Модернизация России. Сохранится ли после 2012 года. Уроки по ходу. Монография

достижении заявленных целей ФЦП. Это впечатление усиливается тем, что эти ФЦП не проходят серьезной вневедомственной, не говоря уже о независимой, экспертизы.

Есть серьезные опасения, что эти застарелые болезни целевых постановок перейдут и на практику разработки государственных программ, в рамки которых начиная с 2012 года правительство намеревается включать усилия министерств и ведомств. Но качество функционирования стратегического звена государственного управления вызывает серьезные сомнения в связи с практическим отсутствием в нем межведомственного взаимодействия. Вполне очевидно, что решение какой-либо масштабной государственной проблемы невозможно организовать в рамках одного, даже очень большого ведомства. Однако сегодня даже не прорабатывается вопрос о том, как реализовать государственные программы за пределами «профильных» ведомств. Также, вопреки рекомендациям теории программного менеджмента, в документах, регламентирующих управление государственными программами, даже не ставится вопрос о руководителях этих программ, что подразумевает постоянное персональное совпадение между управлением этими программами и руководством профильными ведомствами.

Еще больший круг проблем возникает на уровне межведомственной и межпрограммной координации. Но в структуре государственного управления отсутствует какая-либо структура, в функции которой входит решение этих задач. Для сравнения: в системе государственного управления США, ориентированной на про- граммно-целевое управление и ставшей образцом при разработке отечественной административной реформы, ключевую роль играет Административно-бюджет- ное управление. В его функции как раз и входит анализ

6. «Декоративное государство» против модернизации

151

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

152

приоритетов национально-государственного развития и разработка целей программ, которые реализуют государственные агентства. Также оно занимается «программной сборкой» – оценкой того, в какой мере ход реализации программ позволяет решать национальные проблемы. У нас же ни в администрации президента, ни в аппарате правительства нет ничего подобного.

Втаких условиях успешное решение задач модернизации без создания необходимых инструментов стратегического управления представляется не слишком вероятным.

Вторая крупная проблема, без решения которой вряд ли возможна успешная модернизация, – независимая экспертиза. О ней мало говорят в связи с модернизацией, хотя мировой опыт прямо указывает, что модернизация – всегда время и маниловщины, и разного рода авантюр, чудодейственных проектов. Широко обсуждаемый казус с чудо-фильтрами Петрика, вне зависимости от исхода проводимой экспертизы, пример того, как дорого и в прямом и в переносном смысле может обойтись отсутствие или даже слабость независимой экспертизы.

Выше мы уже обсуждали, что бюрократы – агенты государства, которым поручено действовать от его имени, – в лучшем случае корректируют его цели в собственных интересах. Недаром независимая экспертиза – важнейший элемент принятия решений там, где действительно думают о принятии ответственных стратегических решений.

Всистеме принятия важнейших решений нет даже нормы, предусматривающей проведение независимой экспертизы. Не сильно пока меняют дело и общественные слушания. Слушания в Общественной палате показали, что общественные слушания, предусмотренные законом при реализации масштабных градостроитель-

ных проектов, часто либо срежиссированы властями, либо прямо сфальсифицированы.

В странах, которые принято называть развитыми, при всей их прижимистости, не сильно экономят деньги на независимую экспертизу.

Но одновременно они заботятся о качестве этой экспертизы. В условиях, когда репутационные риски – действенный регулятор, о качестве своих заключений призванные эксперты заботятся всерьез. Эксперт, уличенный в связях с лоббистами, – конченый человек не только в моральном плане, у него велик шанс сесть на много лет.

У нас же только в бизнес-консультировании установлена гражданско-правовая ответственность за результаты экспертизы. В других областях записаны нормы, но нет какой-либо ответственности за аффилированность, за принятие заинтересованных заключений.

Еще один барьер – слабые обратные связи при анализе хода реализации стратегических проектов. Загвоздка в том, что большая проблема быстро распадается на множество частных задач и решений и трудно за деревьями все время видеть лес. Это специальная компетенция стратегического анализа. Здесь также не грех воспользоваться мировым опытом в разработке методов стратегического аудита. Наша Счетная палата активно участвует в этих проектах, но этот ее опыт стараются не замечать.

Другая сторона этой же проблемы – политическое измерение обсуждаемых обратных связей. Понятно, что результаты – предмет политической борьбы. Но «заметание под ковер» проблем и результатов реализации масштабных проектов в условиях презумпции виновности власти подрывает социальную поддержку модер-

6. «Декоративное государство» против модернизации

153

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

154

низации с рассмотренными выше последствиями. В силу этого развитие общественного контроля – необходимое звено модернизации. Во-первых, у структур общественного контроля больше шансов на доверие, чем у политических и государственных структур. Во-вторых, в этих структурах больше шансов собрать независимых экспертов, получить их честное заключение.

7. Очередные задачи модернизирующейся России

Процесс модернизации начат, и нужно наметить первоочередные задачи, способные повысить шансы на успех.

П е р в а я з а д а ч а – нормализовать модернизацию, избавиться от опасной расплывчатости планов, ввести модернизационный проект в четко очерченные границы. Уже упоминалось, что все успешные проекты модернизации имели ясный план. Вряд ли стоит рисковать и игнорировать этот опыт. Вне зависимости от того, будет это всеобъемлющий проект или набор стратегических программ, необходим соответствующий индикативный план.

Разумно завершить эту работу к выборам 2012 года. Возможно, следует нарушить привычный порядок и создать два канала подготовки этого плана. Сегодня уже создан первый такой канал – соответствующая группа Государственного совета, в работе которой участвуют ведущие правительственные эксперты. Но, учитывая значимость задачи, наверное, есть резон создать параллельную рабочую группу независимых экспертов с привлечением ассоциаций бизнеса, других авторитетных структур гражданского общества42. Успех во

42Вряд ли усилия по адаптации «Стратегии–2020», осуществляемой под руководством В. Мау и Я. Кузьминова, можно рассматривать в качестве решения обсуждаемой задачи. Уважаемые эксперты скорее решают задачи корректировки «модели развития» нашей страны. Здесь не хватает ясной целевой ориентации, инструментов, привязанных к реализации соответствующих целей.

7. Очередные задачи модернизирующейся России

155

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

156

многом зависит от выбора руководителя. Дальше дело за широким, действительно общественным обсуждением обоих планов, за сопоставлением их достоинств и промахов.

Вдальнейшем у президента будет возможность сопоставить предложенные проекты. В определенном смысле разработка альтернативного плана – форма независимой экспертизы планов модернизации. Скорее всего, при сопоставлении планов возникнет зона согласия, основа для практического плана модернизации.

Такая процедура, безусловно, расширит общественную поддержку модернизационного проекта. Широкая убежденность в возможности модернизационного прорыва, в верности избранного курса – прочная опора политики модернизации, без которой шансов на успех ничтожно мало.

Вт о р а я з а д а ч а – формирование модернизационной коалиции интересов, опирающейся на более активное и ответственное общество. Выше мы уже обсуждали проблему формирования платежеспособного спроса на дееспособное демократическое государство – создание политического субъекта модернизации, способного придать социально-политическую динамику этому проекту, сформировать организационно-политические механизмы контроля за качеством целеполагания и оценки результатов проводимых преобразований.

Речь не идет о создании сверху какого-либо формального движения типа «Россия, вперед!». Напротив, нужно выращивать снизу слои и группы, кровно заинтересованные в успехе модернизации.

Идейно-политические условия формирования соответствующего платежеспособного спроса на дееспособное государство мы уже обсуждали. Вполне очевидно, что

интересы различных групп относительно политики модернизации достаточно противоречивы. Отсюда и возникает задача создания постоянных механизмов межгрупповой коммуникации, способных выработать компромисс, не пустое множество пересечения интересов групп, потенциально заинтересованных в модернизации. Это вовсе не простая задача убедить участников обсуждаемых коммуникаций согласиться на реализацию хотя бы минимума запросов доверителей, чтобы не разрушить хрупкий каркас согласия.

Для формирования такой коалиции даже не обязательно ее формальное закрепление. Достаточно постоянно поддерживаемого взаимопонимания и доверия. Соответственно начинать нужно с борьбы за упрочение доверия общества к руководству страны, к проводимому им курсу. В эту работу должны включиться основные элементы политической системы, продемонстрировав свою компетентность и политическую ответственность.

Пример борьбы за взаимное доверие власти и общества должна, как представляется, подать правящая партия. Например, генеральный совет «Единой России» готовит своему лидеру В. В. Путину доклад с оценками деятельности членов правительства, руководителей ведомств и регионов, с оценками их деловых и политических качеств, достигнутых персональных результатов, соответствия новой повестке дня. Это станет примером реального выполнения функций правящей партии, примером практической поддержки политики модернизации, проводимой руководством страны.

Но что абсолютно необходимо для столь насущного изменения политической атмосферы, это политическое лидерство, и это т р е т ь я з а д а ч а . Без него вообще нет никаких шансов на успех. Во всех модернизационных проектах, как авторитарных, так и демокра-

7. Очередные задачи модернизирующейся России

157

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

158

тических, только политическая воля и авторитет лидера способны «завести» политический механизм модернизации, даже если он вполне исправен, но ориентирован на другие цели. Что уж говорить о нашем – и заржавленном, и нацеленном преимущественно на задачи поддержания стабильности.

Что ж, президенту предстоит пройти между Сциллой завоевания доверия групп, заинтересованных в модернизации, и Харибдой сохранения поддержки групп, служащих опорой существующего режима. На пересечении этих множеств – «ядро потенциальной поддержки». Следует иметь в виду, что базовые интересы основных правящих групп все больше совпадают с целями модернизации. К сожалению, они не до конца их осознают. Мешают суетные хлопоты и недостаток навыка способности отделять главное от суетного.

Задача политического лидера – не только принуждение, хотя сегодня без него не обойтись. Не менее важно убеждение, прояснение интересов, выстраивание траектории их эволюции, стимулирующей поддержку проекта. Например, существенное снижение рисков, повышение потенциальной прибыльности инвестиций в инновационные проекты за счет компенсации из бюджета 50 % расходов, как это делалось в США в рамках DARPA, затем какое-то время в ARPA, включившей гражданские проекты, а теперь вновь делается в DARPA.

Ч е т в е р т а я з а д а ч а , институционально-тех- нологическая, – закрепление прогрессивных моделей. Это тоже отнюдь не простая задача, но ее нужно решать. Существо ее состоит в том, что новые инновационные модели экономической и социальной активности до их закрепления в законе – «провокации» для действующих формальных институтов. Ответом может стать подавление всяких организационных инноваций.

Вариантом может стать создание в рамках модернизационного проекта специального пространства организационных новаций для решения задач, которые не могут быть решены в существующих рамках. Возможно, следует пойти на создание на федеральном уровне специального «канала», позволяющего регистрировать в порядке эксперимента организации с нестандартными организационными формами и механизмами управления, возможностями использования налоговых льгот и преференций. Конечно, догляд за этим процессом нужен, с тем чтобы избежать «черных дыр», замаскированных под инновации. Но важнее – создание возможностей для честной конкуренции, которая отберет работоспособные в новых условиях формы. Однако не следует торопиться с превращением экспериментальных образцов в новый формальный институт, хотя в то же время важно надолго не «подвешивать» новации.

Важная задача – поддержать не только новые формы, но и инноваторов. Инновации – всегда риск, но не следует делать его чрезмерным.

В условиях все еще приватизированной правоохранительной системы инновации, которые всегда нарушают чьи-то значимые экономические интересы, могут привести в действие не конкурентную борьбу, но силовой ответ. При этом неизвестно заранее, какую нить паутины институциональной конвенции заденешь. Это соображение сильно препятствует инновационной активности бизнеса.

Для поддержки инноваторов, не только общественных активистов, бизнесменов, но и руководителей регионов, муниципальных образований нужна президентская «защита лидеров». У всех на слуху примеры

7. Очередные задачи модернизирующейся России

159

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

160

возбуждения уголовных дел, чаще всего за «превышение должностных полномочий». Нередко за этим стоит реальная коррупция, сращивание с криминалом. Но немало примеров и репрессий против лидеров, посмевших «высунуться», бросить вызов региональной власти. В результате теряются потенциальные лидеры реформ, подрывается доверие к высшей власти, легитимируются крайне сомнительные методы решения объективных противоречий. Возможно, следует создать специальные механизмы контроля за осуществлением следствия по подобным делам.

Перечень задач открыт. Нужно создать политический механизм их выдвижения, поиска приемлемых решений и контроля за результатами.