совершивших общественно опасные деяния, могут применяться:

а) помещение в психиатрическую больницу общего типа; б) помещение в психиатрическую больницу специального типа.

Подобного рода меры применялись к лицам, совершившим общественно опасные деяния в состоянии невменяемости или совершившим такие деяния в состоянии вменяемости, но заболевшим до вынесения приговора или во время отбывания наказания душевной болезнью, лишающей их возможности отдавать себе отчет в своих действиях или

18 Балашов А. Д. Указ соч.

19 Там же.

22

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

руководить ими (ст. 58 УК РСФСР 1967 г.). При этом помещение в психиатрическую больницу специального типа могло быть назначено только судом в отношении душевнобольного, представляющего по своему психическому состоянию и характеру совершенного им общественно опасного деяния особую опасность для общества (ст. 59 УК РСФСР 1967 г.). Изменение принудительных мер медицинского характера так-

же производилось только по решению суда на основании заключения лечебного учреждения (п. 3 ст. 60 УК РСФСР 1967 г.).

Приказ МВД СССР и Минздрава СССР от 11 ноября 1981 г. № 359/1168 «О порядке направления душевнобольных в психиатрические больницы специального типа МВД и в психиатрические больницы общего типа Минздрава СССР» определил «перечень территорий, обслуживаемых специальными больницами МВД, и порядок перевода из больниц МВД в больницы общего типа — силами и средствами органов внутренних дел; из больниц общего типа в больницы МВД — силами и средствами органов здравоохранения в сопровождении работников

милиции» 20

Таким образом, с начала 60-х годов и до конца 80-х годов 20 века

принудительное лечение в отношении больных, совершивших общественно опасные деяния, осуществлялось в двух основных видах

помещение в психиатрическую больницу общего типа и помещение в психиатрическую больницу специального типа.

5 января 1988 г. Совет Министров СССР принял постановление № 19 «О мерах по совершенствованию организации принудительного лечения психически больных, совершивших общественно опасные деяния». В целях дальнейшего совершенствования организации принудительного лечения психически больных, совершивших общественно опасные деяния, Совет Министров СССР постановил, что принудительное лечение таких больных осуществляется в психиатрических больницах (отделениях) органов здравоохранения в порядке, установленном законодательством. Советам Министров союзных республик и Министерству здравоохранения СССР было предписано создать до 1 марта 1988 г. психиатрические больницы (отделения) с усиленным наблюдением в соответствии с установленным списком, а МВД СССР — обеспечить охрану психиатрических больниц (отделений) с усиленным наблюдением силами подразделений милиции на основе договоров.

Во исполнение указанного постановления Минздравом СССР был издан приказ от 22 января 1988 г. № 46 «О мерах по совершенствованию организации принудительного лечения психически больных, совершивших общественно опасные деяния». В соответствии с этим приказом

20 Гордеев В. А. Указ. соч.

23

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

Главному управлению лечебно-профилактической помощи совместно с ВНИИ общей и судебной психиатрии им. В. П. Сербского было предписано в срок до 1 марта 1988 г. разработать, согласовать с заинтересованными ведомствами и представить на утверждение руководству Минздрава СССР Инструкцию о порядке применения принудительных и иных мер медицинского характера в отношении лиц с болезненным расстройствами психики, совершивших общественно опасные деяния.

Приказом Министерства здравоохранения СССР от 21 марта 1988 г. № 221 «Основные положения по организации и работе психиатрических больниц» от 26 декабря 1946 г. наряду с другими актами Минздрава

СССР по разделу «Лечебно-профилактическая помощь населению» были признаны утратившими силу. Вслед за этим последовало принятие приказа Минздрава СССР от 21 марта 1988 г. № 225, которым в целях дальнейшего совершенствования психиатрической помощи населению, повышения качества и уровня деятельности психиатрических и психоневрологических учреждений, было утверждено более 20 положений, посвященных вопросам правового регулирования в обозначенных областях деятельности. Данный приказ определил рехступенчатую

труктуру принудительного лечения для следующих категорий лиц

а) совершившим общественно опасное деяние, предусмотренное уголовным законом, в состоянии невменяемости

б) заболевшим после совершения преступления, но до вынесения приговора, душевной болезнью, лишающей их возможности отдавать себе отчет в своих действиях или руководить ими, либо временным расстройством душевной деятельности, которое препятствует определению психического состояния во время совершения общественно опасного деяния, предусмотренного уголовным законом

в) заболевшим во время отбывания наказания хронической душевной болезнью, препятствующей дальнейшему отбыванию наказания.

Принудительное лечение согласно названному приказу назначается указанным выше лицам с соблюдением следующих критериев:

1) принудительное лечение в психиатрической больнице с обычным

наблюдением. Такое лечение может быть применено судом в отношении

лиц, которые по психическому состоянию и характеру совершенного общественно опасного деяния нуждаются в больничном содержании и лечении в принудительном порядке

2) принудительное лечение в психиатрической больнице усилен-

ным наблюдением. Такое лечение может быть применено судом в отношении лиц, которые совершили общественно опасное деяние, не связанное с посягательством на жизнь граждан, и по психическому состоянию не представляют угрозы для окружающих, но нуждаются в больничном содержании и лечении в условиях усиленного наблюдения;

24

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

3) принудительное лечение в психиатрической больнице о строгим

наблюдением. Такое лечение может быть применено судом в отношении

лиц, которые по психическому состоянию и характеру совершенного общественно опасного деяния представляют особую опасность для общества и нуждаются в больничном содержании и лечении в условиях строгого наблюдения.

Приказ Минздрава СССР от 21 марта 1988 г. № 225 действует

ипоныне. Так, например, Временное положение о психиатрической больнице со строгим наблюдением, утвержденное этим приказом, предусматривает, что наблюдение и надзор за поведением психически больных в отделении, во время трудотерапии, культтерапии, прогулок, свиданий возлагается на медицинский персонал, а также на контролеров специальных подразделений органов внутренних дел, осуществляющих охрану больницы (п. 30). Во Временном положении об отделении с усиленным наблюдением психиатрической больницы, также утвержденном названным приказом, установлено, что охрана отделения с усиленным наблюдением осуществляется силами подразделений милиции на основе договоров (п. 8). Как можно заметить, исходя из приведенных норм, осуществление функций по охране психиатрических больниц предусмотрено совместными усилиями персонала таких больниц и органами внутренних дел.

Вслед за указанным приказом Минздрав СССР выпустил письмо от 9 августа 1990 г. № 05–14/20–14 «Об организации в психиатрических больницах отделений с усиленным наблюдением и других мерах совершенствования принудительного лечения психически больных, совершивших общественно опасные действия». Ряд положений, затрагивающих вопросы принудительного лечения, был закреплен действующим

ив настоящее время Законом РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Так, в частности, в ст. 13 предусмотрено, что принудительные меры медицинского характера применяются по решению суда в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами, совершивших общественно опасные деяния, по основаниям и в порядке, установленным Уголовным кодексом и Уголовно-процессуальным кодексом. Принудительные меры медицинского характера осуществляются в психиатрических учреждениях органов здравоохранения, а лица, помещенные в психиатрический стационар по решению суда о применении принудительных мер медицинского характера, пользуются всеми правами, предусмотренными ст. 37 указанного закона.

Приказом МВД России от 10 апреля 1995 г. № 143 было утверждено Положение о психиатрической больнице учреждений, исполняющих

25

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

уголовные наказания в виде лишения свободы. Нормами указанного Положения регламентирована деятельность психиатрических больниц — специализированных лечебно-диагностических учреждений, предназначенных для стационарного обследования, лечения и меди- ко-социальной реабилитации лиц, отбывающих уголовные наказания

ввиде лишения свободы и страдающих психическими заболеваниями, а также их освидетельствования при решении вопроса о возможности дальнейшего отбывания наказания. Как отмечено в Положении, организация и ликвидация таких психиатрических больниц отнесена к компетенции МВД России, а непосредственное подчинение больницы — к компетенции начальника территориального органа управления уголовно-исполнительной системы.

Приказом Минздравмедпрома РФ от 11 апреля 1995 г. № 92 были утверждены правила «Больницы психиатрические. Правила устройства, эксплуатации и охраны труда». В этих Правилах, в частности, определено, что отделения для принудительного лечения с усиленным или строгим наблюдением оборудуются таким образом, чтобы исключить побег из них. В данных отделениях выделяются помещения для охраны, и организуется пропускной пункт.

13 июня 1996 г. был принят новый Уголовный кодекс РФ (вступил

всилу с 1 января 1997 г.), закрепивший следующие виды принудительного лечения (ст. 99):

а) амбулаторное принудительное наблюдение и лечение у психи-

атра

б) принудительное лечение в психиатрическом стационаре общего типа;

в) принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа

г) принудительное лечение в психиатрическом стационаре специализированного типа с интенсивным наблюдением.

Изданный практически сразу после вступления в силу нового УК РФ приказ Минздрава РФ от 29 января 1997 г. № 33 «О некоторых вопросах принудительного лечения», определил необходимость преобразования республиканских психиатрических больниц со строгим наблюдением в республиканские психиатрические больницы специа-

лизированного типа с интенсивным наблюдением. При этом на преобразованные больницы были возложены обязанности принудительного лечения лиц, которые по своему психическому состоянию представляют особую опасность для себя или других лиц и требуют постоянного и интенсивного наблюдения.

Нормативную базу организации стационаров (отделений) специализированного типа для принудительного лечения по определению

26

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

суда лиц, страдающих психическими расстройствами, составили также принятые

9письмо Минздрава России от 1 июля 1996 № 2510/3016–96–27 «О мерах повышения эффективности работы по предупреждению общественно опасных действий психически больных»;

9приказ Минздрава России от 29 января 1997 № 33 «О некоторых вопросах принудительного лечения»

9методическое письмо Минздрава России от 23 июля 1999 г., согласованное с Верховным судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ, Министерством внутренних дел РФ «О порядке применения принудительных и иных мер медицинского характера в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния (ст. 21 и ч. 1 ст. 81 УК Российской Федерации)».

Отдельные вопросы, связанные с предупреждением общественно опасных действий лиц, страдающих психическими расстройствами, были отражены в совместном приказе Минздрава РФ и МВД РФ от 30 апреля 1997 г. № 133/269. Приказом Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. № 428 в целях реализации Соглашения о сотрудничестве между Министерством юстиции и Министерством здравоохранения Российской Федерации от 21–22 октября 1999 г. Государственному научному центру социальной и судебной психиатрии им. В. П. Сербского было предписано разработать и представить в Минздрав РФ предложения об организации охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением в соответствии

сФедеральным законом от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной

охране»

3 ноября 1999 г. Министерством здравоохранения был издан приказ № 395, в соответствии с которым в Номенклатуру учреждений здравоохранения по критерию «специализированные больницы» вошла

также психиатрическая больница (стационар) специализированного

типа с интенсивным наблюдением. Позднее данный приказ был заменен

приказом Минздрава РФ от 3 июня 2003 г. № 229, который, в свою очередь, также утратил силу и был заменен на соответствующий приказ Минздравсоцразвития РФ от 7 октября 2005 г. № 627.

18 декабря 2001 г. последовало принятие нового Уголовно-процес- суального кодекса РФ, который вступил в силу с 1 июля 2002 г. Глава 51 УПК РФ посвящена вопросам, связанным с производством о применении принудительных мер медицинского характера

Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № 872 был установлен перечень из 8 действующих на территории Российской Федерации психиатрических больниц (стационаров) специализированного

27

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

типа с интенсивным наблюдением. И, наконец, Указом Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 656 за органами ФСИН России закреплены функции по осуществлению охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением, обеспечение безопасности находящихся на их территориях лиц, сопровождение и охрана лиц, которым назначено принудительное лечение в указанных больницах (стационарах), при переводе их в другие аналогичные больницы (стационары), а также в случае направления их в иные учреждения здравоохранения для оказания медицинской помощи.

2. В части 1 комментируемой статьи установлено, что обеспечение охраны психиатрического стационара и безопасности находящихся на его территории лиц основывается в том числе на общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации. Такое положение основано на нормах ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Аспекты применения в сфере обозначенных правоотношений общепризнанных принципов международного права уже были рассмотрены нами в комментарии к ст. 3 Закона. Что же касается норм международного права и международных договоров, то здесь можно отметить следующее.

Общие, фундаментальные, международные нормы, посвященные вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина, отражены во Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), Международном пакте о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), а также Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).

Положения, регламентирующие права, условия содержания и лечения лиц с психическим расстройствами, содержатся в ряде специализированных документов, принятых в рамках деятельности ООН,

вт. ч. Декларации о правах умственно отсталых лиц (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 декабря 1971 г. № 2856 (XXVI)), Декларации о правах инвалидов (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 3447 (XXX) от 9 декабря 1975 г.).

Международная политика и задачи в области охраны здоровья (в т. ч. лиц, страдающих психическими расстройствами) реализуются

врамках деятельности Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) — специализированного учреждения ООН, устав которого утвержден 22 июля 1946 г.

28

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

В сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина следует отметить также акты, принятые в рамках деятельности Содружества Независимых Государств (СНГ). Здесь действуют Конвенция о правах

иосновных свободах человека (Минск, 26 мая 1995 г.), Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения (Москва, 28 марта 1997 г.).

3.Нормы ч. 2 комментируемой статьи посвящены вопросам разграничения компетенции между федеральными органами исполнительной власти в сфере регулирования рассматриваемого Закона. Так, в частности, установлено, что обеспечение охраны психиатрического стационара

ибезопасности находящихся на его территории лиц, сопровождения

иохраны лиц, которым назначено принудительное лечение в указанном стационаре, относится к компетенции федерального органа исполни-

тельной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию

всфере исполнения уголовных наказаний . В соответствии с Указом

Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 этим органом является Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России).

Таким образом, решение иных вопросов, связанных с осуществлениемдеятельностипсихиатрическихбольниц(стационаров)специализированного типа с интенсивным наблюдением, находится в компетенции иных федеральных органов исполнительной власти. Такой компетенцией, в том числе, обладает федеральный орган исполнительной власти,

осуществляющий функции по выработке государственной политики

инормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения —

Министерство здравоохранения и социального развития Российской

Федерации (Минздравсоцразвития России) (см. постановление Прави-

тельства РФ от 30 июня 2004 г. № 321).

Ввиду специфики рассматриваемых правоотношений, эффективное выполнение функций по охране психиатрических стационаров

возможно только в результате тесного сотрудничества указанных

государственных органов в сфере исполнения уголовных наказаний и в сфере здравоохранения.

Психиатрический стационар сочетает в себе две функции — лечебную и уголовно-исполнительную, и лицо, находясь на принудительном лечении и проходя назначенный врачами-психиатрами курс, одновременно отбывает наказание за совершенное преступление.

Взаимосвязь государственных органов по исполнению наказаний и здравоохранению изначально установлена УК РФ, т. к. с момента помещения лица в психиатрический стационар до момента его излечения каждый из них, выполняя свои задачи, решает вопрос о возможности возвращения лица, после отбытия наказания, к нормальной жизни.

29

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

Лицо, которому назначена принудительная мера медицинского характера, подлежит освидетельствованию комиссией врачей-психиатров

не реже одного раза в шесть месяцев для решения вопроса о наличии оснований для внесения представления в суд о прекращении применения или об изменении такой меры. В случае излечения лица, полномочия органов здравоохранения в этой части прекращаются, а у органов исполнения наказаний продолжаются в зависимости от назначенного срока лишения свободы и срока нахождения лица на лечении. Время

нахождения в психиатрическом стационаре засчитывается в срок нака-

зания из расчета один день пребывания в психиатрическом стационаре за один день лишения свободы.

Статья 5. Основы организации деятельности одразделения охраны психиатрического стационара

1.Создание, реорганизация и ликвидация подразделения охраны психиатрического стационара производятся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний.

2.Руководство деятельностью подразделения охраны психиатрического стационара осуществляется территориальным органом уголовно-исполнитель- ной системы.

3.При уменьшении численности лиц, которым назначено принудительное лечение в психиатрическом стационаре, штатная численность подразделения охраны указанного стационара сохраняется неизменной в течение двух лет.

4.Гарантии правовой и социальной защиты сотрудников подразделения охраны психиатрического стационара определяются законодательством Российской Федерации, регламентирующим деятельность уголовно-исполнитель- ной системы.

Комментарий

1. Комментируемая статья посвящена основным вопросам организации деятельности подразделения охраны психиатрического стационара, а именно: созданию (реорганизации, ликвидации) подразделения охраны; осуществлению общего руководства; гарантиям правовой и социальной защиты сотрудников подразделения охраны.

Положения ч. 1 настоящей статьи закрепляют, что создание, ре-

организация и ликвидация подразделения охраны психиатрического стационара находится в компетенции федерального органа исполни-

30