Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Выпуск 20. Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей
.pdfс соотечественниками в целях модернизации России, поддержка молодежного движения, развитие русскоязычных зарубежных СМИ.
Эффективноесотрудничество и взаимодействие ссоотечественниками, преждевсего сподрастающим поколением, неразрывносвязаны с поддержкой русского языка и культуры, сохранением их международных позиций. Русский язык – не только язык нашей общей истории и культуры, это объединяющее начало для многомиллионного русского мира. Не случайно русскоезарубежьеснетерпениемждет скорейшегозавершенияработы надконцепцией «Русская школа за рубежом» и предложения конкретных мероприятий по ее реализации.
Предстоит также расширить программы повышения квалификации и профессиональной переподготовки для преподавателей зарубежных образовательных учреждений всех уровней с русским языком обучения, создать для них возможности повышения квалификации посредством дистанционных технологий. Надлежит продолжать активную реализацию федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011–2015 гг.
В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2013 г. отмечается важность поддержания программ, направленных на продвижение ценностей российской культуры и популяризацию русского языка на территории Российской Федерации и за рубежом, а также расширения содействия соотечественникам, проживающим в других государствах, в сохранении их культурной и языковой самоидентификации.
Любовь молодежи к исторической Родине в значительной мере выражается в стремлении учиться в российских вузах. Существующая квота на обучениев государственныхобщеобразовательныхучрежденияхРоссииявно не удовлетворяет имеющихся запросов. Расширение сети филиалов российских вузов за рубежом, прежде всего в странах СНГ, остается на повестке дня. Президент России В. В. Путин отметил, что правительству дано поручение увеличить квоты приема соотечественников в российские вузы и учреждения профессионального образования за счет ассигнований федерального бюджета.
Этот вопрос сучетом всех поступивших предложений, включая, например, положения резолюции региональной конференции российских соотечественников,проживающихв Латвии,ЛитвеиЭстонии (Вильнюс,10 июня 2012 г.), об открытии филиала российского университета в этом регионе, следует внимательно изучать и продвигать с участием всех заинтересованных ведомств, прежде всего Минобрнауки России и Россотрудничества.
Серьезную озабоченность вызывают предпринимаемые в ряде стран СНГ и Прибалтики шаги, нарушающие законные права и интересы наших соотечественников в этих странах. В связи с этим надежды возлагаются на деятельность созданного в 2012 г. Фонда поддержки и защиты прав сооте-
71
чественников, проживающих за рубежом. В его рамках уже развернута работа по созданию центров правовой защиты соотечественников в наиболее проблемных с данной точки зрения странах. Полагаем, что представительства Россотрудничества, страновые координационные советы соотечественников, правозащитные структуры могли бы активно подключиться к деятельности этих центров.
Стала бессрочной Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом. Она, как отмечали сами соотечественники, стала более привлекательной. Несомненно, воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком соотечественники найдут себе в России достойное место. Для тех, кто принял такое решение, мы обязаны создать благоприятные условия, оградить от неоправданных бюрократических препон.
Вэтом отношении мы рассчитываем на большую помощь и активную поддержку со стороны российских регионов.
Вболее широком плане предстоит поработать над созданием условий для участия наших соотечественников в развитии российской экономики, в ускорении процессов ее модернизации, укреплении ее научного и технологического потенциала. Сейчас экономическая и политическая ситуация в России благоприятна для зарубежных инвестиций, для укрепления экономических связей соотечественников со своей исторической Родиной. В целях информирования наших зарубежных соотечественников о развитии событий в России в этой области в 2010–2012 гг. состоялись различные мероприятия,посвященныевопросам ихучастияв модернизации России.8 ноября 2012 г. в Берлине прошел «круглый стол» для русскоязычных предпринимателей«Взаимодействиеобщественных организаций соотечественников ипредпринимателей для развития внешнеэкономических связей междуГерманией и Россией», организованный совместно с Общегерманским координационным советом соотечественников. По отзывам участников, встреча получилась конструктивной и полезной. Планируется провести аналогичную встречу и в следующем году.
Вэтом контексте интересен опыт общественных структур, в инициативном порядке созданных нашими зарубежными соотечественниками.
ВСША в 2002 г. основана Русско-американская медицинская ассоциация.
В2008 г. во Франции создана Ассоциация русскоязычных ученых. В марте 2012 г.в Кембридже(Великобритания)оформилась Ассоциациярусскоязычных ученых и специалистов в области технологий. Такиеинициативы могут толькоприветствоваться.Ученый, композитор,инженериливрач могутжить и работать за пределами своей исторической Родины, думая и воспринимая жизнь по-русски. Примеров в истории много – С. В. Рахманинов, И. И. Сикорский, В. К. Зворыкин.
72
Российская Федерация, заботясь о будущем своих зарубежных соотечественников, обращает особое внимание на совершенствование работы с молодежью. Поддерживая «связь времен», она все шире вовлекается во все дела зарубежных общин, проявляя настрой быть полезными своей исторической Родине, поддерживать с ней духовные и культурные связи на основе сохранения языка предков.
Очевидно, что именно от молодежи зависит будущее российской зарубежной диаспоры, ее устойчивость, сохранение преемственности поколений.Всвязи сэтимпланируется расширить практикупроведенияв Россиии за рубежом программ, ориентированных на молодое поколение – «школ молодого лидера», юношеских фестивалей и слетов, научных, студенческих обменов, получения образования фактически на общих с гражданами России основаниях, учебно-образовательных поездок по историческим местам Российской Федерации. Рассматривается вопрос о том, каким образом привлечь русскоязычную зарубежную молодежь к работев качестве переводчиков и волонтеров на предстоящих в ближайшие годы в России международных спортивных соревнованиях.
Активно обсуждался блок вопросов, связанный с развитием СМИ, необходимостью объективного освещения в массмедиа происходящих в зарубежной русской общине и в России событий. До этого тематика СМИ уже рассматривалась на IV Форуме молодых соотечественников и работников зарубежных русскоязычных средств массовой информации (Санкт-Петер- бург, 23–27 мая 2011 г.) и II Международном конгрессе русскоязычных вещателей (Ялта, 6 ноября 2012 г.).
Так как в последниегоды заметноповысиласьроль СМИ, преждевсего электронных, регулярно обновляются и насыщаются интересной информацией порталы Россотрудничества, фонда «Русский мир», Фонда поддержки
изащиты правсоотечественников,проживающихза рубежом,интернет-пор- тал «Русский век». Ряд из них уже использует современные системы социального общения («Твиттер», «Фейсбук»), что, как известно, особенно ценит молодежь.Качественные электронныесайты созданыи международнымиорганизациямисоотечественников.Активизироваласьработасайтовстрановых координационных советов соотечественников, которым оказывается поддержка по линии ПКДСР. Появляются десятки интернет-страничек, самостоятельно созданных представителями молодого поколения Русского мира, в том числе на базе социальных сетей.
Благодаря инициативности СМИ удалось привлечь внимание частных спонсоровксложномуположениюпарижскогомагазинарусской книгиGlobe
ифактически спасти его от закрытия из-за финансовых проблем, возникших в результате последствий экономического кризиса 2008 г. Сейчас владелец этого исторического магазина, открытого в 1952 г. в рамках соглаше-
73
ния о культурном сотрудничестве между СССР и Францией, намерен превратить Globe в площадку для разнообразных культурных проектов, в том числе выступлений известных русских литераторов, актеров, музыкантов, общественных деятелей, лучших французских переводчиков и авторов, пишущих о России.
Активная информационная политика, основанная на компьютеризации материаловроссийскихуниверситетов, общественныхорганизаций,библиотечныхи музейныхфондов,расширениеинтернет-представительстврусско- язычных средств массовой информации поможет добиться глобализации в распространенииважнойидостовернойинформациинарусском языке,дойти до каждого соотечественника в любой точке нашей планеты.
А. И. Губин
ПРИМЕНЕНИЕСРОКОВ ДАВНОСТИ ПРИПЕРЕСМОТРЕ ДЕЛ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Вопрос о правомерности квалификации нарушений положений какихлибо правил или стандартов как административных правонарушений при оценке на стадиях пересмотра административных актов обоснованности выводов о наличии в действиях лиц составов правонарушений, сделанных за пределами установленного ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к ответственности, вновь стал актуальным в связи с изменением правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу.
Отменяя решения краевого суда и постановление заместителя председателя краевого суда, вынесенные по жалобе на решения районного суда по жалобе на постановление должностного лица, Верховный Суд Российской Федерации указал на следующие обстоятельства.
Исходя из положений ч. 1 ст. 4.5 и п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае истечения установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится решение об отмене постановления и прекращении производства по делу при истечении срока давности привлечения к административной ответственности.
В нарушение положений приведенных выше норм, а также ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ за пределами срока давности привлечения к административной ответственностикраевой суд пришелк выводу, чторайонныйсуд не далнадлежащую оценку всем обстоятельствам совершенного административного
74
правонарушения, а также допустил нарушение процессуальных норм КоАП РФ, и, отменив решение судьи районного суда, не прекратил производство по делу об административном правонарушении, а направил дело на новое рассмотрение в тот же суд1.
Таким образом, вывод, сделанный Верховным Судом Российской Федерации, свидетельствует о неэффективности обжалования административных актов об отмене принятых по результатам рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях решений и прекращении производства по делу потем или иным обстоятельствам, если на момент подачи такой жалобы или ее рассмотрения истек установленный ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к ответственности, составляющий для большинства правонарушений всего лишь два месяца.
Иными словами, речь вданном случаеидетоб иллюзорности закрепленного ч. 5 ст. 30.9 КоАП РФ права на обжалование не вступивших в законную силу решений по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делуоб административном правонарушении, предоставленного не только лицам, в отношении которых ведется это производство (потерпевшим, законным представителям или защитником физического (юридического) лица, атакжепредставителямпотерпевшего),ноидолжностным лицам,вынесшим такое постановление. Сказанноевышев полной мереотносится и к полномочиям прокуроров на принесение протестов (ст. 30.10 КоАП РФ).
Такая практика, конечно же, не базируется на действующем законодательстве и в дальнейшем, безусловно, приведет к ростучисла необоснованно прекращенных судьями дел.
Дело в том, что положения ст. ст. 30.7 и 30.9 КоАП РФ, закрепляющие перечень решений, принимаемых по результатам рассмотрения жалоб на постановления или решения, которые не вступили в законную силу, содержат и норму об отмене таких постановления или решения и направлении дела на новое рассмотрение. При этом законодатель не сделал указания, запрещающегонаправлять дело на новоерассмотрениепри истечении сроков давности привлечения к административной ответственности на стадии пересмотра.
КоАП РФ не содержит лишь нормы, предусматривающей возможность отмены за пределами сроков давности уже вступивших в законную силу административныхактов снаправлением делна новоерассмотрение впервую инстанцию, поскольку обратное привело бы к существенному нарушению прав лица, привлекаемого к ответственности.
1 См., напр.: Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 2012 г. № 18-АД12-23 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
75
Возможно, конечно, говорить о том, что положение лица ухудшается при отмене решения об отмене административного акта о назначении этому лицуадминистративного наказания и направлении дела пожалобе на новое рассмотрение (а не прекращении производства, если на момент вынесения такого решения истекли сроки давности), по результатам которого постановлениеможет бытьоставленобез изменения, что,очевидно,иимел ввиду ВерховныйСуд Российской Федерации. Однакотакоенедопустимо,посколькунасоответствующих стадияхпересмотраделаоб административномправонарушении не может быть назначено административное наказание, если оно не былоназначено при непосредственном рассмотрении дела по правилам главы 29 КоАП РФ. Пределы проверки дел по жалобам установлены в главе 30 КоАП РФ: проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенногоакта, вчастности заслушиваются объяснения физическоголица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление или решение по делуоб административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснения специалиста и заключение эксперта, исследуются иные доказательства, осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с КоАП РФ. Согласно ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении жалобы на не вступившее в законную силупостановление по делу судья вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме, а рассмотрение последующих жалоб на такое постановление и (или) не вступившие в законную силу решения по жалобе на это постановление осуществляются в том же порядке
(ч. 3 ст. 30.9 КоАП РФ).
Более того, при таких обстоятельствах производство по делу об административном правонарушении подлежало бы прекращению и на стадии пересмотра в случае, если на нее пришелся бы день окончания сроков давности, за пределами которых вопрос о виновности лица в административном порядке обсуждаться не может. Привлечь виновных к административной ответственности стало бы тогда практически невозможно.
В связи с этим следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации признал положение п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, согласно которомуначатое производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению вследствие истечения сроков давности привлечения к административной ответственности, не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку названное положение по своему конституционно-правовому смыслув системе действующего правового регулирования не предполагает возможности отказа от оценки обо-
76
снованности выводов о наличии в действиях лица состава административного правонарушения2.
Очевидно, чтовыводы, сделанные Конституционным Судом Российской Федерации о необходимости оценки всех обстоятельств совершения правонарушения, должны применяться и при пересмотре решений о прекращении производства по делу об административном правонарушении в разрезе возможности установления наличия в действиях конкретного лица нарушений юридическихобязанностей,закоторыеустановлена административнаяответственность.Иноебы несоответствовалоцелями задачамадминистративного законодательства и приводило к нарушению прав потерпевших.
Закрепив вст. 24.5 КоАП РФ правило, согласно которомупроизводство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению вследствие истечения сроков давности привлечения к административной ответственности, законодатель установил и процессуальные основания освобождения от административной ответственности в таких случаях.
А посколькуКоАП РФ в настоящее время не связываетисчислениесроков давности спериодом со дня совершения административногоправонарушения и до момента вступления постановления по делу в законную силу3, позиция Верховного Суда Российской Федерации, по нашему мнению, подлежит пересмотру на заседании его Пленума с вынесением соответствующего постановления.
М. В. Фарафонова
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ФУНКЦИИПООБЕСПЕЧЕНИЮПОЖАРНОЙБЕЗОПАСНОСТИ
Анализ нормативных правовых актов в области пожарной безопасности позволяет выделить две группы норм: первая – общеюридические нормы, определяющие структуру органов, осуществляющих государственную функцию по предупреждению и профилактике пожаров, порядок ее реали-
2По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3,
27.5и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова :постановлениеКонституционногоСудаРоссийской Федерацииот 16 июня 2009 г. № 9-П // Рос. газета. 2009. 3 июля.
3В этом случае даже если постановление не успело вступить в законную силу до истечения сроков давности, дело подлежало бы прекращению, а лицо, соответственно, освобождению от ответственности.
77
зации, круг участников данных общественных отношений, их права и обязанности;вторая –нормативно-техническиеакты,указывающиеконкретные требования по обеспечению пожарной безопасности.
Е. Г. Макарова предлагает несколько иную классификацию правовых актовпоследующим основаниям:сфередействия;субъектам, издающих их; содержанию противопожарной защиты1.
Внастоящее время в указанной сфере сложилась полноценная нормативная общеюридическая база, состоящая из соответствующих федеральных конституционных и федеральных законов, а также основанных на них подзаконных нормативных актах. Главными нормативными правовыми актами являются: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»2, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «Озащитеправ юридическихлицииндивидуальных предпринимателейпри осуществлениигосударственногоконтроля(надзора)и муниципальногоконтроля»3, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях4, постановление Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 290 «О Федеральном государственном пожарном надзоре»5. Кроме того, с принятием Федеральногозакона от 27 декабря2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»6 законодатель принялрешение оботказе от разнообразия форм нормативных правовых актов, в том числе в области пожарной безопасности, заменив их техническими регламентами, которые должны выполнять аналогичные функции.
Вместе с тем федеральные законы от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»7 и от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»8, ряд других документов, содержащих требования пожарной безопасности, не позволили, полагаем, в полной мере обеспечить правовое регулирование в указанной сфере.
Внастоящее время наряду с нормативными положениями, которые являются обязательными к исполнению, действуют требования, которые допускается выполнять на добровольной основе и правила, рекомендуемые к исполнению. На добровольной основе приказом Федерального агентства
1Макарова Е. Г. Административно-правовое обеспечение пожарной безопасности в Российской Федерации. М., 2013. С. 35.
2Рос. газета. 1995. 5 янв.
3Там же. 2008. 30 дек.
4Там же. 2001. 31 дек.
5Там же. 2012. 24 апр.
6Там же. 2002. 31 дек.
7Там же. 2008. 1 авг.
8Там же. 2009. 31 дек.
78
по техническому регулированию и метрологии от 1 июня 2010 г. № 2079 «Об утверждении перечня документов в области стандартизации» обеспечивается соблюдение Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент обезопасности зданий и сооружений»9 и приказом от 30 апреля 2009 г. № 1573 «Об утверждении перечня национальных стандартовисводов» обеспечиваетсяреализацияФедеральногозакона от22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»10.
Упомянутыми приказами Федерального агентства по техническому регулированиюиметрологии определенысводы правили национальныестандарты, в которых излагаются, по сути, требования, относящиеся к содержанию технических регламентов. Указанные требования, на наш взгляд, имеют подзаконный характер, так как не зарегистрированы в Минюсте России и не являются обязательными к исполнению.
Из-за неоднозначности ситуации законодательство порождает возможность при проведении мероприятий по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности сотрудниками государственного пожарного надзора предъявлять требования, которые не являются обязательными, что нарушает права и законные интересы граждан, создает условия роста коррупции.
К нормативным правовым актам технико-юридического характера, устанавливающим требования пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, которые являются основой нормативно-технической и правоприменительной деятельности органов, осуществляющих государственную функцию по предупреждению пожаров, и имеют сложную юридическую природу. С одной стороны, указанныенормы несут в себе ярковыраженный нормативно-технический характер, заключающийся в четком техническом нормировании, с другой – реализуются в правев видеюридических понятийстандартов, норм иправил, инструкций и иных документов, содержащих требования пожарной безопасности.
Разнообразие групп нормативных актов определяет особенности нор- мативно-правового регулирования и административной ответственности в сфере пожарной безопасности, вызывающиене только теоретический интерес исследования правовой природы указанных документов в целях дальнейшегосовершенствования законодательства,нои практический – длядея-
9Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации. 2010. № 7.
10Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. 2010. № 8.
79
тельности органов, осуществляющих государственный пожарный надзор (вопросы точной юридической квалификации деяний, выдача обоснованных предписаний, осуществление лицензирования и т. п.).
Сегодня нормативная правовая база в области пожарной безопасности в основном сформирована и в целом обеспечивает реализацию мер противопожарнойзащиты ворганизациях,муниципальныхобразованияхисубъектах Российской Федерации. В то же время множество нормативных документов в указанной сфересодержит противоречивые нормы, что затрудняет правоприменительную практику должностных лиц, соблюдение прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (более двух тысяч действующих нормативных документов определяют свыше 150 тыс. требований,которыми сегодняруководствуютсяоколо3 млн субъектовхозяйственной деятельности). Нормативные документы имеют различный юридический статус, часто противоречивы и дублируют друг друга. Все это осложняет их применение как собственниками объектов противопожарной защиты, так и надзорными органами.
Проведенный анализ нормативных правовых актов органов исполнительной власти и отдельных ведомств позволяет утверждать, что состояние пожарной безопасностив них рассматривается черезконкретныенорматив- но-технические требования к объекту. В теории до сих пор не выработана иерархия нормативныхправовых актов в данной сфереи частов различных нормах устанавливаются противоречивые требования, что порождает проблемы при привлечении лиц к административной ответственности. Например, п. 6.29 СНиП 21-01-97 прим.11 предусматривает ширину марша лестницы, предназначенной для эвакуации людей не менее 1,2 м для зданий с числом людей, находящихся на любом этаже, кроме первого, более 200 человек, а п. 1.96 СНиП 2.08.020-89 прим.12 закрепляет ширинуаналогичного лестничного марша 1,35 м, чтоможет обусловить злоупотребление должностными полномочиями, проявление коррупции. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением Е. Г. Макаровой, что ведомственное нормотворчество обладает несомненно положительными чертами13. Считаем, для более эффективного регулирования общественных отношений в указанной сфере целесообразно создание единого Свода законодательства в области обеспечения пожарной безопасности, который будет включать нормы, обязательные для всех участников исследуемых правоотношений.
11СНиП 21-01-97 прим. «Пожарная безопасность зданий и сооружений»// Противопожарные требования норм и правил на проектирование, строительство и эксплуатацию объектов различного назначения : сб. Омск, 2004. Ч. 10. С. 23.
12СНиП2.08.02-89 прим.«Общественныездания и сооружения» //Там же. Омск, 2003. Ч. 9. С. 335.
13Макарова. Е. Г. Указ. соч. С. 35.
80