Постатейный комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированног

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

деянного особую опасность для общества, нуждающихся в больничном содержании и лечении в условиях строгого наблюдения.

3. Подразделением охраны психиатрического стационара является

учреждение уголовно-исполнительной системы. Основы деятельности учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, закреплены в Законе РФ от 21 июля 1993 года № 5473-I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

Виды учреждений, которые имеют полномочия по исполнению наказаний определяются Уголовно-исполнительным кодексом РФ (УИК РФ). Данные учреждения создаются по решению Правительства РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Задачами учреждения, осуществляющего охрану психиатрического стационара, являются обеспечение безопасности лиц, которые находятся на территории стационара, т. е. медицинского и обслуживающего

персонала, а также сопровождение и охрана лиц, которым по решению

суда назначено принудительное лечение.

Перечень обязанностей, которые возложены на учреждения, исполняющие наказания содержится в ст. 13 Законе РФ от 21 июля 1993 года № 5473-I. Поскольку подразделения охраны психиатрического стационара являются частью учреждений уголовно-исполнительной системы данные обязанности можно рассматривать применительно к комментируемому Закону.

Учреждения, исполняющие наказания, обязаны:

9обеспечивать исполнение уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации;

9создавать условия для обеспечения правопорядка и законности, безопасности осужденных, а также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на их территориях

9в пределах своей компетенции оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность

9осуществлять иные полномочия.

4.Сотрудником подразделения охраны психиатрического стацио-

ара является работник уголовно-исполнительной системы. Правовую основу службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы составляют Конституция РФ, законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Минюста России, правила внутреннего распорядка учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, и индивидуальный контракт о службе в уголовно-исполнительной системе. Порядок и условия прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы регламентируются Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I, Федераль-

11

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

ным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», приказом Минюста РФ от 6 июня 2005 г. № 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы».

На службу в уголовно-исполнительную систему принимаются граждане Российской Федерации. Предварительное изучение кандидатов осуществляется соответствующими структурными подразделениями учреждений и органов УИС. Сотрудник охраны психиатрического стационара должен пройти специальную подготовку, должен иметь необходимые физические данные и соответствующее состояние здоровья. Учитываются его деловые, личные и нравственные качества. Годность к службе по состоянию здоровья кандидатов на должность сотрудников УИС определяется в соответствии с Положением о военноврачебной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2003 г. № 123. Сотрудники принимаются на службу

на имеющиеся в подразделении охраны психиатрического стационара вакантные должности.

5. Основными задачами службы охраны психиатрического стацио-

нара являются

9охрана и сопровождение лиц, находящихся на принудительном лечении в психиатрическом стационаре

9пресечение, побегов, преступлений и административных правонарушений среди лиц, находящихся на принудительном лечении;

9пресечение незаконного проникновения на территорию психи-

атрического стационара посторонних лиц

9пресечение проноса (провоза) предметов, веществ и продуктов, запрещенных к проносу (провозу) или хранению;

9пресечение выноса (вывоза) материальных ценностей;

9защита охраняемых объектов от противоправных посяга-

тельств

Охрана психиатрического стационара — это комплекс организа-

ционных и технических мер по обеспечению контроля над режимным объектом с выполнением вышеназванных задач. Общие условия охраны исправительных учреждений закреплены в Инструкции по охране исправительных учреждений, следственных изоляторов уголовно-ис- полнительной системы (утв. приказом Минюста России от 15 февраля 2006 г. № 21-дсп).

Охрана психиатрических стационаров осуществляется путем установления специальных технических средств, оборудования на них специальных препятствий, а также возможностью в определенных настоящим Законом случаях применения работниками охраны физи-

12

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

ческой силы, специальных средств, газового и огнестрельного оружия (см. комментарии к ст. 9–12 настоящего Закона).

6. Помимо охраны и сопровождения лиц, находящихся на принудительном лечении, и сотрудников стационара, службой охраны осуществляется комплекс мероприятий по защите объектов имеющих материальную ценность зданий, строений, сооружений, прилегающей к психиатрическому стационару территории, в отношении которой устанавливаются режимные требования. Границы территорий, на которых установлен особый охранный режим, согласовываются администрацией

психиатрического стационара с органом местного самоуправления,

в территориальном образовании которого находится данный режимный

объект.

Охране подлежат все материальные ценности и средства, находя-

щиеся на территории психиатрического стационара — транспортные средства, принадлежащие стационару, иное имущество, на которое может быть направлено преступное посягательство.

7. Для сохранения и поддержания режима безопасности на терри-

ории психиатрического стационара необходимо выполнение службой охраны целого комплекса мероприятий и соблюдение следующих усло-

вий:

9оказание медико-социальной помощи лицам, находящимся на принудительном лечении в психиатрическом стационаре, происходило беспрепятственно, даже если лица противятся в силу психического расстройства проведению необходимых медицинских и иных манипуляций;

9осуществлялось постоянное и интенсивное наблюдение за поведением находящихся на лечении лиц;

9пресекались любые насильственные действия со стороны указанных лиц в отношении других лиц, а также членовредительство

исамоубийство лиц, находящихся на принудительном лечении в психиатрическом стационаре;

9обеспечивалась безопасность медицинского персонала психиатрического стационара и иных лиц, находящихся на его территории

8.Виды принудительных мер медицинского характера четко определены законодателем. В зависимости от тяжести психического расстройства, общественной опасности осужденного и тяжести совершенного деяния, ему могут быть назначены амбулаторное наблюдение и лечение у психиатра. Психическое состояние лиц, указанных в ст. 97 УК РФ, устанавливается путем проведения судебно-психиат- рической экспертизы, с соблюдением требований уголовно-процессу- ального законодательства. Порядок проведения экспертизы закреплен

13

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

Федеральным законом от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Помещение в психиатрический стационар с интенсивным наблюде-

нием является наиболее жесткой и наиболее ограничивающей конституционные права личности мерой. В этом случае наблюдение за больными осуществляется в усиленном режиме. Наблюдение ведется как за его состоянием, так и за поведением больного. Усилий только медицинского персонала в этом случае недостаточно, поэтому привлекаются подразделения охраны психиатрического стационара, используются различные технические средства, которые облегчают выполнение функции сотрудникам охраны, и делают задачи выполнимыми

9. Охрана психиатрических стационаров на современном этапе существенно облегчается возможностью применять различные ехнические средства. Территория данных режимных объектов может и должна быть оборудована системами теле-, видеонаблюдения, позволяющими осуществлять единовременный контроль за всеми помещениями, в которых они установлены. Современные средства радиоконтроля делают возможным быстрый обмен информацией о готовящихся и совершаемых правонарушениях на территории стационара и принятие эффективных мер по их устранению (см. также комментарий к ст. 9 настоящего Зако-

на).

1 0. Психиатрический стационаром является учреждением здра-

воохранения, и руководство его деятельностью осуществляет главный

врач в соответствии с законодательством, определяющим деятельность органов и учреждений здравоохранения.

Главный врач:

9представляет учреждение здравоохранения в государственных, судебных, страховых и арбитражных органах;

9организует работу коллектива по оказанию своевременной и качественной медицинской и лекарственной помощи лицам, находящимся на принудительном лечении

9осуществляет анализ деятельности учреждения здравоохранения и на основе оценки показателей его работы принимает необходимые меры по улучшению форм и методов работы учреждения;

9контролирует выполнение требований правил внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, охраны труда, технической эксплуатации приборов, оборудования и механизмов.

Всоответствии с постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 191 главный врач — руководитель учреждения, работа которого непосредственно связана с оказанием помощи гражданам, страдающих психическими расстройствами подлежит обязательному медицинскому страхованию. Главный врач несет ответственность за совершенные им

14

Статья 3. Принципы обеспечения охраны психиатрического стационара

правонарушения в соответствии с действующим трудовым, административным, гражданским и уголовным законодательством

Согласно нормам Приложения № 3 к приказу Минздрава СССР

от 21 марта 1988 г. № 225 руководство психиатрической больницей со строгим наблюдением осуществляет на основе единоначалия главный врач, назначаемый и увольняемый в установленном порядке. Права и обязанности главного врача, его заместителей, заведующих отделениями, врачей, среднего медицинского и другого персонала психиатрической больницы со строгим наблюдением регламентируются действующими положениями о соответствующих должностных лицах.

Статья 3. Принципы обеспечения охраны сихиатрического стационара

Обеспечение охраны психиатрического стационара и безопасности находящихся на его территории лиц осуществляется на основе принципов законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Комментарий

1. Принципы — это руководящие начала, идеи, определяющие основные положения и содержание каких-либо правоотношений. В комментируемой статье закреплены принципы, на которых основывается обеспечение охраны психиатрического стационара и безопасности находящихся на его территории лиц. Это принципы аконности и о-

блюдения прав и свобод человека и гражданина

Принцип законности является одним из важнейших принципов,

закрепленных в Конституции РФ (см. например, ст. 4). Применительно к сфере действия комментируемого Закона данный принцип предполагает, что сотрудники подразделения охраны должны строго соблюдать

закрепленные в законодательстве и регулирующие отношения по охране

режимных объектов требования и положения. Все действия сотрудников охраны, в частности, по применению физической силы, специальных средств, газового и огнестрельного оружия, должны соответствовать Конституции РФ, положениям российского законодательства в сфере соблюдения прав и свобод человека, международным нормам по защите психически больных лиц.

2. Принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина

основан на одном из самых значимых принципов, провозглашенных Конституцией РФ в ч. 1 ст. 17, в соответствии с которым в Российской

15

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека

игражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. При этом следует учитывать положения ст. 55 Конституции РФ, согласно которым права

исвободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности

государства.

Первооснова рассматриваемого принципа заложена общепри-

нанными принципами международного прав , под которыми следует

понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо 12.

Принятый 26 июня 1945 г. в г. Сан-Франциско Устав Организации Объединенных Наций (далее — ООН) закрепил целый ряд признаваемых мировым сообществом принципов, в числе которых принцип все-

общего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для

всех, без различия расы, пола, языка и религии (ст. 55).

9 декабря 1988 г. на 76-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН был утвержден Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. В данном акте регламентирован принцип, в соответствии с которым все

лица, подвергнутые задержанию или заключению в какой бы то ни было

форме, имеют право на гуманное обращение и уважение достоинства

присущего человеческой личности. К числу принципов, включенных в указанный Свод, отнесен принцип, устанавливающий в отношении лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, апрет на ограничение или умаление каких бы то ни было прав человека, признаваемых или существующих в каком-либо государстве в соответствии с правом, конвенциями, правилами или обычаями, на том основании, что эти права не признаются или признаются в меньшем объеме в настоящем Своде принципов.

12 Под общепризнанной нормой международного права понимается правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного. Переставляется, что к таким общепризнанным нормам относятся правила, имеющие характер обычной нормы международного права (международный обычай). Международный обычай — это правило поведения, сложившееся в результате длительного фактического применения в отношениях между всеми или некоторыми государствами, за которым государства, выражая свою согласованную волю, признают юридическую силу.

16

Статья 3. Принципы обеспечения охраны психиатрического стационара

Руководствуясь упомянутым выше Сводом принципов, памятуя о положениях Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.), а также Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.). 17 декабря 1991 г. на 75-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН были утверждены Принципы защиты психи-

чески больных лиц и улучшения психиатрической помощи . Указанные

Принципы представляют собой наиболее полный перечень положений, регламентирующих права, условия содержания и лечения лиц с психи-

заболевания, а специальные меры, принимаемые исключительно с целью защиты прав или улучшения положения психически больных лиц, не считаются дискриминационными. Принцип 16 устанавливает, что любое лицо может быть госпитализировано в психиатрическое учреждение в качестве пациента в принудительном порядке или уже госпитализированное в качестве пациента в добровольном порядке может содержаться в качестве пациента в психиатрическом учреждении в принудительном порядке, тогда и только тогда, когда уполномоченный для этой цели согласно закону квалифицированный специалист, работающий в области психиатрии, установит, что данное лицо страдает психическим заболеванием. Кроме того, этот принцип предусматривает, что психиатрическое учреждение может принимать госпитализируемых в принудительном порядке пациентов, только если это учреждение выделено для этих целей компетентным полномочным органом, созданным в соответствии с внутригосударственным законодательством. Таким образом, посредством данного принципа обозначена специальная отраслевая компетенция и подведомственность психиатрических больниц (стационаров).

В Принципе 14 содержатся положения о ресурсах психиатрических учреждений, а в принципе 20 — об уголовных преступниках. Двадцатым принципом, в частности, обозначено, что лица, которые отбывают срок тюремного заключения за совершение уголовных преступлений, и которые, как установлено, страдают психическим заболеванием, должны получать наилучшую психиатрическую помощь, как это предусмотрено в принципе 1. Настоящие Принципы должны применяться к таким

13 Под дискриминацией в данном акте понимается любое отличие, исключение или предпочтение, следствием которого является отмена или затруднение равного пользования правами.

17

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

лицам в возможно более полном объеме только с таким ограниченным числом изменений и исключений, которые необходимы в данных обстоятельствах. Ни одно из таких изменений или исключений не должно наносить ущерб правам этих лиц. И, наконец, принципом 23 определено, что государства должны осуществлять данные принципы с помощью соответствующих законодательных, судебных и административных мер, мер в области образования и других мер, которые они периодически пересматривают

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные

принципы и нормы международного права, а также международные

договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Для определения места в правовой системе России общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ необходимо принять во внимание положения ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которыми Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. И хотя международные договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права в указанном случае не упоминаются, полагаем, что положение о высшей юридической силе Конституции распростра-

няется на все нормы, составляющие в совокупности правовую систему

Российской Федерации.

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара и безопасности

аходящихся на его территории лиц

1.Обеспечение охраны психиатрического стационара и безопасности находящихся на его территории лиц основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации, Законе Российской Федерации от 2 июля 1992 года N 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав человека при ее оказании», настоящем Федеральном законе и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

2.Обеспечение охраны психиатрического стационара и безопасности находящихся на его территории лиц, сопровождения и охраны лиц, которым назначено принудительное лечение в указанном стационаре, производится

впорядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуще-

18

Статья 4. Правовые основы обеспечения охраны психиатрического стационара...

ствляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере здравоохранения.

Комментарий

1. Правовая основа регулирования деятельности психиатрических больниц (стационаров) (в т. ч. по вопросам охраны), впрочем, как и само оказание психиатрической помощи (в т. ч. связанное с принудительным лечением), долгое время оставались в нашей стране недостаточно проработанными, а принятые для этого немногочисленные законодательные и подзаконные акты не отвечали международному уровню правовой регламентации в данных сферах.

Впервые понятие «принудительное лечение» было закреплено на законодательном уровне нормами Уголовного кодекса РСФСР 1922 г., согласно которому одной из мер социальной защиты, замещающей по приговору суда наказание, являлось принудительное лечение (ст. 46). При этом предусматривалось, что если суд согласно ст. 17 не применяет к обвиняемому наказания, но вместе с тем считает пребывание его на свободе опасным для общества, то суд выносит постановление о принудительном помещении обвиняемого в учреждение для умственно

или морально дефективных или в лечебное заведение (ст. 47). Статья

17 определяла, что наказанию не подлежат лица, совершившие преступление в состоянии хронической душевной болезни или временного расстройства душевной деятельности, или вообще, в таком состоянии, когда совершившие его не могли давать себе отчета в своих действиях, а равно и те, кто хотя и действовал в состоянии душевного равновесия, но к моменту вынесения или приведения приговора в исполнение страдает душевной болезнью. К таким лицам могли применяться лишь меры социальной защиты, указанные в ст. 46 УК РСФСР 1922 г. Законодательное утверждение таких норм способствовало тому, что «психиатрические больницы стали переполнены невменяемыми алкоголиками, наркоманами, психопатами и истерическими личностями, и фактически заменили собой учреждения для умственно и морально дефектных, которые в стране так созданы и не были» 14

Принятый позднее Уголовный кодекс РСФСР 1926 г. в ст. 24 предусмотрел, что мерами социальной защиты медицинского характера

являются

14 Балашов А. Д. Принудительные меры безопасности и лечения в отношении лиц с психическими расстройствами в отечественных законодательных актах (историческая справка), http://www.bsmu.by/index. php?option=com_content&task=view&id=543&Itemid=5 2

19

Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 92-ФЗ

а) принудительное лечение;

б) помещение в лечебное заведение в соединении с изоляцией

Как видим, нормы УК РСФСР 1926 г. в отличие от положений УК РСФСР 1922 г. определили, что лечебное учреждение для принудительного лечения лиц, имеющих психические заболевания, является заведением закрытого типа, т. е. связанным с изоляцией. Хотя, в сущности, это не привело к особым изменениям, поскольку психиатрических заведений подобного рода создано не было, в связи с чем пациенты, как

ираньше, направлялись на принудительное лечение в обычные психиатрические больницы, что влекло за собой «нападение на персонал, побеги, совершение повторных общественно опасных действий» 15

Ситуация в отношении порядка и условий назначения и осуществления принудительного лечения изменилась только в 1935 г., когда была издана Инструкция Народного комиссариата юстиции РСФСР

иНародного комиссариата здравоохранения РСФСР от 17 февраля 1935 г. «О порядке назначения и проведения принудительного лечения психически больных, совершивших преступление». Согласно положениям указанной Инструкции принудительное лечение, как и прежде, назначалось судом, но уже на основании заключения судебно-пси- хиатрической экспертизы. С этого же, 1935 г., наиболее опасных лиц

спсихическими расстройствами «начали помещать на принудительное лечение в специальные психиатрические больницы» 16. В качестве таких больниц изначально служили Орловская и Казанская психиатрические больницы, при этом последняя в 1939 г. полностью перешла в ведение Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) СССР 17 . В последующие годы в системе МВД СССР были созданы такие специальные психиатрические больницы, как: Ленинградская, Днепропетровская, Благовещенская, Ташкентская, Алма-Атинская, Могилевская, Смоленская, Костромская, Волгоградская и Калининградская. Спецбольницы МВД являлись закрытыми учреждениями и, как следствие, были недоступны и для вневедомственного, и для общественного контроля.

Спустя 13 лет, 25 марта 1948 г., Министерством здравоохранения

СССР была принята инструкция № 01–5/5 «О порядке применения принудительного лечения и других мер медицинского характера в отношении психических больных, совершивших преступление». Однако

ни правового определения, ни правового статуса, не говоря уже о регла-

ментации деятельности лечебного учреждения, предназначенного для

15 Гордеев В. А. Исторические вопросы становления системы принудительного лечения лиц с психическими расстройствами в России, http: //www.kokpb.org/index.php?id=8 1

16 Балашов А. Д. Указ соч.

17 Там же.

20