2. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ

2.1. Развитие нормативно-правовой базы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации

Деятельность субъектов системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации регламентируется действующей правовой нормативной базой, которая представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества.

До 1982 года в СССР вопросы безопасности рассматривались только применительно к государству, для чего использовался термин «государственная безопасность». С 1982 года, наряду с термином «государственная безопасность», в политическом и научном лексиконе стал употребляться термин «безопасность общества», что ознаменовало начало поворота официальной политики в сторону интересов человека и общества.

В 1985 году М. С. Горбачёвым была выдвинута и принята к действию концепция «нового политического мышления», которая в вопросах обеспечения безопасности предусматривала приоритет прав личности и общечеловеческих ценностей. В научный оборот были введены категории «безопасность личности», «национальные интересы», «угроза безопасности» и др. За период с 1985 по 1991 гг. в сознании политического руководства страны и общества произошли кардинальные перемены, в иерархии объектов обеспечения безопасности на первый план выдвинулась личность, а не государство.

После демонтажа СССР одним из первых шагов новых властей России стало принятие 5 марта 1992 г. Закона РФ № 2446-1 «О безопасности» (далее – закон «О безопасности» 1992 г.). Этот закон ввёл в научный оборот и раскрыл содержание таких категорий, как «безопасность», «жизненно важные интересы», «основные объекты безопасности», «субъекты обеспечения безопасности», «угроза безопасности», «система безопасности РФ» и др. Он представил теоретические обоснования роли власти и государства в системе обеспечения безопасности.

39

Самым значительным явлением в развитии правовой основы обеспечения национальной безопасности России стало принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ, в тексте которой нашли отражение многие вопросы безопасности. Термин «национальная безопасность» в Конституции РФ не содержится, однако там присутствуют термины:

−«безопасность государства» (ч. 5, ст. 13; ч. 3, ст. 55; ч. 1, ст. 82);

−«государственная безопасность» (п. «д», ч. 1, ст. 114);

−«оборона и безопасность» (п. «м», ст. 71);

−«общественная безопасность» (п. «б», ч. 1, ст. 72);

−«безопасность граждан» (ч. 1, ст. 56);

−«безопасность людей» (ч. 2, ст. 74; ч. 1, ст. 98);

−«экологическая безопасность» (п. «д», ч. 1, ст. 72);

−«безопасность труда» (ч. 3, ст. 37) [1].

Категорию «национальная безопасность Российской Федерации» ввела в

научный оборот Концепция национальной безопасности РФ, утверждённая Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300. Из-за нечётких формулировок ряда важных положений была начата разработка её новой редакции. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 была утверждена новая, значительно переработанная редакция этой Концепции (далее – Концепция национальной безопасности РФ 2000 г.). В Концепции национальной безопасности РФ 2000 г. давалось определение понятий «национальная безопасность РФ»

и«национальные интересы РФ», была проведена комплексная оценка внешних

ивнутренних угроз национальным интересам России в военной, политической, социально-экономической, информационной, культурной и экологической сферах, был сформирован механизм обеспечения национальной безопасности, который практически все вопросы, связанные с обеспечением национальной безопасности, возлагал на федеральные органы государственной власти, что ограничивало инициативу местных органов в обеспечении безопасности в пределах своей территории. Концепция национальной безопасности РФ 2000 г. явилась правовой базой для разработки основных направлений деятельности государства в сфере национальной безопасности, содержание которых получило свою практическую реализацию в ряде отраслевых нормативных правовых

40

актов, регулирующих вопросы обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества (Военная доктрина РФ от 21 апреля 2000 г., Концепция внешней политики РФ от 28 июня 2000 г., Доктрина информационной безопасности РФ от 9 сентября 2000 г. и др.).

По мере появления новых опасностей, новых внешних и внутренних угроз, возникает необходимость модернизации базовых документов, регулирующих вопросы обеспечения национальной безопасности РФ. Затем соответствующие изменения вносятся в отраслевые нормативные правовые акты, разрабатываются новые подходы к силам и средствам, формам, путям и методам обеспечения безопасности объектов во всех отраслях жизнедеятельности общества.

12 мая 2009 года Указом Президента РФ № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 г. (далее – Стратегия национальной безопасности РФ 2009 г.), которая пришла на смену Концепции национальной безопасности РФ 2000 г. Главной целью появления нового основополагающего документа в сфере обеспечения национальной безопасности РФ являлась консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, общественных организаций и граждан РФ, поскольку было признано, что задачи данной Стратегии не могут быть реализованы только усилиями федеральных властей. Стратегия национальной безопасности РФ 2009 г. сохраняла определённую преемственность с Концепцией национальной безопасности РФ 2000 г., но делала акцент не просто на защиту жизненно важных интересов этапа становления новой российской государственности (решение базовых военно-экономических вопросов), а подчёркивала, что в современных условиях надёжное обеспечение национальной безопасности возможно только через устойчивое социально-экономическое развитие страны (решение проблем экологии, здравоохранения, науки, образования, повышение качества жизни российских граждан). В этой Стратегии были введены в теорию национальной безопасности РФ или уточнены следующие понятия: «национальная безопасность РФ»; «национальные интересы РФ»; «угроза национальной безопасности»; «система обеспечения национальной безопасности»; «силы обеспечения национальной безопасности»; «средства обеспечения национальной безопасности». Впервые было введено понятие «стратегические

41

национальные приоритеты», которыми являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность. Также было сформулировано понятие «общие приоритеты устойчивого развития», в качестве которых заявлены: повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; наука, технологии, образование, здравоохранение и культура; экология живых систем и рациональное природопользование; стратегическая стабильность и равноправное стратегическое партнёрство. В Стратегии впервые дан перечень основных характеристик состояния национальной безопасности, в который включены следующие: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения); уровень государственного внешнего и внутреннего долга (в процентном соотношении от ВВП); уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки (в процентном соотношении от ВВП); уровень роста потребительских цен; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами.

31 декабря 2015 года Указом Президента РФ № 683 была утверждена новая Стратегия национальной безопасности РФ (далее – Стратегия национальной безопасности РФ 2015 г.). Эта Стратегия обновила и уточнила многие базовые положения теории национальной безопасности РФ. На основе положений Стратегии национальной безопасности РФ 2015 г. в последнее время был принят целый ряд отраслевых правовых нормативных актов, регулирующих обеспечение безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества. Например, Концепция внешней политики РФ, утверждённая Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г. № 640; Доктрина информационной безопасности РФ, утверждённая Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646; Стратегия экономической безопасности РФ на период до 2030 г., утверждённая Указом Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208; Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 г., утверждённые Указом Президента РФ от 20 июля 2017 г. № 327 и др.

В настоящее время наиболее важным базовым документом в сфере обеспечения национальной безопасности РФ, фактически имеющим силу федерального конституционного закона, является федеральный закон № 390-ФЗ «О безопасности», принятый 28 декабря 2010 г. (далее – закон «О безопасно-

42

сти» 2010 г.), в котором закреплены основы действующего правового обеспечения национальной безопасности РФ. Он пришёл на смену закону «О безопасности» 1992 г. и кардинально отличается от него. Главной причиной принятия закона «О безопасности» 2010 года стала назревшая необходимость в конкретизации основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной сфере и статуса Совета Безопасности РФ. Ещё одной причиной стало появление нового программного документа – Стратегии национальной безопасности РФ 2009 г. – где были поставлены новые задачи во внутренней и внешней политике страны и получили дальнейшее развитие базовые положения теории национальной безопасности РФ. Согласно ст. 5 закона «О безопасности» 2010 г., правовую основу обеспечения безопасности составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные акты РФ, законы и иные нормативные акты субъектов РФ, органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции в области безопасности.

Таким образом, правовую основу обеспечения национальной безопасности России составляет совокупность нормативных правовых актов, различающихся по юридической силе и относящихся к различным отраслям права. Они касаются разных угроз национальной безопасности, направлены на реализацию разных интересов и приоритетов в области национальной безопасности России. Законодательная база обеспечения национальной безопасности России не статична и постоянно совершенствуется. Прежде всего, законодательство должно реагировать на появление новых опасностей, новых внешних и внутренних угроз. Кроме того, понятие внешних и внутренних национальных интересов страны непостоянно, оно меняется с развитием общества и переменами в международной обстановке. Национальные интересы России формируются на базе рациональных потребностей, ценностных предпочтений и реальных условий, в которых находится в данный момент общество. Законодательство должно определить пути и средства реализации этих национальных интересов, сформулировать стратегические национальные приоритеты.

Основополагающие юридические принципы правовой защиты безопасности представлены в Конституции (основном законе) РФ. Следующими по

43

значимости после Конституции РФ в правовом обеспечении национальной безопасности России являются федеральные конституционные законы, ко-

торые дополняют и конкретизируют положения Конституции РФ, касающиеся вопросов безопасности. Федеральные конституционные законы закрепляют базовые, фундаментальные положения, которые должны получать своё развитие в федеральных законах и других нормативных правовых актах, имеющих меньшую юридическую силу. Статья 76, ч. 1 Конституции РФ 1993 г., содержащая основы федерального правового регулирования, указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по предметам ведения РФ, среди которых и безопасность (ст. 71, п. «м»).

Из принятых в разное время федеральных конституционных законов наиболее важными в сфере обеспечения национальной безопасности России являются следующие: «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.); «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г.

№1-ФКЗ (ред. от 05 февраля 2014 г.); «О Правительстве РФ» от17 декабря 1997 г.

№2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.); «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 3 июля 2016 г.); «О военном положении» от 30 января

2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 1 июля 2017 г.).

Конституции (Уставы) субъектов РФ регулируют вопросы безопасно-

сти в пределах территории данного субъекта РФ на основании предписаний Конституции РФ и федеральных конституционных законов.

Составной частью правового обеспечения национальной безопасности России являются принципы и нормы международного права, которые со-

держатся в международных договорах универсального и регионального характера, подписанных и ратифицированных Российской Федерацией, а также Декларации, Соглашения и Конвенции, к которым присоединилась РФ как субъект международного права.

Базовыми международно-правовыми актами, заложившими основы современного международного правопорядка, стали Устав ООН (был принят 26 июня 1945 г.) и Декларация о принципах международного права во взаимоотношениях государств (принята Генассамблеей ООН 24 октября 1970 г.).

Обеспечению международной безопасности посвящены Договор о нераспространении ядерного оружия (подписан 1 июля 1968 г.), Международная

44

Конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята Генассамблеей ООН 9 декабря 1999 г.), Конвенция ООН против коррупции (принята Генассамблеей ООН 31 октября 2003 г.).

Обеспечению региональной и международной безопасности посвящены Устав СНГ (принят 22 января 1993 г.), Соглашение о создании объединённой системы ПВО государств-участников СНГ (подписано 10 февраля 1995 г.), Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (подписано 6 марта 1998 г.), Соглашение о миротворческой деятельности ОДКБ (подписано 6 октября 2007 г.), Шанхайская Конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (заключена 15 июня 2001 г.), Хартия Шанхайской организации сотрудничества (принята 7 июня 2002 г.), Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений между США и РФ (СНВ-3, подписан 8 апреля 2010 г.).

Большое значение международное право придаёт вопросам безопасной жизнедеятельности личности. В частности, обеспечению прав и свобод личности посвящены Всеобщая Декларация прав человека (принята Генассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.), Европейская Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» (заключена 4 ноября 1950 г.), международные Пакты «О гражданских и политических правах» и «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г.

Основным элементом права, детально регулирующим вопросы обеспечения национальной безопасности России в различных сферах жизнедеятельности общества, являются федеральные законы. Федеральное законодательство в сфере обеспечения национальной безопасности России регулярно обновляется, поскольку постоянно появляются новые внешние и внутренние угрозы и вызовы, меняется значимость и актуальность уже существующих угроз. Безопасность всегда динамична, в каждый конкретный отрезок времени уровень безопасности определяется остротой внешних и внутренних угроз.

Наиболее важными из действующих в настоящее время в сфере обеспечения национальной безопасности России являются следующие федеральные законы: «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485-1 (ред. от 8 марта 2015 г.); «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (ред. от 23 июня

45

2016 г.); «О федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ (ред. от 18 июня 2017 г.); «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г.); «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ред. от 18 июня 2017 г.); Уголовный Кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.); «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.); «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ред. от 23 ноября 2015 г.); «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.); «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.); «О транспортной безопасности» от 9 февраля 2007 г.

№16-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.); «О безопасности» от 28 декабря 2010 г.

№390-ФЗ (ред. от 5 октября 2015 г.); «О Следственном комитете РФ» от 28 декабря 2010 г. (ред. от 29 июля 2017 г.).

Виерархии нормативных правовых актов, составляющих правовую основу обеспечения национальной безопасности России, следующими по значимости после федеральных законов являются подзаконные нормативные право-

вые акты Президента РФ и Правительства РФ. Они тоже регулярно обнов-

ляются. Стратегии, Доктрины и Концепции, утверждаемые указами и распоряжениями Президента РФ или распоряжениями Правительства РФ, являются правовым источником развития понятийного (концептуального) аппарата теории национальной безопасности России и руководством к практической деятельности по обеспечению национальной безопасности России. Они устанавливают основные направления государственной политики в области национальной безопасности России. Из действующих в настоящее время подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ наиболее важными являются следующие: Стратегия национальной безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683; Указ Президента РФ «О защите государственных секретов РФ» от 14 января 1992 г. № 20; Военная доктрина РФ (утв. Президентом РФ 25 дек. 2014 г. № Пр-2976); Концепция противодействия терроризму в РФ (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.); Водная стратегия РФ на период до 2020 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 г. № 1235-р) (ред. от 17 апреля 2012 г.); Энергетическая стратегия РФ на период до 2030 г. (утв. Распоряжением Правительства РФ от

46