Модернизация России. Сохранится ли после 2012 года. Уроки по ходу. Монография

пех. Преодоление сложившегося положения требует не только разъяснительной работы относительно причин выбора лидерами страны соответствующей стратегии модернизации, но и практических мер. Необходимо всемерно стимулировать активность «снизу». Конкретные примеры успехов этой активности должны убеждать активные группы населения в возможности массовой реализации инициатив, исходящих от бизнеса, муниципальных образований и регионов, в систематическую поддержку этих инициатив со стороны федеральных, региональных и местных властей.

Приоритеты политики модернизации хорошо усвоены как экспертами, так и активными группами. При этом приоритеты населения в этой области, связанные с социальным измерением развития, являются значимым предупреждением против технократических искажений политики модернизации, требованием сочетания инновационного развития с созданием благоприятных условий для развития социального потенциала модернизации, решения актуальных социально-эконо- мических проблем.

Важный фактор успеха политики модернизации – высокий уровень поддержки руководства страны, руководителей разного уровня.

Этот потенциал доверия может быть, при создании определенных институциональных условий, трансформирован в потенциал социальной активности. Несколько более высокая поддержка руководства страны, руководителей регионов и муниципальных образований со стороны экспертов по сравнению с представителями населения может быть объяснен как большей информированностью экспертов, так и, возможно, их конформностью, зависимостью их статуса от отношений с

5. Социальный потенциал модернизации

121

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

122

соответствующими властями. Аналогичным образом могут быть объяснены и относительно более высокие оценки экспертами эффективности региональных и муниципальных руководителей.

Соответствующая амбивалентность декларируемых причин поддержки модернизации со стороны групп, опрошенных в качестве экспертов, создает неопределенность в отношении реальной поддержки этих групп. Частично прояснить ситуацию могут показатели значимости модернизации среди различных составных элементов групп экспертов. Существенно большая значимость этой политики среди представителей бизнеса является некоторым указанием на то, что бизнес существенно больше заинтересован в успехе этой политики и будет активно поддерживать ее проведение. Также бизнес может стать важным, если не лидирующим актором перехода к модернизации «снизу».

Также обращает на себя внимание относительно низкая значимость модернизации для экспертов – представителей региональных структур власти.

Учитывая ранее высказанные соображения, это может стать указанием на то, что именно здесь, в этих структурах, концентрируются группы, мало заинтересованные в успехе модернизации.

Отдельно следует рассмотреть значение коррупции, которую и население, и эксперты выделили в качестве важнейшего препятствия при формировании институциональной среды, необходимой для успеха модернизации. Показательно, что 80 % экспертов, хорошо знакомых с реалиями, считают уровень коррупции очень высоким или высоким. Но при этом эксперты утверждают, что главный путь в борьбе с этим злом – уси-

ление содержательного контроля за принятием решений. Это означает, что принимаемые сегодня меры легального контроля не дадут должного результата без контроля содержательного.

В условиях, когда новые задачи модернизации существенно осложняют такой контроль, когда инновационная активность неизбежно (как показывает отечественный и зарубежный опыт) выталкивает на поверхность разные авантюры, усиление содержательного контроля становится одновременно и крайне настоятельным, и очень трудным. Содержательный контроль за ходом реализации политики модернизации, ее соответствием интересам ключевых слоев и групп – один из приоритетов собственно политики модернизации.

Главный результат – наличие достаточно высокого уровня потенциала социальной активности населения, отвечающего требованиям социальной динамики модернизации.

Среди молодых генераций исследование выявило 25 % – активного населения и еще более 40 % – умеренно активного населения. Даже с учетом того, что среди молодежных генераций доля активного населения относительно выше, этого уровня активности вполне достаточно для того, чтобы составить социальный потенциал, необходимый для оценки адекватности институциональных норм, для адаптации этих норм к реальным социальным практикам. Этот вывод не меняется даже при проведении коррекции, связанной с относительно более высоким уровнем активности, характерным для ЮФО. Тем не менее

дальнейший рост социального потенциала модернизации – один из приоритетов политики модернизации.

5. Социальный потенциал модернизации

123

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

124

Наличие значимых по своим размерам активных социальных групп позволяет рассматривать их представления в качестве важного источника информации о характере функционирования институциональной среды. Задачей соответственного мониторинга – необходимой информационной основы успешной модернизации – должно стать более детальное изучение тех институциональных норм, которые представляются благоприятными активным акторам модернизации. Именно институциональный «комфорт», реализация социального потенциала этих групп, как отмечалось выше, может обеспечить как их успешное участие в модернизации, так и увеличение доли активных групп, повышение социального потенциала модернизации, шансов на ее успех.

Важный результат исследования – выявление локусов поддержки политиков модернизации: мегаполисы, средние и малые города. Это косвенным образом подтверждает гипотезу относительно того, что именно региональные структуры управления менее всего поддерживают модернизацию. Именно в мегаполисах и малых городах их влияние сказывается не так сильно. В мегаполисах слишком сложны отношения, а до малых городов не дотягиваются руки.

6. «Декоративное государство» против модернизации

Как отмечалось выше, модернизация – очень специфический способ развития. Ведущая роль госу-

дарства – важнейшая характеристика этого спо-

соба. Но остается серьезный вопрос относительно специфики этой роли в зависимости от характера проводимой модернизации и от конкретных ее условий. Вполне очевидно, что проведение ранней индустриализации сильно отличается от перехода на магистраль инновационного развития. Так же и традиционалистская Россия сильно отличается от современного нам общества.

Д е к о р а т и в н о е г о с у д а р с т в о

Сегодня среди экспертов и активных групп общества развернулась активная дискуссия относительно способности действующих государственных институтов решить проблемы российской модернизации. В том, что наличное государство, мягко говоря, не вполне адекватно вызовам модернизации, согласны почти все, включая высшее руководство страны.

Применительно к специфическим задачам модернизации следует отметить явный недостаток проработки стратегических ориентиров развития. Академик

6. «Декоративное государство» против модернизации

125

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

126

В. М. Полтерович точно выявил отличительный признак государств, успешно решивших задачи модернизации – наличие ее стратегического плана, системы индикативного планирования. Анализ же отраслевых ФЦП показывает преобладание в них ведомственного, бюрократического видения, слабость анализа проблем, на решение которых они нацелены. Аналогичная ситуация и с новым, действительно важным и прогрессивным элементом государственной политики – государственными программами. Вместо решения поставленной задачи – концентрации ресурсов на национальных приоритетах – инерция ведомственных подходов. Еще хуже обстоит дело с межведомственным взаимодействием. Здесь нет даже попыток обеспечить согласование задач при решении смежных масштабных проблем. Так, даже нет постановки проблемы модернизации отечественной пространственной среды. И это в условиях, когда миграционные потоки стирают с карты России огромное число сел и даже малых городов. Взамен этого деньги тратятся на безнадежную консервацию.

Еще хуже дело обстоит с модернизацией социальных условий жизни. Здесь не только нет широкого проблемного видения, но налицо плохо взаимосвязанные, но при этом достаточно радикальные проекты. С одной стороны, справедливо указывается на вопиющие недостатки среднего образования, а с другой – втихую ведется процесс сокращения сети бюджетных учреждений на низовом уровне.

Социальное напряжение уже растет. В Сети организуются структуры сопротивления реализации закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Общест-

венная палата РФ в своем заключении уже высказала критические замечания к этому закону37. Но судя по тому, что в ходе подготовки к реализации этого закона никто даже не озаботился созданием системы контроля за качеством бесплатных услуг, предоставляемых населению, это качество – не главная цель преобразований.

Другой порог на пути к эффективному государству – к о р р у п ц и я . Влиятельна точка зрения о системном характере коррупции – «государственная политика прямо диктуется частными интересами находящихся у власти, вблизи власти и способных влиять на власть лиц»38. Имеются и не столь радикальные оценки. Так, опрос экспертов в рамках рассмотренного выше исследования, посвященного проблемам модернизации, показывает, что коррупция действительно крайне значимый порок институциональной системы.

32 % опрошенных полагают, что коррупция – устойчивая система, пронизывающая все этажи власти.

Но при этом 58 % экспертов придерживаются противоположного мнения: коррупция – локальное явление, характерное не для всех звеньев государственной власти.

Результаты исследования показывают, что коррупция в очень большой мере оказывает влияние на принятие значительных решений органами власти и упра-

37www.oprf.ru. Автор принимал активное участие в подготовке этого заключения.

38Кузьминов Я. И. Тезисы о коррупции. Институциональный климат и перспективы экономического роста в России. В 2-х кн. Отв. ред. Е. Г.Ясин. Кн. 1. – М.: ВШЭ, 2001. – С. 221.

6. «Декоративное государство» против модернизации

127

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

128

вления. 15 % экспертов считают, что коррупция оказывает решающее влияние. 40 % экспертов считают, что коррупция при принятии решений оказывает влияние наряду с другими существенными факторами.

Главной причиной коррупции эксперты (39 %) считают слабость механизмов контроля за содержанием принимаемых решений. Следующей по значимости причиной (32 %) названа низкая зарплата сотрудников. Также важная причина (28 %) – отсутствие ясных перспектив продвижения, достижение стандартов достойной жизни в основном к концу карьеры (жилья, приличной пенсии). Таким образом, среди причин коррупции важную роль играют факторы, непосредственно связанные с реализацией социального потенциала, с системой стимулов социального функционирования в рамках институциональной среды.

Создается впечатление о «декоративном государстве» (привет маркизу де Кюстину), где фасад – вполне качественные законы, но за ними нет ни обеспечивающих механизмов, ни желания контролировать результаты воздействия принятых законов на социальную жизнь. Обратная связь включается лишь в результате социальных выбросов или катастроф. И то дело заканчивается тушением пожаров (в прямом и переносном смыслах), но не выявлением неполадок в системе, создавшей условия для их возгорания.

Таким образом, речь сегодня скорее идет о возможности (или, напротив, невозможности) провести насущные институциональные преобразования, которые позволят государству Российскому стать успешным лидером насущной модернизации.

Вполне понятно, что оппозиция и справа и слева утверждает, что без радикальных политических реформ модернизация невозможна. Рецепты различны. Коммунисты требуют национализации и концентра-

ции в руках государства основных экономических ресурсов, а их радикальные оппоненты – либерализации, сокращения роли государства. В этой связи примечательна эволюция взглядов А. Б. Чубайса, который, кстати, как и его прежние соратники Белых и Чиркунов, стал «государственником». Видимо, погружение в государственное бытие действительно определяет сознание. Просто триумф исторического материализма.

Для выработки действенных рецептов «институциональной реконструкции», необходимой для успешной модернизации, следует вникнуть в сущностный характер институционального функционирования. Лечение определяется верной постановкой диагноза. Ну, например, если наши институты уникальны и правы, например, В. Шляпентох, видящий феодальную Россию39, или близкая ему по базовым конструкциям и аргументам О. Бессонова40, то нужно сохранять нашу своеобычность, сворачивать рыночные механизмы и обращаться к институциональным образцам «азиатских тигров». Если же довериться суждениям наших либералов, то, напротив, нужно жестко отделять собственность от власти, запретить чиновникам участвовать в бизнесе, и все будет чудненько.

Конечно, принцип «нарисуем – будем жить» – важная часть отечественной культуры, но все же, прежде чем ринуться в кардинальные реформы, попробуем все проанализировать – как характер функционирования сложившейся институциональной системы, так и ее генезис.

39Владимир Шляпентох. Современная Россия как феодальное общество. Новый взгляд на постсоветскую эру. – М.: СТОЛИЦА ПРИНТ, 2008.

40Бессонова О. Э. Институты раздаточной экономики: ретроспективный взгляд. – Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1997.

6. «Декоративное государство» против модернизации

129

Иосиф Дискин. Модернизация России: сохранится ли после 2012 года? Уроки по ходу

130

Следует, хотя бы концептуально, представить себе последствия предлагаемых институциональных изменений. Например, каковы будут реальные последствия снижения влияния федерального «административного ресурса» – благотворная конкуренция демократических сил или рост влияния региональных популистов, местного криминалитета и т. п. Соответственно, нужно готовить «страховочные сетки», снижающие риски негативных последствий.

Г е н е з и с с о ц и а л ь н ы х и н с т и т у т о в

Первая задача здесь – проникнуть под формальную институциональную оболочку. Мы уже обсуждали тенденцию «декоративного государства». Для реальной «институциональной реконструкции» нужно докопаться до действительных механизмов функционирования.

Важная общепризнанная черта функционирования отечественных институтов – высокая распространенность оппортунистического поведения, стремления обойти формально предписанные нормы. Яркий ее индикатор – уровень соблюдения правил дорожного движения и способы разрешения конфликтов по этому поводу как между участниками, так и с уполномоченными агентами власти.

Хорошо известно, что это началось издавна. Причины этого также не раз обсуждались. Здесь и слабость религиозных механизмов внутренней мотивации на соблюдение институциональных, прежде всего легальных, норм. Они действовали лишь в отдельных конфессиях. Как уже упоминалось выше, в нашей стране практически не действовали и горизонтальные механизмы институционального контроля, прежде всего цехо-