Международное инвестиционное право, международное энергетическое право и международное право окружающей среды в системе общего международного права. У

5.2. Предмет правового регулирования международного права окружающей среды...

взаимодействовать субъекты правоотношений в будущем. В то же время термин «природа» обычно ассоциируется с консервативной охраной, не учитывая динамичность и изменчивость окружающей среды. Важно отметить, что термин «экология» также не может служить основой для межгосударственных отношений, поскольку он в большей степени характеризует науку об экосис­ темных связях между растительными и животными организмами и их взаимодействии с окружающей средой. Тем не менее экологическая наука является важной составляющей для разработки международно-правовых норм, связанных с охраной окружающей среды.

5.2. Предмет правового регулирования международного права окружающей среды как отрасли международного права

МПОС является динамично развивающейся отраслью, отражающей актуальные вызовы и тенденции в области экологии. Э. Бенвенисти, известный специалист по международному праву, определяет данную дисциплину как комплекс норм, принципов и инструментов, направленных на регулирование воздействия государств и других субъектов международного права на окружающую среду в мировом масштабе86. Ж. Пил и Л. Раджамани в предисловии к новому оксфордскому учебному пособию по международному праву окружающей среды в первую очередь отмечают, что «развитие данной дисциплины связано с постоянным поиском баланса между потребностями общества и необходимостью сохранения экосистем для будущих поколений»87.

Рассматриваемая нами отрасль, будучи частью международного публичного права, имеет тот же субъектный состав, что и другие отрасли данной правовой системы. Нации и народы являются

86Community interests across international law: Introduction / Ed. by E. Ben­ venisti, G. Nolte. Oxford: OUP, 2018.

87Oxford handbook of international environmental law / Ed. by J. Peel, L. Ra­ jamani. Oxford: OUP, 2021. P. 41.

111

Глава 5. Международное право окружающей среды

субъектами МПОС только в процессе борьбы за независимость и формирования нового государства.

Международные межправительственные организации, в свою очередь, являются производными субъектами международного права, и их статус определяется на основании международного договора, учреждающего международную организацию, а полномочия и виды осуществляемой деятельности ограничены и зависят от целей создания организации. Согласно данным Статистического отдела ООН, в настоящее время в мире существует более 60 международных учреждений и агентств, включая секретариаты различных международных экологических договоров (Секретариат Конвенции СИТЕС, Секретариат Рамсарской конвенции, Секретариат Конвенции о биологическом разнообразии и т. д), в компетенцию которых входит содействие осуществлению положений международных природоохранных соглашений. Однако основной проблемой является отсутствие согласованности их действий, связанное с ограничением полномочий специализированных учреждений и органов ООН, включая Программу по окружающей среде (ЮНЕП) и Комиссию по устойчивому развитию, по контролю и координации их действий.

Еще одной актуальной проблемой институционального сотрудничества по вопросам окружающей среды является неспособность государств согласовать учреждение природоохранной организации на универсальном уровне.

Поскольку не удалось решить этот важный вопрос на универсальном уровне, ученые стали выдвигать разные точки зрения по способу разрешения данной проблемы. Некоторые участники дискуссии, выражая мнение представляемых ими государств, отмечали, что уже существующие специализированные учреждения ООН достаточно внимания уделяют проблемам окружающей среды, другие заявляли о сомнениях относительно эффективности такой организации. Третьи полагали, что региональные организационные структуры могут справиться с текущими трудностями. С учетом отмеченного государствам по сей день не удалось согласовать свои позиции по вопросам создания нового субъекта международного права, в компетенцию которого входили бы экологические вопросы. В отсутствие такой организации основная нагрузка

112

5.2. Предмет правового регулирования международного права окружающей среды...

ложится на ЮНЕП, осуществляющую деятельность в следующих направлениях:

––содействие разработке экологических международноправовых норм, включая положения об оценке воздействия на окружающую среду, в целях последующей кодификации;

––консультирование государств по вопросам имплементации международных природоохранных конвенций;

––мониторинг информации об окружающей среде;

––поддержка внедрения «зеленых» (экологически чистых) технологий на институциональном уровне;

––устойчивое природопользование, включая биологические и генетические ресурсы, пресноводные ресурсы и т. д.;

––интегрированное управление использованием прибрежных районов, бассейнов рек, озер и других водоемов с учетом экосистемного подхода;

––оценка воздействия на климат, адаптация к изменению климата и его колебаниям и охрана озонового слоя.

В 1992 г. сфера деятельности ЮНЕП была расширена с учетом Ассамблеей Повестки дня на XXI век и п. 21–23 главы 38 Резолюции ООН 47/190.

Таким образом, в настоящее время государства отдают предпочтение именно сотрудничеству в рамках ЮНЕП, а не созданию новой универсальной природоохранной организации. Расширение спектра деятельности ЮНЕП привело к разработке и реализации программ и проектов, направленных на борьбу с изменением климата, охрану биоразнообразия, устранение загрязнения окружающей среды и стимулирование устойчивого использования природных ресурсов. Она также играет важную роль в оказании помощи государствам-членам в разработке и внедрении национальных экологических политик и проведении природо­ охранных мероприятий.

Организационная структура ЮНЕП включает Главное управление, а также региональные офисы и программы. Главное управление определяет стратегические приоритеты и координирует деятельность организации. Региональные офисы обеспечивают реализацию проектов на местном уровне, а региональные программы сосредоточиваются на конкретных аспектах охраны окру-

113

Глава 5. Международное право окружающей среды

жающей среды, таких как климат, лесные ресурсы, пресная вода, дикая флора и фауна и т. д. Важной функцией ЮНЕП является сбор и анализ данных об окружающей среде, что позволяет определить проблемные области и разработать эффективные стратегии

ирешения. Она также играет роль платформы для обмена опытом и передачи знаний между странами, научными исследователями и экспертами в области окружающей среды. Функции и организационная структура позволяют ей осуществлять руководство и обеспечивать платформу для работы секретариатов 15 природоохранных соглашений, заключенных на универсальном уровне, включая Стокгольмскую конвенцию о стойких органических загрязнителях, Многосторонний фонд для осуществления Монреальского протокола. Также ЮНЕП осуществляет контроль за применением региональных конвенций (Бамакской конвенции, Рамочной конвенции о защите и устойчивом развитии Карпат, Тегеранской конвенции по защите морской среды Каспийского моря

ит. д.).

5.3. Отраслевые принципы международного права окружающей среды

Решающую роль в формировании основ межгосударственного природоохранного и природоресурсного сотрудничества играют принципы МПОС, представляющие собой фундаментальные идеи, на которых строится данная отрасль международного права. Специфика их применения на современном этапе обусловлена отсутствием единого универсального международно-правового документа, в котором были бы кодифицированы основы правового регулирования международных экологических отношений и проведена их систематизация. В условиях отсутствия такого международно-правового акта исследователи проблем МПОС сосредоточивают внимание на нормах «мягкого права». Например, Декларация Рио 1992 г. содержит 27 принципов, в рамках которых раскрывается существо и цели реализации концепции устойчивого развития. Данный вариант систематизации не привел к фор-

114

5.3. Отраслевые принципы международного права окружающей среды

мированию целостной системы отраслевых принципов, поскольку Декларация содержит исключительно нормы рекомендательного характера; динамичное развитие МПОС после ее принятия привело к формированию тех принципов, нормативное содержание которых было раскрыто в ряде международно-правовых актов, содействовавших более эффективной реализации принципа устойчивого развития в практике государств различных континентов.

Несмотря на то, что государства поддержали внедрение в практику международных отношений принципа устойчивого развития, он очень медленно и неоднозначно утверждался в национальном законодательстве государств88. Особую роль в процессе утверждения принципа устойчивого развития играют многосторонние международные договоры, среди которых следует упомянуть ДЭХ, в котором ст. 19, как представляется, являет пример нормы, призванной обеспечить устойчивое развитие путем сочетания экономических и экологических интересов в процессе освоения, добычи, транспортировки энергетических ресурсов89.

Анализируя определение устойчивого развития, К. Шайн отмечает, что «сама широта этого определения означает, что, по крайней мере, в настоящее время, оно остается скорее призывом, нежели нормой или мерой»90. О значении названной концепции для международно-правового регулирования природоресурсных отношений также рассуждает Э. Бастида, указывая на то, что «применение принципа устойчивого развития к международным природоресурсным правоотношениям, как частного, так и публичного свойства, нередко не справляется с задачей найти баланс между долгосрочными задачами по защите окружающей среды, социальному развитию и обеспечением требований конкурентоспособности для привлечения иностранных инвестиций в сферу освоения

88Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей 25 сентября 2015 г. [без передачи в главные комитеты (A/70/L.1)] 70/1. Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. URL: https:// unctad.org/system/files/official-document/ares70d1_ru.pdf.

89Договор к Энергетической Хартии (Лиссабон, 17 декабря 1994 г.) // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3628.

90Шайн К. Защита окружающей среды в соответствии с Договором к Энергетической хартии / Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада. М.: Международные отношения, 2002. С. 457.

115

Глава 5. Международное право окружающей среды

и добычи ресурсов... в особенности в отношении развивающихся стран»91.

С учетом этого устойчивое развитие не может являться меж­ отраслевым принципом ни международного, ни национального права. Однако точки зрения, утверждающие обратное, можно встретить в специальной литературе по исследуемой проблематике. Так, Э. Ф. Пушкарева приходит к заключению, что «принцип устойчивого развития можно квалифицировать как формирующийся в современном международном праве, причем, в ряду основных принципов международного права»92. С. А. Боголюбов также рассматривает устойчивое развитие как принцип, отмечая, что его основу составляет «положение о необходимости постоянного восстановления потребляемых природных ресурсов, поддержания окружающей природной среды в таком состоянии, которое обеспечит экономические и иные аспекты жизнедеятельности людей, общества, всего человечества»93.

На примере Российской Федерации можно заключить, что этапами рецепции принципов устойчивого развития в законодательство РФ являются:

––создание определительно-установочных норм, которые, следуя классификации видных теоретиков права94, являются разновидностью исходных (отправных, учредительных) норм, определяющих основы правового регулирования общественных отношений, и закрепляют правовые категории и понятия;

––конкретизация исходных норм в общих правилах поведения непосредственного, прямого регулирования отношений, составляющих предмет той или иной отрасли права;

91Bastida E. Integrating sustainability into mining law: The experience of some Latin American countries // International law and sustainable development: principles and practice / Ed. by N. Schrijwer, F. Weiss. Boston, 2004. P. 575.

92Пушкарева Э. Ф. Международный экологический правопорядок и экологические права человека: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

93Боголюбов С. А. Экологическое (природоресурсное) право. М.: Контракт, 2010. С. 79.

94См. например: Байтин М. И. Нормы права // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М.: Юристъ, 2005. С. 369.

116

5.3.Отраслевые принципы международного права окружающей среды

––детализация общих правил поведения в специальных нормах, относящихся к отдельным институтам и подотраслям. Так, в ст. 29 ФЗ «Об электроэнергетике» от 26.03.2003 указано, что инвестиционная политика государства в электроэнергетике направлена на обеспечение ее устойчивого развития.

Принцип предосторожности, или принцип предосторожного подхода, обязывает принимать меры для предотвращения вреда окружающей среде в условиях научной неопределенности. Статья 7 Проекта Глобального пакта в интересах окружающей среды 2017 г.95 определяет принцип предосторожности как обязанность принятия мер, направленных на прогнозирование, предотвращение и контроль рисков возникновения серьезного и необратимого вреда окружающей среде. Это означает, что если есть основание полагать, что определенная деятельность может нанести вред окружающей среде, необходимо принять меры для предотвращения этого вреда, даже если научная информация о его последствиях не является полной или окончательной. Принцип предосторожности применяется в различных областях, включая промышленность, сельское хозяйство, энергетику, здравоохранение и др. Например, если новое химическое вещество может оказать негативное воздействие на окружающую среду или здоровье людей, принцип предосторожности требует проведения дополнительных исследований и принятия мер для предотвращения возможного вреда до тех пор, пока не будут получены более точные научные данные.

Для более эффективной защиты окружающей среды очень большое значение имеет институт ответственности в международном праве. В данной сфере применяется два вида ответственности государств, а именно политическая и материальная ответственность. Основанием применения этих видов ответственности является совершение международных преступлений и правонарушений.

Для эффективного применения международно-правовых средств обеспечения защиты окружающей среды особенно важно достаточное финансирование необходимых для этого мероприятий. Так, Киотский протокол 1997 г., развивший положения Ра-

95 Утвержден резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН A/72/L.51 от 10 мая 2018 г. «На пути к глобальному пакту в интересах окружающей среды».

117

Глава 5. Международное право окружающей среды

мочной конвенции ООН об изменении климата, предусматривает механизм финансирования природоохранных мероприятий, позволивший развитым странам покрывать определенные расходы, связанные с выполнением обязательств развивающихся странучастниц. Это способствовало более справедливому распределению ответственности и финансовой поддержке в рамках международных усилий по борьбе с изменением климата. Данный подход впоследствии был внедрен в качестве одного из основополагающих начал в Парижское соглашение по климату 2015 г. (п. 19 ст. 4 данного соглашения). Таким образом, развивающимся странам предоставлены преференции в соответствии с «определяемым на национальном уровне вкладом».

Важность дифференцированного подхода также подчеркивают Л. Сасскинд и К. Озава96, указывая на необходимость учета различных возможностей развитых и развивающихся стран не только при разработке статей об экологической ответственности государств в природоохранных соглашениях, но и в процессе международного правотворчества в целом: они предлагают организацию семинаров, круглых столов и неформальных брифингов, координируемых Программой развития ООН (ПРООН), чтобы обеспечить обмен знаниями и опытом между странами и помочь делегациям развивающихся стран лучше понять технические и научные аспекты экологических вопросов.

Необходимость дифференциации международных обязательств также отражается в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. В ней содержатся статьи, которые подчеркивают необходимость учета потребностей и нужд развивающихся государств. Таким образом, дифференцированная ответственность является важным принципом, который учитывает различные возможности и потребности развитых и развивающихся стран в области охраны окружающей среды.

Следующий принцип – принцип ответственности за трансграничный ущерб окружающей среде за пределами юрисдикции го-

96 Susskind L., Ozawa C. Negotiating more effective international environmental agreements // The international politics of the environment. Oxford: Clarendon Press, 1992. P. 156.

118

5.3. Отраслевые принципы международного права окружающей среды

сударства. Анализ упомянутой выше Стокгольмской декларации 1972 г. позволяет сделать вывод, что объектом международного правонарушения, выраженного в виде трансграничного ущерба, является не только территория сопредельного государства, но и международные пространства, и пространства со специальным или смешанным правовым режимом.

Нормативное содержание принципа предполагает:

––обязанность государства воздержаться от действий, которые могут нанести ущерб окружающей среде других государств или территорий общего пользования;

––обязанность уважать суверенитет или, в случае с пространствами со смешанным правовым режимом, отдельные суверенные права других государств и экологические права человека, включая право на безопасную и здоровую окружающую среду;

––обязанность принимать меры для предотвращения трансграничного ущерба и разрабатывать национальные стратегии по охране окружающей среды.

Следует учитывать, что в современных условиях невозможно полностью исключить случаи экологического ущерба, который может быть вызван обстоятельствами непреодолимой силы или последствиями осуществления новых и правомерных видов деятельности, не регулируемых существующими международноправовыми нормами. В связи с этим возникает все большая потребность в разработке ряда специальных принципов, направленных на предотвращение возможных экологических проблем (принцип предварительной оценки воздействия на окружающую среду, принцип обмена информацией, принцип заблаговременного уведомления других государств о возможном трансграничном ущербе и проведения консультаций). Эти принципы применялись для минимизации трансграничных последствий ущерба от крупнейшей после Чернобыля аварии на АЭС «Фукусима-1» в 2011 г. в результате землетрясения и цунами, однако отсутствие четкого международно-правового механизма их реализации в результате привело к постановке вопроса об ответственности Японии за трансграничный ущерб после одностороннего заявления японских властей о планах постепенного сброса воды в океан с «Фукусимы-1»

119

Глава 5. Международное право окружающей среды

на протяжении 30 лет, начиная с 2023 г., вопреки возражениям со стороны государств Северо-Восточной Азии, международных организаций и несоблюдению принципов предосторожного подхода

ипроведения консультаций.

5.4.Источники международного права окружающей среды

Международно-правовая охрана окружающей среды представляет собой сложную сферу регулирования, которая требует особого внимания к источникам и их взаимодействию. В свете современных представлений о периодизации международного права следует отметить, что МПОС является новой отраслью международного публичного права, поскольку его развитие и кодификация пришлись на вторую половину XX в. До принятия Устава ООН, появления на повестке дня вопросов о разработке универсальных экологических норм и создания межправительственных экологических организаций были предприняты лишь разрозненные и не увенчавшиеся успехом попытки согласования воль государств относительно принятия международных правил в сфере охраны окружающей среды. Так, в 1913 г. в Берне (Швейцария) состоялась Международная конференция по охране природы, в ходе проведения которой были сделаны первые шаги в направлении международно-правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды, включая принятие Соглашения об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы.

В1948 г. был создан Международный союз охраны природы

иприродных ресурсов, который играет важную роль в разработке международных норм и правил в области охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия, однако он не обладает международной правосубъектностью и предоставляет возможность членства не только субъектам международного права, но и неправительственным организациям (более 1400 членов по состоянию на 2023 г.).

120